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任曉蘭:“稅率”為什么要法定

來源: 新民周刊 編輯: 2015/03/23 10:51:30 字體:

2015年的“兩會”中,一件引人注目的事,就是《立法法》的修改。而圍繞著“稅率法定”的表達(dá)該不該寫入修改后的《立法法》,則引發(fā)了一場學(xué)界、媒體乃至民間的大討論。有人說這是“驚心動魄的96個小時”。“稅率法定”與稅收法定原則到底有什么聯(lián)系?這條原則為什么一定要寫入《立法法》呢?

還要從全國人大常委會副委員長李建國的《立法法》修正案三審稿說明講起。原本在《立法法》修正案的二審稿中,將稅收法定原則表述為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”,這意味著全部的稅收要素的相關(guān)立法,都要由全國人大審議通過,也就是要制定法律。但是,在三審稿中,雖然在條款編排上將稅收法定原則放在重要的位置上,但是這一表述卻改變?yōu)?ldquo;稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”要制定法律。這一變化,大大縮小的稅收法定的外延,為今后的行政立法制造了模糊地帶,可謂一石激起千層浪。

稅收法定原則是一項歷史悠久、國際通行的基本法律原則,指導(dǎo)著稅收立法、執(zhí)法和司法,直接規(guī)范政府征稅權(quán),是保障納稅人權(quán)利的核心,堪稱稅法領(lǐng)域的最高原則。而稅種,只是稅的名稱,不能涵蓋納稅對象、計稅依據(jù)、稅率、稅收減免等稅收要素,而真正體現(xiàn)納稅人負(fù)擔(dān)的,恰恰不是稅種本身,而是這些更為具體的稅收要素。

以稅率為例,稅率決定了納稅人稅負(fù)的輕重,現(xiàn)實中很容易被調(diào)整。一旦在《立法法》中沒有出現(xiàn)稅率法定的表述,那么在實踐中,行政機(jī)關(guān)可能擅自提高或降低稅率,這對國計民生的影響頗為深遠(yuǎn),對于經(jīng)濟(jì)下行明顯,而稅負(fù)又如此龐大的當(dāng)今中國而言,更是如此。

有人對強(qiáng)調(diào)稅收法定并不以為然。因為中國這么多種稅收,竟然只有三種(個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅),經(jīng)過了全國人大的立法程序。這種局面形同羞辱。既然人大這么弱勢,又怎么能相信它有能力制衡政府收稅的沖動呢?既然人大無力制衡政府,即便在紙面上落實了稅收法定原則,又有什么用呢?那些為此大聲疾呼的專家學(xué)者,難道不是迂腐嗎?

但不妨重溫一下稅收法定原則的命運(yùn)。從國家的征稅權(quán)力的安排上來看,人大把征稅的權(quán)力賦權(quán)給國務(wù)院,國務(wù)院又把征稅和財政預(yù)算的權(quán)力賦權(quán)給了財政部。權(quán)力的層層下放,致使國家諸多新稅的開征,人大反而起不了決定性的作用。目前只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅這三個稅種,經(jīng)過了全國人大的立法程序??梢哉f,人大通過授權(quán)的方式,把很多《立法法》中人大的權(quán)力授權(quán)給了行政部門,而過度的授權(quán),必然會致使稅收法定原則難以落實,對于政府財政收支的外部監(jiān)督綿軟無力。

但是,除了寄希望于人大發(fā)揮作用,中國并沒有其他途徑能夠?qū)φ斦罩纬捎行е萍s。立法權(quán)與行政權(quán)分立的核心,不在于分權(quán),而在于制衡。世界上任何國家都無一例外地把關(guān)乎國計民生的財政預(yù)算,置于一定的外在權(quán)力監(jiān)督之下。

還記得2011年,修改個人所得稅法時。從2010年11月財政部、國家稅務(wù)總局和國務(wù)院法制辦共同起草,到2011年4月向全社會公開征求意見,全國人大常委會法工委收到8萬多網(wǎng)民提出的23萬多條意見,直到2011年6月全國人大常委會投票通過,歷時一年有余,最后將個人所得稅的免征額提升到3500元。能夠取得哪怕一點(diǎn)點(diǎn)進(jìn)步,也正是因為個人所得稅本身,屬于要經(jīng)過全國人大立法程序的三個稅種之一??梢哉f,正是全國人民代表大會制度的存在,大大制約了行政機(jī)關(guān)征稅的隨意性。

公民納稅是為了交換政府的公共服務(wù),因而稅收法定是一個法治社會最基本的原則。這正是那些看似迂腐的學(xué)者專家們據(jù)理力爭的全部動力。令人欣慰的是,他們的努力還是起到了作用,《立法法》修正案中,最終把 “稅率的確定”納入了范圍。

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