今年6月上旬的氣溫似乎比往年略低，經(jīng)濟(jì)也似乎稍稍失去了彈性，因此在過去諸多試圖變革突破的舉措中，第三次深改組會(huì)議所特別強(qiáng)調(diào)的財(cái)稅體制改革尤為引人矚目。高層申明這并非為“解一時(shí)之弊”，以示該項(xiàng)改革意義重大，但一句“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”，提醒其深度的復(fù)雜與艱巨。財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希接受《華夏時(shí)報(bào)》記者專訪時(shí)說，一個(gè)國(guó)家制度的變遷很多都與財(cái)稅改革有關(guān)，歷史上，所有的財(cái)稅改革都要冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很多變法最終失敗了，就是因?yàn)閯?dòng)了強(qiáng)勢(shì)方的利益奶酪而導(dǎo)致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會(huì)有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國(guó)家和民族的光明前途。
系統(tǒng)性重構(gòu)機(jī)制艱巨復(fù)雜
《華夏時(shí)報(bào)》：高層在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力之時(shí)突出強(qiáng)調(diào)財(cái)稅改革，是要表明一種怎樣的決策意圖？
劉尚希：當(dāng)下的確面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，我們看到，包括所謂微刺激在內(nèi)的一系列應(yīng)對(duì)之策正陸續(xù)出臺(tái)，而此時(shí)既需要適當(dāng)?shù)恼邞?yīng)對(duì)，更需要強(qiáng)調(diào)改革，強(qiáng)調(diào)通過改革激活經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的活力，這更多的是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的一種決策思考。
千頭萬緒的改革內(nèi)容中，財(cái)稅改革是最具基礎(chǔ)意義的最重要改革，其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)層面都產(chǎn)生影響作用。突出強(qiáng)調(diào)財(cái)稅改革，不僅能起到眼前穩(wěn)增長(zhǎng)的作用，而且對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式也都極為重要。財(cái)稅改革自身固有的特性，決定了其對(duì)解決經(jīng)濟(jì)的短期與長(zhǎng)期問題都有放大效應(yīng)。
十八屆三中全會(huì)已將財(cái)政定位于國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其所發(fā)揮的作用必定是綜合性作用，因而當(dāng)前宏觀背景下推進(jìn)財(cái)稅改革顯得至關(guān)重要。
《華夏時(shí)報(bào)》：很早就開始討論修訂的所謂《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為何至今難以成熟并出臺(tái)？
劉尚希：習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，這實(shí)際上是提出要求，即財(cái)稅體制改革方案要能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，這恐怕也是衡量該方案完善程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就可以出臺(tái)，否則，就不能出臺(tái)。
該方案的完善牽涉到方方面面的問題，難度之大，超乎想象，而非財(cái)政部門一家所能解決。今年兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告里就提道，財(cái)稅改革是政府工作的重頭戲。在財(cái)稅改革方案的修訂完善工作中，財(cái)政部門毫無疑問應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，卻也涉及到其他各個(gè)部門。
從更寬泛的意義上看，僅中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任方面的關(guān)系調(diào)整，就涉及更多更復(fù)雜的層面，涉及到各種體制的調(diào)整。所以，其難度和復(fù)雜性超出以往，也超出了其他方面的改革。
行政體制改革是最大前提
《華夏時(shí)報(bào)》：從長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)角度看，財(cái)稅改革最大的難題是什么？
劉尚希：財(cái)稅問題與國(guó)家宏觀架構(gòu)或行政體制緊密相關(guān)。在行政體制的橫向方面，是政府各部門職責(zé)如何更加清晰；縱向方面，是中央與地方的事權(quán)劃分。這都是很重要的方面。如果行政體制的改革沒能有效推進(jìn)，則財(cái)稅體制改革就會(huì)非常困難。
比如，一般強(qiáng)調(diào)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，如果事權(quán)劃分不清，就很難做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。在政府各部門的關(guān)系中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制或部門預(yù)算機(jī)制，都與各部門職責(zé)相聯(lián)系，也都涉及到各部門之間的權(quán)力、財(cái)力，實(shí)質(zhì)就是利益的問題。一旦進(jìn)行調(diào)整或改革，則很不簡(jiǎn)單�？傮w上，現(xiàn)在政府各部門都很強(qiáng)勢(shì)，這種強(qiáng)勢(shì)，很可能導(dǎo)致政出多門。各部門積極性很高，都想干事，但都想干事很可能導(dǎo)致重復(fù)干一些事，一些部門就可能重復(fù)安排資金。
我在去某省調(diào)研時(shí)，曾碰到過一個(gè)相關(guān)案例。當(dāng)?shù)啬硞�(gè)企業(yè)從政府不同部門獲得大量資金，總額達(dá)到2億元人民幣，可以想見，這正是不同部門在干同樣的事、各部門職能沒有明確分工整合所導(dǎo)致的結(jié)果。從政府單個(gè)部門看，其工作積極性高似乎沒問題，但從整體看，其積極性越大，所造成的浪費(fèi)就越多，而且會(huì)導(dǎo)致與政策目標(biāo)背道而馳。這就叫合成謬誤，此類情形當(dāng)前非常普遍。
所以，通過行政體制改革，將政府各部門職責(zé)理清理順，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，建立全口徑的預(yù)算透明公開制度，這些都是財(cái)稅體制改革的大前提。
《華夏時(shí)報(bào)》：所涉及的事權(quán)和支出責(zé)任方面的制度改革、分稅制改革遇到的那些主要障礙，將如何協(xié)調(diào)逾越？
劉尚希：逾越這些障礙，要靠高層下大決心，靠單個(gè)的任何一個(gè)部門，都無力解決。觀察各項(xiàng)改革推進(jìn)的次第順序可以看到，通過財(cái)稅改革，能夠發(fā)現(xiàn)許多問題，但很多問題發(fā)生的根源不在財(cái)稅體制本身。“皮之不存，毛將焉附。”行政體制改革與財(cái)稅改革的關(guān)系，就近乎皮與毛的關(guān)系：毛扯厲害了，皮就會(huì)疼。
財(cái)稅改革的關(guān)鍵，一是政府橫向的各職能部門職責(zé)劃分清楚，邊界搞清楚，各行其責(zé)；二是中央與地方的職責(zé)劃分清楚。但這兩方面最要害的問題至今都沒解決好，一些政策的貫徹落實(shí)也就會(huì)因此而打折扣、出問題。最近國(guó)務(wù)院會(huì)議提到政策落實(shí)不下去，這實(shí)際反映的是體制問題，而并非完全是某些地方政府故意與中央唱對(duì)臺(tái)戲。
目前中央與地方的政府各個(gè)部門都成為了利益主體，都會(huì)考慮哪些政策對(duì)自身有利還是不利，凡是有利就執(zhí)行，不利就不執(zhí)行。“屁股決定腦袋”，利益主體的存在是個(gè)現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)或是削弱這種現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)在必須明確方向。如果政府各個(gè)部門都站在自身角度而非站在國(guó)家整體利益或公共利益角度制定政策，那就是立場(chǎng)問題。這個(gè)深層次問題必須加以解決，否則，改革的推進(jìn)或政策的制定，都會(huì)陷入扯皮之中，大家都會(huì)說出一大堆冠冕堂皇的理由，在相互的博弈中，改革有可能在膠著中停滯不前。應(yīng)高度重視這種無形的改革風(fēng)險(xiǎn)。
立法先行與改革之痛
《華夏時(shí)報(bào)》：據(jù)認(rèn)為過去一段時(shí)間，財(cái)稅改革的最大亮點(diǎn)是完善立法，強(qiáng)調(diào)立法先行，諸如營(yíng)改增試點(diǎn)不斷擴(kuò)圍、地方債自發(fā)自還試點(diǎn)、設(shè)立環(huán)境稅和房地產(chǎn)稅法起草小組之類。你的看法是什么？后面還將推動(dòng)哪些相關(guān)措施？
劉尚希：完善立法是建設(shè)法治中國(guó)的一個(gè)非常重要的理念，而財(cái)稅體制改革更需要的是立法先行，因?yàn)槠渖婕皣?guó)家、企業(yè)和個(gè)人利益。過去對(duì)這個(gè)問題重視不夠。十八屆三中全會(huì)提出立法先行，正是為了奔著建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)而去的一個(gè)重要部署。財(cái)稅改革要立法先行，已作為一個(gè)基本理念和要求被提出，表明今后財(cái)稅改革要于法有據(jù)，但這并不意味著財(cái)稅改革的所有舉措立刻就都可以成為法律。
財(cái)稅方面的立法盡管過去有一些進(jìn)展和成就，但還有很多欠缺，比如沒有財(cái)政基本法，預(yù)算法正在修訂尚未出臺(tái)，而預(yù)算法是不可能起到財(cái)政基本法的作用的。財(cái)政基本法是要規(guī)范政府的財(cái)政行為，其地位高于預(yù)算法，但我們現(xiàn)在沒有財(cái)政基本法。稅收立法方面，目前只有基于各個(gè)稅種的立法和授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)條例，并沒有一個(gè)稅收基本法或者稅法通則，而稅法通則應(yīng)當(dāng)是整個(gè)稅收制度的一個(gè)基本規(guī)范，各個(gè)稅種的單行法律，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)稅法通則來制定，但我們現(xiàn)在也沒有稅法通則。這等于說財(cái)稅立法缺少一個(gè)“指導(dǎo)思想”，下位法的立法在方向上就可能不一致。
這些基礎(chǔ)性立法工作，目前都不到位，18個(gè)稅種只有3個(gè)是法律，其他都是條例，由此來看，今后相關(guān)財(cái)稅立法工作將非常繁重復(fù)雜。僅僅房地產(chǎn)稅的立法，就非常艱巨。
除此之外，財(cái)稅司法問題也很突出。立法之后必須得到有效的貫徹落實(shí)，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的司法，立法就失去意義。第三次深改組會(huì)議已提出要成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，是不是還應(yīng)成立稅收法院？因?yàn)槎愂辗ǚ矫鎸I(yè)性也很強(qiáng)，一般法院難以弄懂，也就難以公正斷案。
上述都是財(cái)稅法制、依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容，關(guān)系到財(cái)稅法治化的水平。財(cái)稅立法和財(cái)稅司法應(yīng)當(dāng)并重。
《華夏時(shí)報(bào)》：在這種背景下，你估計(jì)方案可能會(huì)在何時(shí)修訂完畢并出臺(tái)？
劉尚希：應(yīng)當(dāng)不會(huì)拖得太久，下半年終歸要出臺(tái)吧�，F(xiàn)在最令人擔(dān)心的是，在推進(jìn)過程中，往往并不知道阻力在哪，改革就會(huì)因此而停滯。這是很麻煩的事情。背后實(shí)質(zhì)是相關(guān)部門缺少全國(guó)一盤棋的整體意識(shí)或公共立場(chǎng)，這可能要靠深改組全力協(xié)調(diào)推進(jìn)。
不過財(cái)稅體制改革即使出臺(tái)了方案，具體實(shí)施步驟、方法都有，也只是個(gè)框架性方案，尚需根據(jù)不同階段形勢(shì)的變化做動(dòng)態(tài)的調(diào)整優(yōu)化�，F(xiàn)在首先是要把框架搭起來，然后在具體的實(shí)施操作過程中再不斷細(xì)化和完善。
《華夏時(shí)報(bào)》：即使方案修訂后出臺(tái)，其改革舉措將何以落到實(shí)處？
劉尚希：“屁股決定腦袋”的抵制將會(huì)像空氣一樣，看不見抓不著，但確實(shí)存在，而且問題越來越嚴(yán)重，解決這個(gè)深層次問題就越來越緊迫，因?yàn)楦母镄枰沧R(shí)，行動(dòng)需要協(xié)同。政府各部門、中央與地方，如果在具體的改革問題上難以形成共識(shí)，改革就搞不下去。財(cái)稅改革說到底就是利益格局和權(quán)力的大調(diào)整，而無論動(dòng)誰(shuí)的利益奶酪都會(huì)遭到反對(duì)和抵制。
一個(gè)國(guó)家制度的變遷很多都與財(cái)稅改革有關(guān)，歷史上，所有的財(cái)稅改革都要冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，很多變法最終失敗了，就是因?yàn)閯?dòng)了強(qiáng)勢(shì)方的利益奶酪而導(dǎo)致瘋狂反撲。正所謂壯士斷腕的改革會(huì)有劇痛，而有劇痛的改革最為艱難，但有誰(shuí)愿意忍受劇痛？看來這只有靠深改組來協(xié)調(diào)了。如果能真正忍受痛苦讓所有改革改到位，所贏得的將是國(guó)家和民族的光明前途。
