《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“完善地方稅體系”。“營改增”后，地方主體稅種缺失問題必須解決。
我們看到，雖然改造后的消費(fèi)稅收入規(guī)�？膳c營業(yè)稅收入相當(dāng)，但消費(fèi)稅來源結(jié)構(gòu)和征管難題，決定了其不能作為地方稅。地方稅體系的完善問題，應(yīng)更多通過大稅種即增值稅和消費(fèi)稅的共享來加以解決。
“營改增”試點(diǎn)企業(yè)增值稅收入歸地方的做法不可持續(xù)
為了保證地方財(cái)政收入，“營改增”試點(diǎn)后新增增值稅收入劃歸地方。但筆者認(rèn)為，這種做法不可持續(xù)。
原因至少有兩個(gè)方面：一是行業(yè)界限模糊。沿用過渡辦法，來自于“營改增”試點(diǎn)行業(yè)的增值稅收入歸屬地方。但現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)從事的是服務(wù)業(yè)還是制造業(yè)，或某個(gè)具體的行業(yè)，界限不是特別清楚。中央和地方稅源爭奪問題很難避免。二是“稅收籌劃”。涵蓋了從上游到下游的各個(gè)行業(yè)的縱向一體化企業(yè)，或是同時(shí)適用多個(gè)行業(yè)不同稅率的企業(yè)，或是關(guān)聯(lián)企業(yè)，就可能充分利用多稅率留下的“漏洞”，通過轉(zhuǎn)讓定價(jià)等方式，將稅負(fù)轉(zhuǎn)移到低稅率行業(yè)，從而逃避稅收，造成稅收流失。
因此需要為地方尋找新的主體稅種。消費(fèi)稅正是在這個(gè)時(shí)候進(jìn)入人們視野的。
可供選擇的項(xiàng)有許多。有人建議改造增值稅，降低增值稅稅率，騰出空間開征零售稅，來作為地方稅；有人則認(rèn)為可將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，將消費(fèi)稅改造為地方稅。
零售稅實(shí)質(zhì)上是消費(fèi)稅，屬于一般消費(fèi)稅。前一看法勢必造成一般消費(fèi)稅與現(xiàn)行的特別消費(fèi)稅平行的局面。開征新的零售稅，還會(huì)遇到新稅開征的立法難題，不宜作為地方稅體系完善的首選。
這兩種主張都認(rèn)為，改革后地方政府會(huì)更重視消費(fèi)，而不是像現(xiàn)在這樣重視生產(chǎn)，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變。而實(shí)際上，即使這么改，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的目標(biāo)也不一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。消費(fèi)必須建立在生產(chǎn)的前提之下。沒有生產(chǎn)，就沒有收入，也就無所謂消費(fèi)。后一看法還有其他問題，下文一一分析。
現(xiàn)行消費(fèi)稅不足以取代營業(yè)稅，當(dāng)前營業(yè)稅主要是地方稅
國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站和《中國稅務(wù)年鑒2013》的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年，營業(yè)稅收入為15747.64億元，中央營業(yè)稅收入為204.73億元，扣除之后，地方營業(yè)稅收入為15542.91億元，占各項(xiàng)稅收收入的15.45%.
與此同時(shí)，2012年，國內(nèi)消費(fèi)稅為7875.58億元，占各項(xiàng)稅收收入的7.83%.進(jìn)口消費(fèi)品消費(fèi)稅959.60億元，占各項(xiàng)稅收收入的0.95%.消費(fèi)稅收入占稅收總收入的比例為8.78%.2012年?duì)I業(yè)稅收入15747.64億元，占各項(xiàng)稅收收入的15.65%.2012年，實(shí)質(zhì)上屬于消費(fèi)稅的車輛購置稅2228.91億元，占各項(xiàng)稅收收入的2.22%.國內(nèi)消費(fèi)稅、進(jìn)口消費(fèi)品消費(fèi)稅、車輛購置稅共占各項(xiàng)稅收收入的11%，比營業(yè)稅收入占比少4.45%.如扣除進(jìn)口消費(fèi)品消費(fèi)稅，消費(fèi)稅收入占比比營業(yè)稅少了5.41%.
而以征稅環(huán)節(jié)前移的消費(fèi)稅來取代營業(yè)稅，從數(shù)量上看基本可行，但從結(jié)構(gòu)上看有重大問題。
將消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)征收，因零售價(jià)和出廠價(jià)及批發(fā)價(jià)之差，計(jì)稅依據(jù)的擴(kuò)大可以帶來更多的消費(fèi)稅收入。但消費(fèi)稅收入的潛力能有多少可以轉(zhuǎn)化為實(shí)際稅收，還有不確定性因素。
需要確定是哪些消費(fèi)品提供了主要稅收收入。向零售環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，提高多少稅收，與消費(fèi)品的出廠價(jià)和零售價(jià)之差密切相關(guān)。價(jià)差是動(dòng)態(tài)變化的。在中央“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)之前，高檔白酒出廠價(jià)與零售價(jià)差距較大，而現(xiàn)在價(jià)差已大幅縮小。未來，價(jià)差仍會(huì)隨市場變化而變化。
以零售價(jià)為依據(jù)課征消費(fèi)稅，雖有稅收潛力，但收入的實(shí)現(xiàn)還需直面兩個(gè)問題：一是稅負(fù)上升消費(fèi)者是否愿意且能承受？如果消費(fèi)者不能接受，那么需求萎縮也將引起消費(fèi)稅收入的下降。二是稅收征管問題。零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，稅源更分散，能否有效征稅挑戰(zhàn)很大。特別是，煙酒稅負(fù)重，零售環(huán)節(jié)逃稅誘惑大。面對零散的稅源，又該如何進(jìn)行有效監(jiān)控？
從總量上看，國內(nèi)消費(fèi)稅（包括車輛購置稅）移至零售環(huán)節(jié)并轉(zhuǎn)為地方稅，地方稅收入因“營改增”減少問題基本上可以解決。但問題依舊存在：
第一，國內(nèi)消費(fèi)稅與營業(yè)稅稅源分布不均勻。營業(yè)稅與服務(wù)業(yè)的規(guī)模大小密切相關(guān)，國內(nèi)消費(fèi)稅則與特定消費(fèi)品的消費(fèi)密切相關(guān)。一地減少的營業(yè)稅，不見得就能為當(dāng)?shù)氐膰鴥?nèi)消費(fèi)稅收入所彌補(bǔ)。
第二，消費(fèi)稅制結(jié)構(gòu)不合理也決定了將消費(fèi)稅作為地方稅不可行。現(xiàn)行消費(fèi)稅中，煙、酒、油、汽車提供了95%以上的稅收收入，如果國內(nèi)消費(fèi)稅歸地方，那么地方稅收收入將更多地依賴煙、酒、油和汽車消費(fèi)，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也會(huì)變得更加畸形。地方政府為了消費(fèi)稅收入而促進(jìn)的消費(fèi)，與人類文明的發(fā)展將很不合拍。
完善地方稅體系的現(xiàn)實(shí)選擇是稅收收入劃分
關(guān)于“地方稅”，可作兩種理解：一是地方自己征管的稅種才是地方稅；二是只要由地方政府支配的稅收就屬于地方稅。
第一種理解較為常見。地方政府通過地方稅務(wù)局籌集稅收收入，可以保證地方政府有相對獨(dú)立的財(cái)力，從而避免地方政府支出過多依靠中央政府，能夠更好發(fā)揮地方的積極性。第二種理解超越常見思路，只是強(qiáng)調(diào)地方對稅收的自由支配�，F(xiàn)實(shí)選擇受制于多方面條件。
如按照第一種理解，則需要設(shè)計(jì)出適合由地方稅務(wù)局征管且稅源足夠豐富的稅種。這一條件尚不具備。第二種理解相對容易實(shí)現(xiàn)。只要稅收規(guī)模足夠大，那么就可以通過稅收收入劃分的方式，形成地方稅體系。只要條件具備，根據(jù)第二種理解設(shè)計(jì)的方案完全可以過渡到第一種。當(dāng)前的稅制狀況，決定了完善地方稅體系只能選擇第二種理解。
其實(shí)，在政府體系內(nèi)，一種稅，由中央還是由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)來收，應(yīng)取決于征管效率，取決于納稅人的便利程度。一種稅，由國稅征管較易發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，就應(yīng)由國稅征管；地方稅務(wù)局征管具有信息優(yōu)勢，就應(yīng)考慮由地稅來征管。
在信息化社會(huì)中，一個(gè)稅種的征管與收入歸屬可以分開處理。征管更應(yīng)考慮納稅人的便利程度，考慮征管成本的高低。收入在中央和地方的歸屬是下一個(gè)層次的問題。分成比例事先確定，且形成制度，可多年不變，這不同于結(jié)果分配，仍有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。收入劃分旨在真正有利于中央和地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮。
按此思路，“營改增”之后，地方分享增值稅的比例應(yīng)大幅提高，且應(yīng)將消費(fèi)稅納入共享稅范疇。隨著信息化進(jìn)程的加快和電子商務(wù)的興起，僅以地域來確定稅收歸屬，在現(xiàn)實(shí)中已有諸多糾紛。相反，分成可在很大程度上避免這種爭議。
有一種看法認(rèn)為，增值稅現(xiàn)在25%歸地方，就已導(dǎo)致地方政府的短期行為、過多追求GDP，因此不僅不能提高增值稅地方分成比例，而且更應(yīng)將增值稅全面劃為中央稅。事實(shí)上，如果地方政府行為“公司化”的邏輯沒有改變，那么即使地方一分錢增值稅都得不到，地方政府行為方式也不會(huì)改變。
地方稅體系的完善應(yīng)與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任聯(lián)系起來，這么做才符合國家治理現(xiàn)代化的要求。
�。ㄗ髡呦抵袊鐣�(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）
