找出問(wèn)題的真正成因，以重點(diǎn)清理整頓那些設(shè)立不合理、管理不到位、使用不透明的費(fèi)與基金，來(lái)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、收斂廣義宏觀稅負(fù)與狹義宏觀稅負(fù)之間的缺口

相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期以來(lái)，結(jié)構(gòu)性減稅的呼聲很高，甚至一度成為稅收改革的主流話語(yǔ)取向。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由高速變?yōu)橹懈咚�，通過(guò)減稅激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)，更是社會(huì)各方面的共同期待。

但對(duì)照今年以來(lái)的財(cái)政收支情況，無(wú)論中央還是地方，稅收增長(zhǎng)速度都明顯下滑。加之財(cái)稅部門(mén)正在主推的“六稅一費(fèi)”改革，總體而言其加稅的效應(yīng)要顯著強(qiáng)于減稅效應(yīng)。長(zhǎng)期而言，這些改革關(guān)系到調(diào)節(jié)居民收入分配差距、促進(jìn)社會(huì)公平，以及形成符合現(xiàn)代治理框架下政府與人民之間新型關(guān)系的重任，對(duì)中國(guó)社會(huì)完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有非同尋常的意義，因此勢(shì)在必行，絕對(duì)不能動(dòng)搖。

在此情形下，如何回應(yīng)減稅的社會(huì)關(guān)切？減稅的空間又從何而來(lái)？

通過(guò)分析我國(guó)宏觀稅負(fù)的結(jié)構(gòu)，可能有助于發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題的思路。

數(shù)據(jù)分析表明，近年來(lái)我國(guó)以稅收計(jì)算的小口徑宏觀稅負(fù)為20%左右。無(wú)論是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體27.7%的平均水平相比，還是與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體22.7%的平均水平相比，這個(gè)數(shù)字都是很低的。這說(shuō)明，不論是現(xiàn)在，還是未來(lái)，從稅收的角度探討為社會(huì)減負(fù)的空間都極其狹窄，特別是考慮到轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)政府職能還將在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較大規(guī)模和范圍、社會(huì)保障和公共服務(wù)水平還需進(jìn)一步提高時(shí)，就更是如此。

但是，如果是以財(cái)政收入計(jì)算，我國(guó)宏觀稅負(fù)就將上升到22.7%（2013年），如果以政府收入計(jì)算，我國(guó)宏觀稅負(fù)一下子就上升至36%左右。以此而論，社會(huì)負(fù)擔(dān)的水平就很不低，就確有下調(diào)和減負(fù)的空間。

造成不同口徑宏觀稅負(fù)水平巨大差異的，主要是三類(lèi)因素：社會(huì)保障費(fèi)、非稅收入、政府性基金。鑒于社會(huì)保障費(fèi)的特殊性質(zhì)和我國(guó)現(xiàn)行社保體系的實(shí)際狀況，不太可能降低社保的收費(fèi)水平，但仔細(xì)觀察非稅收入和政府性基金，就可以從中發(fā)現(xiàn)下調(diào)的空間。

按現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑，非稅收入包括專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、其他收入四項(xiàng)。近年來(lái)，非稅收入增長(zhǎng)速度都高于同期稅收增速，2013年全國(guó)非稅收入共計(jì)18646億元，其中專(zhuān)項(xiàng)收入3462億元、行政事業(yè)性收費(fèi)4883億元、罰沒(méi)收入1643億元、其他收入7467億元。政府性基金收入方面：2013年全國(guó)政府性基金共45項(xiàng)，共計(jì)取得收入52239億元，即使扣除國(guó)有土地出讓金48007億元，也為政府獲得了4232億元的收入。數(shù)據(jù)還顯示，近年來(lái)我國(guó)政府性基金年年都有大額結(jié)余，如2011年結(jié)余了781.02億元，2012年結(jié)余834.73億元。因此僅從數(shù)字上來(lái)看，從非稅收入和政府性基金下調(diào)社會(huì)負(fù)擔(dān)的空間是存在的。

更具有下調(diào)必要性的是，從收取非稅和政府性基金的法理上看，很難說(shuō)全部項(xiàng)目都站得住腳。如行政事業(yè)費(fèi)，盡管財(cái)政部門(mén)每年都發(fā)布收費(fèi)清單，但有些地方、有的部門(mén)在目錄之外另立名目收費(fèi)絕不是個(gè)別現(xiàn)象，另外還存在著像社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)這類(lèi)合理性存疑，停車(chē)費(fèi)這類(lèi)去向不明的各類(lèi)收費(fèi)項(xiàng)目。這些收費(fèi)在很大程度是加重社會(huì)負(fù)擔(dān)、引發(fā)社會(huì)怨言的主要因素。

政府性基金方面，情形也一樣。很多基金在設(shè)立之初可能確有必要收取，但設(shè)定時(shí)不明確收取年限，造成項(xiàng)目已建成、收費(fèi)仍在繼續(xù)的情形大有存在，有些一收已經(jīng)幾十年。即使有些基金設(shè)定了收取年限，但到期后改頭換面仍繼續(xù)收�。挥行┗�金年年出現(xiàn)巨額結(jié)余，但仍照收不誤。對(duì)此，企業(yè)和百姓不勝其煩。

必須指出，部分收費(fèi)和政府性基金在實(shí)際運(yùn)行中已淪為部門(mén)財(cái)力，其公共價(jià)值相當(dāng)有限。形式上，所有收費(fèi)和政府性基金均納入了“收支兩條線”管理，但在實(shí)際分配使用上，往往通過(guò)這樣那樣的形式和征收部門(mén)掛鉤，形成事實(shí)上的部門(mén)財(cái)力，“每個(gè)基金后面，都站著一個(gè)部門(mén)”。財(cái)力部門(mén)化的后果相當(dāng)嚴(yán)重，如歷來(lái)在收費(fèi)和基金項(xiàng)目上都存在所謂的“剪韮菜”現(xiàn)象，割掉一茬，再長(zhǎng)一茬，成為財(cái)政管理的頑疾。由于管理不透明、監(jiān)管不到位，部門(mén)在收取這些費(fèi)與基金的過(guò)程中，難免出現(xiàn)人為因素導(dǎo)致的設(shè)租尋租，傷及社會(huì)公平。財(cái)力部門(mén)化還拉大了各部門(mén)間的財(cái)力差距，影響了財(cái)政分配秩序。

看來(lái)，要回應(yīng)社會(huì)關(guān)于減稅的關(guān)切，一方面要虛心接受社會(huì)各界的置疑，避免回應(yīng)上的簡(jiǎn)單化和武斷，如僅以稅收計(jì)算的稅負(fù)水平來(lái)回應(yīng)社會(huì)上關(guān)于“稅負(fù)重”的意見(jiàn)，另一方面要準(zhǔn)確辨識(shí)造成“稅不重”而“負(fù)擔(dān)重”的深層次原因主要在于政府收入秩序比較混亂，進(jìn)而將目光鎖定在清理、整頓費(fèi)與基金上面，這樣才能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、政府收入下降、稅制改革的背景下，找到回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、為社會(huì)減負(fù)、釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的可行之路。

一是以“正稅清費(fèi)（基金）”的思路對(duì)各類(lèi)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理。綜合而言，現(xiàn)行收費(fèi)項(xiàng)目約可分成以下幾大類(lèi)：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費(fèi)附加；二是依附于價(jià)格加收，屬于價(jià)外收費(fèi)，如各類(lèi)電價(jià)加收；三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務(wù)的定向收費(fèi)，屬于使用者付費(fèi)；四是基于公共管理性的收費(fèi)。對(duì)此，要以“正稅清費(fèi)”思路進(jìn)行清理整頓，分類(lèi)定性，凡是那些事實(shí)上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過(guò)一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中；對(duì)于價(jià)外加收的“費(fèi)”和具有使用者付費(fèi)性質(zhì)的“費(fèi)”，應(yīng)歸并到價(jià)格之中，通過(guò)價(jià)格來(lái)體現(xiàn)，屬于一般性收費(fèi)的，則應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批的程序；對(duì)于部門(mén)間重復(fù)收取、搭車(chē)收取的，則應(yīng)堅(jiān)決取締。

二是要明確政府性基金的征收目的、征收金額、征收時(shí)限，建立定期評(píng)估與退出機(jī)制。一方面，可借鑒上述清理收費(fèi)項(xiàng)目的思路，對(duì)政府性基金項(xiàng)目進(jìn)行整理，其中相當(dāng)大一部分應(yīng)進(jìn)入價(jià)格。對(duì)于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應(yīng)明確征收金額與時(shí)限，凡是那些已達(dá)到預(yù)定征收金額、年限的基金，到期就應(yīng)停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動(dòng)設(shè)立程序。對(duì)于連續(xù)多年結(jié)余的基金，應(yīng)全部重新評(píng)估，以切實(shí)減輕企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)。

三是加大政府收費(fèi)與基金使用管理的透明度。在公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算中，要對(duì)收費(fèi)與基金的情況以附表的方式詳細(xì)說(shuō)明收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)金額、使用情況，基金項(xiàng)目更要有整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)、管理、營(yíng)運(yùn)的相關(guān)信息，以便各方面加強(qiáng)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)行。

總之，宏觀稅負(fù)要維持在社會(huì)所能承受的范圍之內(nèi)。與此同時(shí)，要對(duì)社會(huì)強(qiáng)烈反映的“稅負(fù)重”的訴求進(jìn)行細(xì)致分析，找出問(wèn)題的真正成因，以重點(diǎn)清理整頓那些設(shè)立不合理、管理不到位、使用不透明的費(fèi)與基金，來(lái)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、收斂廣義宏觀稅負(fù)與狹義宏觀稅負(fù)之間的缺口，以收到減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)和規(guī)范政府收入秩序的雙重功效。