可匹配于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，地方稅體系與分稅分級(jí)財(cái)政體制直接相關(guān)。在全面改革的新時(shí)期，中國地方稅體系的構(gòu)建與完善，是深化財(cái)政改革并推進(jìn)全面配套改革的重要組成部分。1992年鄧小平南巡后確立中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，隨即于一年多后推出構(gòu)建間接調(diào)控框架的1994年分稅制財(cái)政體制改革。構(gòu)建地方稅體系的正面表述于“94改革”之際正式寫入官方文件。其后，關(guān)于地方稅的理論探討和實(shí)踐探索始終沒有停止。2012年1月1日上海市試點(diǎn)營業(yè)稅改征增值稅改革并較快推向全國后，地方稅體系改革與完善問題變得更加現(xiàn)實(shí)而迫切。2013年黨的十八屆三中全會(huì)公告中明確提出：“深化稅制改革，完善地方稅體系”。如何積極穩(wěn)妥貫徹這一指導(dǎo)方針，亟需研究相關(guān)的可行改革方案。

稅制改革倒逼和敦促其他改革

稅收制度本身作為一國制度體系中非常重要的組成部分，具有“牽一發(fā)動(dòng)全身”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，稅制改革和完善也能為其他方面的配套改革提供契機(jī)和條件，倒逼和敦促其他改革。筆者在此不擬展開探討營業(yè)稅改征增值稅改革對(duì)財(cái)政體制配套改革產(chǎn)生的倒逼作用，也不擬展開論述房地產(chǎn)稅改革對(duì)包括土地開發(fā)、不動(dòng)產(chǎn)建造、銷售及保有各環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)制度改革的影響，僅就資源稅改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，便可以獲得很好說明。

中國在一般商品的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制已經(jīng)較充分地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化之后，資源、能源產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制卻長期呈現(xiàn)改革滯后、嚴(yán)重扭曲局面。比如，“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”的格局存在多年，其弊端已十分突出，但由于種種既得利益阻礙，電力體制改革和電力市場(chǎng)化定價(jià)改革舉步維艱。為此，習(xí)近平同志2014年6月13日主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議研究中國能源安全戰(zhàn)略時(shí)指出：“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革,還原能源商品屬性,構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系,形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制。”煤炭資源稅從量計(jì)征變?yōu)閺膬r(jià)計(jì)征的改革，可以為此重大改革提供契機(jī)、切入點(diǎn)和正向動(dòng)力。

此項(xiàng)“還原能源商品屬性”的配套改革對(duì)于全局及長遠(yuǎn)發(fā)展更為重要的效應(yīng)是，通過化石能源開采環(huán)節(jié)的資源稅、煤炭使用環(huán)節(jié)的環(huán)境稅以及油電使用環(huán)節(jié)的能源消費(fèi)稅等改革，進(jìn)而“倒逼”中國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品和主力能源供給品——電力的比價(jià)關(guān)系與價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化。于是，借助市場(chǎng)力量、優(yōu)勝劣汰機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)，可望在中國“內(nèi)生地”形成貫穿整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上全部環(huán)節(jié)（開采、生產(chǎn)、使用）的節(jié)能降耗減排激勵(lì)機(jī)制，從利益關(guān)系的規(guī)范調(diào)整優(yōu)化入手，促使千千萬萬的市場(chǎng)主體和社會(huì)成員千方百計(jì)地厲行節(jié)能降耗、想方設(shè)法地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，從而形成有利于可持續(xù)發(fā)展的資源合理與高效開采、能源節(jié)約與清潔使用、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。

總之，完善地方稅體系不僅需要關(guān)注地方政府收入問題，需要算籌資賬，更要通盤審視和把握其對(duì)中國“現(xiàn)代國家治理”能力提升、包容性釋放發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴闹贫润w系建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新的重要作用和獨(dú)特貢獻(xiàn)。

深化改革，完善地方稅體系

針對(duì)當(dāng)前中國地方稅體系存在的問題以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)地方稅體系的要求，我們認(rèn)為，地方稅體系的構(gòu)建和完善應(yīng)從地方稅基確定、稅權(quán)下放、地方稅種制度改革以及完善共享稅收入劃分辦法這四個(gè)方面重點(diǎn)切入。

綜合考慮各方因素，從當(dāng)前和未來發(fā)展來看，可以納入地方稅體系的稅種包括：國內(nèi)增值稅（包括營改增后全國的該項(xiàng)稅收）、國內(nèi)消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、環(huán)境稅、資源稅、不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)稅種以及車船使用稅。

1.國內(nèi)增值稅：改變收入分享辦法。目前地方政府按照征收規(guī)模25%的比例分享國內(nèi)增值稅收入，對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的弊端（地方政府搶奪稅源、刺激投資沖動(dòng)）較為明顯。從中國現(xiàn)實(shí)情況看，即使“營改增”完全到位后，要達(dá)到國內(nèi)增值稅的完全消費(fèi)稅特征，還需要時(shí)日，因?yàn)橥耆�消費(fèi)型的增值稅除了要保證所有固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅完全納入抵扣范圍外，還要保證所有投資完全不負(fù)稅。這意味著目前所采用的負(fù)稅額（當(dāng)期銷項(xiàng)稅款小于進(jìn)項(xiàng)稅款）向下期結(jié)轉(zhuǎn)的處理方法要改成完全退稅，短期內(nèi)不但征管條件不具備（試觀目前出口退稅中騙退稅情況仍時(shí)有發(fā)生），也會(huì)帶來財(cái)政減收。同時(shí)，出于適當(dāng)發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的考慮，我們建議仍將國內(nèi)增值稅作為共享稅，但盡可能較大幅地降低地方政府分享比例，比如可考慮降低至10%-15%，然后將中央政府分享的收入作為中央政府對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

2.國內(nèi)消費(fèi)稅：改革收入劃分辦法。無論從收入規(guī)模還是從轄區(qū)財(cái)政的“受益性”原則來衡量，國內(nèi)消費(fèi)稅是“營改增”后短期內(nèi)最直接有效的“頂替”稅種。

從現(xiàn)實(shí)可行性看，消費(fèi)稅也具有作為地方稅收入的可能。首先，從規(guī)模上看，2013年消費(fèi)稅收入8230億元，收入規(guī)模相當(dāng)大。其中90%以上來源于煙、酒、汽車和汽油，而這四類稅目的批發(fā)零售環(huán)節(jié)主體較為規(guī)范，如煙酒為專賣體制，批發(fā)公司多為國有企業(yè)；汽油的批發(fā)零售也多由中石油、中石化等大型國有企業(yè)所壟斷，且因控管增值稅的需要，各地加油站多安裝了稅控機(jī)，汽車銷售也多由各個(gè)地區(qū)4S店控制。所以，將目前消費(fèi)稅的主要稅目征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)是可能的，這為把消費(fèi)稅打造成地方稅主要稅基之一提供了可能。

另外，從稅基上看，目前車輛購置稅與汽車消費(fèi)稅大致相同，未來可考慮將車輛購置稅并入汽車消費(fèi)稅一并作為地方稅。2013年，車輛購置稅收入為2596億元，將其作為地方稅，也可以較好地緩解營改增帶來的地方自有收入減少的問題。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)探索研究開征電力消費(fèi)稅，這樣，既可以調(diào)控電力消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗的發(fā)展目標(biāo)，也可以為地方籌集財(cái)政收入。

3.所得稅：逐步調(diào)整分享比例。目前，地方政府對(duì)企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的分享比例均為40%。未來可視稅制改革情況和地方收入規(guī)模缺口（按照現(xiàn)在地方自有收入占比）適度調(diào)整分享比例。從學(xué)理上分析，個(gè)人所得稅是對(duì)生產(chǎn)要素（人力資本）征稅，從中國目前促進(jìn)勞動(dòng)力作為生產(chǎn)要素?zé)o壁壘充分流動(dòng)、提高資源配置效率角度看，個(gè)人所得稅收入不宜與地方政府分享，但原來迫于地方自有收入占比不能過低的壓力，還是將其與企業(yè)所得稅一起作為地方收入來源之一，未來則可探討將其完全劃為中央專享稅。同時(shí)還要指出，由于個(gè)人所得稅在中國稅收總收入中的占比近年已降低為不足7%，相比較而言，地方政府可能更青睞企業(yè)所得稅（對(duì)資本要素征稅），且目前中國企業(yè)所得稅的法人納稅特點(diǎn)已經(jīng)對(duì)地區(qū)間收入分配產(chǎn)生不良影響，今后適度降低企業(yè)所得稅地方分享比例可一定程度上縮小地區(qū)間財(cái)力差距。

4.資源稅和環(huán)境稅：統(tǒng)籌稅費(fèi)制度改革。有關(guān)方面對(duì)推進(jìn)資源稅和環(huán)境稅的改革方向已達(dá)成共識(shí)，但在這兩種稅的改革過程中，均面臨一個(gè)有一定難度的問題，即協(xié)調(diào)稅費(fèi)關(guān)系。煤炭資源稅的稅費(fèi)綜合改革已于2014年實(shí)施。資源稅今后還面臨擴(kuò)大征稅范圍的改革，即逐步將其他金屬、非金屬礦、水流、森林等可再生資源下的收入歸屬相銜接，便于推進(jìn)改革。環(huán)境治理責(zé)任也主要?dú)w屬地方政府，符合收入的“受益性”原則。同時(shí)，環(huán)境稅基本不會(huì)引起稅源競(jìng)爭(zhēng)，從稅種屬性看，比較適宜作為地方收入。

5.房地產(chǎn)相關(guān)稅收改革。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收應(yīng)作為完善地方稅體系在中長期內(nèi)考慮的重點(diǎn)，因?yàn)榉康禺a(chǎn)這類稅基不可轉(zhuǎn)移，最適宜作為地方稅，且城鎮(zhèn)化必然帶來房地產(chǎn)價(jià)值的上升，相應(yīng)稅基規(guī)模提升空間大。所以，只要房地產(chǎn)相關(guān)稅種設(shè)計(jì)科學(xué)合理，未來可以成長為許多地區(qū)的地方稅收入支柱。目前應(yīng)借營改增“倒逼”之際，系統(tǒng)研究設(shè)計(jì)房地產(chǎn)相關(guān)稅制。

僅考慮房地產(chǎn)銷售和使用（租賃和保有）環(huán)節(jié)，目前涉及的稅種便包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅、契稅、印花稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等諸多稅種，其中契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅是專門針對(duì)房地產(chǎn)而征收。目前房地產(chǎn)稅存在的比較大的問題是同一環(huán)節(jié)征收多種稅，如二手房交易既要繳納營業(yè)稅，又要繳納契稅，其稅基基本相同；稅負(fù)分配不均衡，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)偏高，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)過低甚至空缺。同時(shí)，隨著營改增的逐步到位，房地產(chǎn)的增值稅設(shè)計(jì)也面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

基于以上考慮，我們認(rèn)為：

（1）對(duì)于居住用房的租賃和居住用二手房的交易，可免征增值稅。這樣，可規(guī)避居住用房的租賃和二手交易納入增值稅的征稅困難。另外，可考慮將目前二手房交易和居住用房租賃適用的營業(yè)稅和二手房交易適用的契稅合并為居住用房交易租賃稅，稅負(fù)適度降低。這樣，可以降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)，為保有環(huán)節(jié)稅負(fù)提高預(yù)留空間。二手房交易因牽涉到房屋主管部門產(chǎn)權(quán)過戶，征管較為容易，對(duì)于租賃稅收的征管，可委托房產(chǎn)中介代扣代繳。隨著現(xiàn)金交易的減少以及個(gè)人所得稅改革和征管的加強(qiáng)，租賃行為的流轉(zhuǎn)稅也可以得到有效控管。

（2）歸并耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及房產(chǎn)稅為房地產(chǎn)稅，并將其擴(kuò)大至居民用房，按照評(píng)估價(jià)計(jì)征，成為真正意義上的財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅。

（3）對(duì)房地產(chǎn)銷售所得，正常納入企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的征繳范圍。

（4）在正常征繳所得稅的基礎(chǔ)上，可加征一道超額利潤稅，作為土地增值稅的改革完善，定位為土地資源租金稅性質(zhì)。此時(shí)，土地增值稅代表土地資源的稀缺性，其與市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)，不會(huì)影響資源配置。

如按上述思路改革設(shè)計(jì)中國房地產(chǎn)稅收，則有望既覆蓋房產(chǎn)交易、保有全環(huán)節(jié)，稅負(fù)分布均衡，又能體現(xiàn)合理分配房地產(chǎn)收益（中央與地方、政府與企業(yè)）的不動(dòng)產(chǎn)稅收體系。

近中期構(gòu)建、完善地方稅體系的重點(diǎn)任務(wù)

前述全套設(shè)想不可能在短期實(shí)現(xiàn)，需要攻堅(jiān)克難，循序漸進(jìn)，穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)推行。近中期需要推進(jìn)的重點(diǎn)改革包括：

（1）積極推進(jìn)營改增改革，研究開征居民二手房交易與租賃稅。（2）推進(jìn)消費(fèi)稅部分稅目征稅環(huán)節(jié)后移改革，適時(shí)將車輛購置稅歸并至汽車消費(fèi)稅中，研究開征電力消費(fèi)稅。（3）積極推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征方式改革，以提高煤炭資源稅稅負(fù)為契機(jī)，統(tǒng)籌資源稅費(fèi)改革和中國資源、能源產(chǎn)品價(jià)格改革。（4）積極立法，推進(jìn)環(huán)境費(fèi)改稅。（5）積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立，加快房地產(chǎn)稅立法，為房地產(chǎn)稅改革及相關(guān)稅、費(fèi)、租配套改革奠定基礎(chǔ)。（6）以“綜合與分類相結(jié)合”為基本要領(lǐng)適時(shí)推進(jìn)新一輪個(gè)人所得稅改革，合理設(shè)計(jì)考慮家庭瞻養(yǎng)系數(shù)、住房按揭給付等因素的專項(xiàng)扣除。（7）建立涉稅信息共享機(jī)制。在大力推進(jìn)信息定稅管稅體系建設(shè)的前提下，有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，建立健全由社會(huì)信息共享機(jī)制支持的各相關(guān)稅種的監(jiān)管、治理體系。