●如何彌補(bǔ)地方政府因營業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個(gè)長效穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)給保障體系？地方稅權(quán)需要在直接稅改革方面做足文章，地方稅的主體稅種應(yīng)是個(gè)人所得稅和物業(yè)稅。

　　●應(yīng)進(jìn)一步完善《個(gè)人所得稅法》，并及時(shí)出臺(tái)一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據(jù)。

　　●以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是彌補(bǔ)營業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。

　　●應(yīng)通過修改《預(yù)算法》和制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等法律手段，促進(jìn)和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。

　　營業(yè)稅改增值稅是我國當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅的一項(xiàng)重要內(nèi)容。增值稅先轉(zhuǎn)型后擴(kuò)圍，對完善稅制結(jié)構(gòu)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有著重要的戰(zhàn)略意義。

　　然而，這一改革舉措在現(xiàn)行分稅制體制下，無疑要重構(gòu)中央與地方的利益格局，營業(yè)稅改征增值稅后地方財(cái)力如何獲得補(bǔ)給保障，一方面呼喚著地方稅制的系統(tǒng)性改革，另一方面也期待著立法層面的頂層設(shè)計(jì)。

　　營業(yè)稅改征增值稅可對地方稅制改革形成倒逼機(jī)制

　　眾所周知，增值稅屬于中央和地方共享稅，營業(yè)稅屬于地方稅，而且營業(yè)稅目前是地方稅的主體稅種，被增值稅取代后，必然會(huì)影響地方財(cái)政收入。然而，地方稅并不能被簡單地僅僅理解為地方收入問題，為適應(yīng)分級(jí)政府和分級(jí)財(cái)政的要求，地方稅更多地反映了中央與地方的稅收分配關(guān)系，體現(xiàn)了國家稅權(quán)的縱向分配結(jié)果。從地方稅的起源、發(fā)展和改革目標(biāo)看，如何與中央政府按照事權(quán)不同實(shí)現(xiàn)稅權(quán)的合理分配，其實(shí)才是其中的關(guān)鍵。

　　就營業(yè)稅改征增值稅后的收入歸屬而言，目前的爭議主要集中在兩種方案上。

　　其一是繼續(xù)執(zhí)行原來的營業(yè)稅分成機(jī)制，即將改征后的增值稅仍歸屬于省級(jí)及以下的地方政府所有；其二是將改征后的增值稅與現(xiàn)行增值稅的分成機(jī)制統(tǒng)一起來，即按中央占大頭、地方占小頭方式重新分配。

　　相比較而言，第一種方案對地方政府的財(cái)政收入影響明顯較小，但其缺點(diǎn)也顯而易見。由于增值稅的進(jìn)項(xiàng)抵扣制度使得上下游企業(yè)間的營業(yè)毛利存在此消彼長的關(guān)系，因此在關(guān)聯(lián)方之間存在著“轉(zhuǎn)讓定價(jià)”以及通過在不同稅收轄區(qū)設(shè)置營業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施避稅的可能，對勞務(wù)改征增值稅后，貨物與勞務(wù)稅領(lǐng)域的“轉(zhuǎn)讓定價(jià)”勢必愈演愈烈，上下游對勞務(wù)的定價(jià)操縱更容易被誘發(fā)沖動(dòng)。此外，有些地區(qū)基于地方保護(hù)會(huì)給予企業(yè)“本級(jí)財(cái)政貢獻(xiàn)額”一定比例的“稅收返還”，當(dāng)然也可以是“財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)”等不同名稱。企業(yè)在地方政府的“政策引導(dǎo)”之下，可能會(huì)以“轉(zhuǎn)讓定價(jià)”手段來加大勞務(wù)部分的增值稅稅基，從而侵蝕物耗部分的增值稅稅基。

　　第二種方案需要結(jié)合財(cái)稅體制的系統(tǒng)改革進(jìn)行評(píng)價(jià)，這取決于中央政府對地方稅制進(jìn)行改革的決心。該種方案可以消除不同行業(yè)、不同稅目的增值稅收入在中央與地方之間分成比例不同的現(xiàn)象，從而克服誘發(fā)地方稅收競爭問題。因此，第二種方案比第一種方案更為可取一些，但與此同時(shí)也會(huì)對地方稅制改革形成一種倒逼機(jī)制。

　　因此，加快地方稅制改革，重構(gòu)完備的地方稅體系是改革分稅制、建立公共財(cái)政制度的客觀要求。只有按照優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、公平稅收負(fù)擔(dān)、規(guī)范分配關(guān)系、完善稅權(quán)配置的原則來健全稅制體系，并立足稅收法定主義而強(qiáng)化地方稅收的制度供給，才能保證地方稅權(quán)真正獲得法理依據(jù)和法律依據(jù)，維護(hù)地方稅權(quán)的剛性和效力。

　　地方稅制改革需要科學(xué)優(yōu)化現(xiàn)行所得稅制與財(cái)產(chǎn)稅制

　　在中央和地方既有的利益分配格局下，如何彌補(bǔ)地方政府因營業(yè)稅改征增值稅而遭受的收入損失？如何為地方政府公共服務(wù)的提供建立起一個(gè)長效穩(wěn)定的財(cái)政補(bǔ)給保障體系？這些問題事關(guān)增值稅擴(kuò)圍改革能否取得成功，以及能否得到各地地方政府的普遍支持等根本性問題，地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后的補(bǔ)給保障不容忽視。

　　理論界普遍認(rèn)為，在全國范圍發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，既需要自由競爭也需要公平競爭，一個(gè)運(yùn)行良好的增值稅應(yīng)該是由中央政府按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行課征的增值稅，而不應(yīng)該是地方政府各自為政、各取所需的增值稅。

　　需要明確的是，將增值稅的稅權(quán)直接下放給地方政府并不合適。一方面，從征管上來說，由于增值稅的稅基具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，因此若由地方政府征收增值稅，勢必會(huì)給征納雙方帶來稅收管理和納稅遵從方面的高成本；另一方面，增值稅稅收收入在全國財(cái)政收入中所占比重一直較高，一旦劃歸地方則無疑會(huì)削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力。

　　實(shí)踐證明，增值稅成功轉(zhuǎn)型后，促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)的專業(yè)化分工，作為一個(gè)行之有效的大稅種，基于其稅收中性的特征，不會(huì)干擾和扭曲市場資源配置，理所當(dāng)然地應(yīng)該成為中央政府平衡各地財(cái)政收入、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的主要工具。

　　因此，盡快健全地方稅體系，使地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后及時(shí)獲得補(bǔ)給保障已成為大勢所趨。從短期看，稅制改革仍應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)減稅理念，但為彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足，需合理界定營業(yè)稅改征增值稅后中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，重新調(diào)整中央和地方的收入劃分比例。但從長遠(yuǎn)看，開征新稅種，繼續(xù)完善現(xiàn)有稅種，通過稅制改革與優(yōu)化促進(jìn)和改善地方財(cái)政的自生能力，才更加符合可持續(xù)發(fā)展的根本理念。從我國當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)看，地方稅權(quán)在營業(yè)稅改征增值稅后的補(bǔ)給保障需要在直接稅改革方面做足文章，深入推進(jìn)所得稅制改革與財(cái)產(chǎn)稅制改革。

　　以個(gè)人所得稅改革為例，附加福利課稅問題已成為我國個(gè)人所得稅法改革與完善的瓶頸，高收入者享有的名目繁多的附加福利因其收入的隱匿性仍游離于個(gè)人所得稅法的調(diào)控之外。這不但降低了個(gè)人所得稅收入分配調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮，進(jìn)一步拉大了居民間的貧富差距，而且減少了地方政府在個(gè)稅方面的財(cái)政收入，削弱了地方稅權(quán)在地方經(jīng)濟(jì)治理中的應(yīng)有作用。修改《個(gè)人所得稅法》，從法律上明確界定附加福利的概念，使其成為一個(gè)獨(dú)立的稅目并采用相應(yīng)的課征方法，應(yīng)該成為今后個(gè)稅改革重要的突破口。

　　又如房產(chǎn)稅改革。在我國現(xiàn)有稅收體系中，房產(chǎn)稅屬于典型的財(cái)產(chǎn)稅和地方稅。我國各地現(xiàn)有房產(chǎn)稅制目前并不完全統(tǒng)一，房產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)充分考慮全國各地房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，化費(fèi)為稅，簡并稅種，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅制。開征物業(yè)稅意味著對原有各種房地產(chǎn)稅種的系統(tǒng)替換，這是實(shí)現(xiàn)我國房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。物業(yè)稅的課稅環(huán)節(jié)是房地產(chǎn)的保有階段，其稅基具有非流動(dòng)性。作為財(cái)產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評(píng)估值為計(jì)稅依據(jù)，能把地方公共品的成本和收益很好地結(jié)合起來，這些重要特點(diǎn)決定了其應(yīng)該成為我國地方稅體系中的主體稅種，成為地方稅改革和完善的重要選擇。這不但是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要民生問題。

　　稅權(quán)的劃分不是一般的科學(xué)，在一定意義上更是一門藝術(shù)。地方稅主體稅種的選擇，必須以稅基寬、稅基流動(dòng)性弱、稅收彈性小、稅收受益程度高以及便于征管等作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人所得稅和物業(yè)稅因其本身所具有的所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的天然優(yōu)勢已經(jīng)受到一定重視，但從現(xiàn)實(shí)情況看，我國仍需進(jìn)一步完善《個(gè)人所得稅法》，并及時(shí)出臺(tái)一部《物業(yè)稅法》，從而為地方稅制改革提供科學(xué)的法律依據(jù)。

　　相反，流轉(zhuǎn)稅因?yàn)槎愗?fù)易轉(zhuǎn)嫁、稅基流動(dòng)性大等原因而不宜作為地方稅的主體稅種。資源稅、環(huán)境稅等稅種則因以政策調(diào)節(jié)職能為主，也不適宜作為我國地方稅的主體稅種。

　　完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是推進(jìn)地方稅制改革的重要補(bǔ)充

　　1994年的分稅制改革，確立了以生產(chǎn)地原則（注冊地管理辦法）為核心的增值稅地區(qū)分享制度，明確了增值稅在中央與地方之間的分享比例。增值稅的共享安排一定程度上減輕了中央與地方的財(cái)政緊張關(guān)系，也深刻影響到了中央與地方政府對經(jīng)濟(jì)的管理方式。

　　其實(shí)，在增值稅的稅收分配上，除按比例進(jìn)行分配外，還可以采取均等化的轉(zhuǎn)移支付方法，即根據(jù)各地區(qū)的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政資金需求等一系列指標(biāo)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)化公式進(jìn)行分配。

　　如果說開征新稅種對現(xiàn)行稅制體系框架和既有營改增稅制改革方案具有一定的“顛覆性”，則以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，無疑是彌補(bǔ)營業(yè)稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。

　　在增值稅擴(kuò)圍中，如果通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式把中央政府增加的收入返還給地方政府，則來自地方的改革阻力肯定會(huì)減小許多。在不改變現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以作為推動(dòng)增值稅擴(kuò)圍改革的補(bǔ)充性制度，這樣做有利于降低改革成本，調(diào)動(dòng)地方參與這項(xiàng)改革的積極性。

　　中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，可依具體目標(biāo)的不同采用不同的方法。

　　在增值稅擴(kuò)圍改革中，由于并不涉及原有的體制補(bǔ)助問題，因此，中央政府可以采取的轉(zhuǎn)移支付方式具體包括了稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付以及專項(xiàng)補(bǔ)助，不同轉(zhuǎn)移支付方式在具體的目標(biāo)和功能方面有所不同。其中，稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在體現(xiàn)中央政府的意圖方面較弱，專項(xiàng)補(bǔ)助則在體現(xiàn)中央政府的意圖方面較強(qiáng)；稅收返還在影響地方政府的決策方面程度適中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在這方面較弱，專項(xiàng)補(bǔ)助則較強(qiáng)。在地方政府運(yùn)用補(bǔ)助資金的自由度方面，稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付較強(qiáng)，而專項(xiàng)補(bǔ)助則較弱。增值稅擴(kuò)圍改革下的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)逐步取消稅收返還，重構(gòu)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)補(bǔ)助制度，著力實(shí)現(xiàn)縱向轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和透明化運(yùn)作。

　　這主要是因?yàn)槟壳暗亩愂辗颠�仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。采取專項(xiàng)補(bǔ)助的方式對促進(jìn)財(cái)政均等化的作用最大，能夠解決一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務(wù)水平的提高問題。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)財(cái)政均等化上的作用雖然沒有專項(xiàng)補(bǔ)助大，但地方政府在使用財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金上具有更大的靈活性。

　　自1998年以來，財(cái)政均等化已成為實(shí)施公共財(cái)政的基本要求，因此在確定營改增后財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的具體方案選擇方面，還是應(yīng)服從于公共財(cái)政的基本要求，強(qiáng)化地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的真實(shí)統(tǒng)計(jì)、收集和使用，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)地方政府的應(yīng)有利益。應(yīng)通過修改《預(yù)算法》和制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等法律手段，促進(jìn)和保障地方公共服務(wù)能力或水平的均衡化發(fā)展。

　　（作者單位：中國社科院法學(xué)所）