劉怡：必須重視增值稅分享制度對經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的阻礙

新浪財經(jīng)聯(lián)合北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，推出2015年兩會報道特別策劃：《兩會專家談》。北大經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長孫祁祥等幾十位學(xué)者發(fā)文探討新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型之路，發(fā)聲國企改革、互聯(lián)網(wǎng)金融等改革議題。

作為第一大稅種，增值稅是我國中央和地方政府收入的重要來源。1994年的分稅制改革，確立了以生產(chǎn)地原則(注冊地管理辦法)為核心的增值稅地區(qū)分享制度。隨著營業(yè)稅改增值稅的推進(jìn)，地方事權(quán)與財力失調(diào)的矛盾逐漸凸顯。改革現(xiàn)行增值稅分享制度，促進(jìn)政府管理經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變，已成為我國財政體制改革必須考慮的重要問題。

增值稅生產(chǎn)地原則(注冊地管理辦法)的弊端

生產(chǎn)地原則和消費地原則是指導(dǎo)增值稅在國家/地區(qū)之間分享的兩個基本原則。在消費地原則(destination principle)下，商品或勞務(wù)在哪國/地區(qū)消費，增值稅就歸宿于該消費地；而在生產(chǎn)地原則(origin principle)下，商品或勞務(wù)在哪國/地區(qū)生產(chǎn)， 增值稅就歸宿于該生產(chǎn)地(通常采用注冊地管理辦法)。

根據(jù)《增值稅暫行條例》關(guān)于納稅地點的規(guī)定，我國按生產(chǎn)地原則在地區(qū)間分享增值稅，并通過注冊地管理辦法得以實施。我的研究顯示，這種分配辦法存在以下問題：

首先，生產(chǎn)地原則極大地激發(fā)了地方政府招商引資而非刺激消費的熱情。增值稅按生產(chǎn)地原則在地區(qū)間分享形成了一種錯誤的激勵，即地方政府的首要任務(wù)是擴大生產(chǎn)，同質(zhì)化產(chǎn)品的重復(fù)生產(chǎn)在今天各個傳統(tǒng)行業(yè)一再上演，無論是玻璃(935, 11.00, 1.19%)、汽車，還是水泥、造船、鋁土礦。為了吸引投資，各地方政府動用其可支配的收入和支出，通過土地出讓價格優(yōu)惠、稅收返還、財政補貼等稅收或非稅措施，形成實際上的差別稅率吸引投資，扭曲了企業(yè)的區(qū)位選擇，加劇了地區(qū)間財政收入能力的不公平。多年來，招商引資一直是地方政府工作的重點，各地爭上石油化工、汽車、煙酒、房地產(chǎn)等高產(chǎn)值、高稅收貢獻(xiàn)的項目，導(dǎo)致生產(chǎn)過剩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題凸顯。相比招商引資，地方政府對促進(jìn)消費興趣不大，因為消費提振，只是讓生產(chǎn)所在地從消費地老百姓的口袋里拿走更多。

其次，生產(chǎn)地原則造成增值稅在不同地區(qū)分布的扭曲。例如，一家上海公司從深圳進(jìn)貨，并通過其在南昌的分支機構(gòu)在江西銷售。假設(shè)深圳供應(yīng)商的賣價是100元加17元的增值稅，上海公司支付給深圳供貨商17元的增值稅，而從上海到南昌是內(nèi)部發(fā)貨，無成本核算，南昌的分支機構(gòu)按照200元的價格在江西銷售，上?？梢詮慕鞯淖罱K消費者手里得到200元加34元增值稅。這34元的增值稅按注冊地管理辦法交到上海，抵扣支付給深圳的17元，上海得到17元，而支付了全部34元增值稅的最終消費者所在地江西卻沒有任何增值稅收入。由于抵扣機制的存在，企業(yè)層面不存在重復(fù)征稅，但注冊地管理辦法卻造成增值稅在不同地區(qū)分布的扭曲。

第三，生產(chǎn)地原則會激勵地方政府要求跨省經(jīng)營的企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?，?dǎo)致多重注冊，增加稅收管理和遵從成本。如果采用合并申報，又會導(dǎo)致稅收從貧困地區(qū)向富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移，因為富裕地區(qū)比貧困地區(qū)有更強的經(jīng)濟(jì)實力，更易吸引企業(yè)注冊其總部。

借鑒國際經(jīng)驗改革增值稅分享制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變

面對增值稅分享存在的問題，各國在實踐中，嘗試了不同的解決方案，例如：根據(jù)消費地原則，以最終消費地為基礎(chǔ)，并考慮地區(qū)均等化等因素在地區(qū)間分配稅收收入；或者允許地方政府自主決定銷售稅稅率。下面介紹幾個國家的做法。

1.加拿大使用“協(xié)調(diào)銷售稅”體系，以消費地原則為基礎(chǔ)分配增值稅。該方法將所有用于分享的增值稅收入合并入賬，使用宏觀指標(biāo)計算得出各省的消費比重，用特定的公式來估計各省的消費比例。

2.日本的消費稅清算。日本地方消費稅稅率為國稅稅率的25%，即5%的消費稅率中4%是國稅，余下1%歸地方政府。歸屬地方部分的消費稅采用“消費地原則”在各個地區(qū)之間進(jìn)行分配，分配基礎(chǔ)為通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)加權(quán)計算出來的“消費相當(dāng)額”。

3.美國州和地方的銷售稅。美國沒有增值稅，但各州征銷售稅(相當(dāng)于增值稅僅在零售環(huán)節(jié)征一道稅)。不同于其他國家，美國各州自主決定是否征稅以及稅率。由于銷售稅僅存在于零售環(huán)節(jié)，所以美國的銷售稅徹底執(zhí)行的是消費地原則。近年來，面對電子商務(wù)的快速發(fā)展，Best Buy和Walmart等有實體店的網(wǎng)上商店，已開始根據(jù)購買者提供郵寄地址的郵政編碼，預(yù)扣居住地銷售稅款。

采用“消費地原則”分享增值稅能避免地方政府過度招商引資對企業(yè)區(qū)位選擇的扭曲，將地方政府的工作重點從刺激投資轉(zhuǎn)向刺激消費。結(jié)合國外商品稅地區(qū)間分享經(jīng)驗，建議政府盡快消除注冊地管理辦法的弊端，按消費地原則確立增值稅地區(qū)間分享制度。在此基礎(chǔ)上研究中央與地方合理的分享比例，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。