一、政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其表現(xiàn)
作為政府交通部門，最重要的社會(huì)公共管理職責(zé)是向社會(huì)提供完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施，也是其最重要的政府投資范圍。凡是政府為投資主體的項(xiàng)目，資本金的運(yùn)行管理及其融資的管理，重要任務(wù)之一是要防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避減弱直至化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)十分令人矚目的問題。
�。ㄒ唬⿵囊黄鸬挚劢ㄔO(shè)資金用以償債的例子說起
在政府交通投資公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中，本應(yīng)該以財(cái)政資金投入為主。但由于財(cái)政資金不足，勢(shì)必要采取以銀行貸款為主要形式的融資來籌措資本金。銀行貸款是有規(guī)定償還的時(shí)間和額度要求的，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府，又是必須遵守信用的。無論是直接承貸、擔(dān)�；蛘呤情g接作過承諾的項(xiàng)目負(fù)債，都是要以誠信為本，實(shí)實(shí)在在履行約定的合同或者協(xié)議的。因?yàn)�，一旦�?fù)債本息到期，不能如期如約償還息金或者本金，就要按照合同約定執(zhí)行，以種種約定的方式轉(zhuǎn)現(xiàn)償還。那么，到期應(yīng)該償還本息了，無法兌現(xiàn)，又該怎么辦呢？
1.一起政府直接承貸、擔(dān)保的公司造船貸款案。
在我市，有一個(gè)由中央政府承擔(dān)的、由省級(jí)政府交通部門直接擔(dān)保的外國政府貸款的造船項(xiàng)目，貸款是用于某國建造海上運(yùn)輸?shù)募b箱船舶，造好后由我國航運(yùn)企業(yè)使用。直接使用造船貸款的中國法人企業(yè)有我市的一家航運(yùn)公司，償還貸款的也是該公司，直接擔(dān)保的則是市政府財(cái)政部門和交通部門。
上世紀(jì)90年代中期，該公司先后獲得由中國進(jìn)出口銀行轉(zhuǎn)貸的外國貸款，同時(shí)，又向重慶市工商銀行申請(qǐng)了造船定金貸款4959萬元人民幣。1996年3月至1997年6月，該公司先后訂造了6艘可江海直達(dá)的多用途集裝箱海船，經(jīng)審計(jì)，建造總成本為人民幣79455萬元。投產(chǎn)后即受到亞洲金融風(fēng)暴沖擊，其后，全球經(jīng)濟(jì)不景氣對(duì)國際海運(yùn)市場(chǎng)又有影響，6艘海船的經(jīng)營收入呈逐年下降趨勢(shì)，經(jīng)審計(jì)，截止2001年6月30日，5年經(jīng)營虧損人民幣8609萬元，還貸率僅為54.73%.2000年～2003年，由于公司無法按貸款協(xié)議全額償付中國進(jìn)出口銀行轉(zhuǎn)貸款的本息，銀行已通過財(cái)政部對(duì)我市的有關(guān)財(cái)政撥款進(jìn)行了扣款，共計(jì)扣款9767萬元（折合1172.86萬歐元），市財(cái)政又相應(yīng)扣減了應(yīng)撥付的公路建設(shè)資金。
2.政府直接承貸擔(dān)保的嚴(yán)重后果
在上世紀(jì)90年代中期，國家還沒有實(shí)施投資體制改革，對(duì)企業(yè)投資和政府投資的范圍，還沒有按照市場(chǎng)配置資源的原則進(jìn)行界定。當(dāng)時(shí)，由于政治、經(jīng)濟(jì)的各種原因，建造海上運(yùn)輸船舶這種企業(yè)投資行為，被政府?dāng)垶榱俗陨淼耐顿Y行為，在當(dāng)時(shí)歷史條件下是可以理解的，我們不再予以分析�？纯瓷厦娴陌咐�，給我們什么啟示呢？問題就在于政府投資中的融資行為，帶有巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又必將帶來嚴(yán)重的損失后果，這才是值得我們認(rèn)真思考和總結(jié)的。
本來，政府作為社會(huì)公共管理的主體，出錢投入公共基礎(chǔ)設(shè)施，是題中之義，理所當(dāng)然。但因?yàn)槲覈�沒有健全的公共財(cái)政體制，政府交通投資需求與資金緊缺的矛盾突出，財(cái)政資本金往往不足，難為“無米之炊”。順理成章，政府擔(dān)保的融資，政府直接承貸的融資，就應(yīng)運(yùn)而生。這種融資模式，首先是“寅吃卯糧”，透支未來，即我們常戲稱的“吃了子孫的錢”。用專業(yè)術(shù)語來說，就是把未來可能產(chǎn)生的現(xiàn)金流都盤算進(jìn)去了。雖是無可奈何、迫不得已之舉，但其高度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后患，是顯而易見的。其次，這種融資模式，是政府運(yùn)用自身信用的一次驚險(xiǎn)的跳躍。政府財(cái)政拮據(jù)，捉襟見肘，銀行難道看不見？非也。銀行非常清醒地看到的是政府的信用，這一信用非一般企業(yè)之信用，而是一個(gè)強(qiáng)大的、長期的信用。只要政府不倒，最強(qiáng)有力的國家稅收，就如長江大河一樣，總是源源不絕的，永不干涸。以此為后盾，政府敢出來和銀行簽合同，銀行又有何懼，簡(jiǎn)直是毫無后顧之憂。但這個(gè)驚險(xiǎn)的一躍，腳下是萬丈懸崖，跳過去還好，跳不過去后果就不堪設(shè)想了。到期應(yīng)該償還本息了，政府卻無法兌現(xiàn)，輕者政府信用不是大大打了折扣嗎？重者政府信用會(huì)不會(huì)面臨崩潰呢？政府的公共管理何以施行？這些嚴(yán)重后果，身為政府工作人員又是財(cái)務(wù)工作者，應(yīng)未雨綢繆、防范于未來。
�。ǘ┙煌ńㄔO(shè)領(lǐng)域中政府的信用承諾
從1984年國務(wù)院第五次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路、收費(fèi)還貸”的決策至今，其間，1997年，《公路法》把收費(fèi)公路納入了的法制化軌道，20多年以來，我國收費(fèi)公路經(jīng)歷了前所未有的大發(fā)展。歷史的過程是無法改變的。收費(fèi)公路帶動(dòng)了國家公路網(wǎng)建設(shè)的快速發(fā)展，從而帶動(dòng)了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的快速發(fā)展。在成就的背后，債務(wù)問題也不容樂觀。據(jù)專家調(diào)查，自1998年以來，公路建設(shè)的資本債務(wù)比重實(shí)際已經(jīng)達(dá)到60%，到2004年，據(jù)統(tǒng)計(jì)，債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到8000億元，專家分析判斷，實(shí)際債務(wù)超過10000億元。對(duì)這樣巨額的交通建設(shè)負(fù)債，專家認(rèn)為，中央、地方政府本應(yīng)該提供諸如高速公路這樣的公共產(chǎn)品，由于財(cái)政財(cái)力有限，不得不以政府信用為承諾，舉債投入公路建設(shè)。全國交通建設(shè)如此，我市情況皆然。
1.政府承諾組織資金償債的交通建設(shè)貸款
從我市的公路建設(shè)歷史來看，自1989年國道210線上的一級(jí)機(jī)場(chǎng)公路建成為標(biāo)志，我市公路建設(shè)進(jìn)入集約化新階段。1995年，成渝高速公路重慶段建成通車，成為我市第一條高速公路。從那時(shí)起，經(jīng)過“九五”、“十五”兩個(gè)五年規(guī)劃，到2005年為止，公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資近850億元，其中，除資本金外，實(shí)際合同負(fù)債超過550億元，負(fù)債余額達(dá)到280億元，資本負(fù)債率達(dá)到67％，超過全國交通平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。
在十年交通建設(shè)中，重慶的高速公路網(wǎng)初步形成“一環(huán)五射”格局，正在向“二環(huán)八射”邁進(jìn)�？h際聯(lián)網(wǎng)公路也在積極建設(shè)之中。三峽庫區(qū)淹沒港口重建先后建成投產(chǎn)。在這樣的成就背后，毫無疑問也存在巨額債務(wù)的憂慮。在實(shí)際合同負(fù)債550億元中，絕大多數(shù)是由業(yè)主公司承貸、收費(fèi)經(jīng)營權(quán)質(zhì)押擔(dān)保、政府承諾組織資金償還的銀行貸款。按照擔(dān)保法，政府對(duì)公司貸款是不能直接擔(dān)保的。在政府急需融資投入公路建設(shè)、而銀行又看好政府信用的情況下，雙方就想出了政府向銀行出書面函承諾組織資金償還的辦法，落實(shí)了這550億元的巨額債務(wù)資金。實(shí)際上，是政府的信用承諾穩(wěn)定了銀行，促使銀行方面做出了將大筆貸款投入交通建設(shè)的最后決策。
2.政府直接承擔(dān)債務(wù)的融資貸款
在“十五”計(jì)劃期的末期，我市啟動(dòng)了將2020年交通發(fā)展目標(biāo)提前十年實(shí)現(xiàn)的宏大規(guī)劃，開始加快向“二環(huán)八射”高速公路骨架網(wǎng)目標(biāo)進(jìn)軍的步伐。在“十一五”規(guī)劃期，我市公路水路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)計(jì)投資將超過1200億元，需要最低限度（35％）資本金將超過400億元。其中，高速公路建設(shè)資本金缺額100多億元。為此，市政府決定，向國家開發(fā)銀行舉借政府資本金貸款75億元投入高速公路建設(shè)，即所謂軟貸款。這是自大規(guī)模修建高速公路以來，以政府名義直接承擔(dān)債務(wù)的第一樁融資貸款，標(biāo)志著政府資本金進(jìn)入了開始舉債融資的新的歷史階段。緊接著，今年農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)入了大規(guī)模、強(qiáng)有力推進(jìn)的時(shí)期，在資金上嚴(yán)重奇缺，無法跟進(jìn)。由于農(nóng)村公路不符合收費(fèi)公路條件，又只能以專項(xiàng)建設(shè)資金全額撥款方式投入建設(shè)，除中央補(bǔ)助額定資金外，首先是省級(jí)交通部門面臨著一個(gè)緊急籌集資金的重大任務(wù)。今年，市政府又決定向國家開發(fā)銀行舉借55億元貸款，以未來財(cái)政增收的一部分作為償還貸款本息的來源，同時(shí)，向其他銀行舉借流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)貸款，用以逐月安排進(jìn)度撥款，用中央補(bǔ)助撥款作為還款來源。
這樣，我市的政府交通投資的建設(shè)經(jīng)進(jìn)入一個(gè)雙重負(fù)債的階段。就是在建設(shè)業(yè)主公司已經(jīng)承擔(dān)巨額負(fù)債的情況下，政府交通部門代表政府也開始舉債投入建設(shè)，在過去已有的對(duì)外主權(quán)債務(wù)基礎(chǔ)上，給政府自己的財(cái)政又加上了一層資本金融資的債務(wù)負(fù)擔(dān)。政府的雙重負(fù)債，壓力在于其嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有兩種情況：一是建設(shè)業(yè)主公司的債務(wù)本息需要由政府組織資金償還，二是建設(shè)業(yè)主公司的債務(wù)本息自己都無法償還，政府舉借的債務(wù)本息也要政府組織資金償還。實(shí)際上，不會(huì)是只有其中一種情況發(fā)生，一旦建設(shè)業(yè)主公司發(fā)生債務(wù)危機(jī)，必然是兩種情況并發(fā)。
二、政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征分析
如前所述，政府交通投資正承受著雙重負(fù)債的巨大壓力，要達(dá)到防范、規(guī)避和化解政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，有必要先對(duì)政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的性質(zhì)和特征進(jìn)行初步的分析。
（一）政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的性質(zhì)
1.政府交通投資是社會(huì)公共管理的需要
首先要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公共管理是在行政管理基礎(chǔ)上的提高和升華。行政管理主體是唯一的政府行政機(jī)關(guān)，一般來講要依法行政。社會(huì)公共管理，更講求有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，主體或是政府行政機(jī)關(guān)，或是一般公共組織。一般說的行政管理，重點(diǎn)在于執(zhí)行法律法規(guī)的程序、過程等等。公共管理是要在依法行政的基礎(chǔ)之上，更進(jìn)一步向社會(huì)公眾有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，重點(diǎn)在于管理結(jié)果及其責(zé)任。
社會(huì)公共管理是更高階段的、更高級(jí)、更復(fù)雜的行政管理，要實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公眾有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的目的，是需要政府進(jìn)行交通投資的。國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定明確規(guī)定：“政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�！痹谕顿Y體制改革中，明確了政府是社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資主體。作為政府交通部門，向社會(huì)公眾有效地提供完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是其最重要的政府投資范圍，也是其最重要的一項(xiàng)社會(huì)公共管理職責(zé)。
改革開放以來，我市政府及其交通部門在這方面做出了很大努力，交通投資達(dá)到了前所未有的高峰。但是不是達(dá)到了社會(huì)公共管理的要求了呢？實(shí)際上，我們?nèi)耘f還處于行政管理的較低階段，或者說正在向社會(huì)公共管理階段過渡。因?yàn)椋鐣?huì)公共管理需要政府進(jìn)行交通投資，而政府交通投資一樣要面臨投資需求與資金緊缺的尖銳矛盾，一樣需要負(fù)債運(yùn)營，一樣需要十分注意防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這就為政府的資本金運(yùn)行提出了更高的管理要求。其中，不僅要求政府部門善于運(yùn)用政府權(quán)力依法行政，而且更進(jìn)一步要求政府部門善于創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，善于服務(wù)于一切企業(yè)組織、一切社會(huì)公共組織，善于調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，協(xié)調(diào)各方，來達(dá)到有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的目的。
2.政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的實(shí)質(zhì)是公共管理者的資本運(yùn)行管理問題
政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要是來自債務(wù)性資金融資的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)政府而言，債務(wù)性資金是以政府的權(quán)益性資本金為前提的，沒有政府的權(quán)益性資本金為基礎(chǔ)、為主導(dǎo)，債務(wù)性資金融資無從談起。對(duì)債權(quán)者而言，債務(wù)性資金又是他自身的權(quán)益性資本金，特別是要求有一定回報(bào)率或者收益率的資本金，比如，對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)來說，那就是按照國家規(guī)定的利率收取利息金以形成他的資本收益。即使是換一個(gè)角度，對(duì)政府而言，債務(wù)性資金又可以視為借入資本金，這樣，整個(gè)政府交通投資的全部資金，從其實(shí)質(zhì)上，都可以看作是資本金。
順理成章，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，來自債務(wù)性資金融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，就化為了公共管理者的資本運(yùn)行管理問題。能不能控制債務(wù)性資金融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也就是能不能防范、規(guī)避和化解債務(wù)性資金融資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了不可控的外力外，在相當(dāng)程度上，取決于公共管理者的資本運(yùn)行管理水準(zhǔn)的高低。如果資本運(yùn)行管理得當(dāng)、預(yù)見性強(qiáng)和措施周密，真正達(dá)成了防范、規(guī)避和化解的基本條件，即使是舉債建設(shè)，也猶如履平地，一往無前。如果資本運(yùn)行管理失當(dāng)、預(yù)見性弱和措施不足，失去了防范、規(guī)避和化解的基本條件，即使是全部投入權(quán)益資本金，也猶如履薄冰，寸步難行。
（二）政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的特征
在實(shí)質(zhì)上，政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，就是公共管理者的資本運(yùn)行管理問題。這里，如果我們把政府部門視為公共管理者，那么，政府交通投資中，政府部門是以公共管理者和出資者雙重身份出現(xiàn)的。從這個(gè)基本觀點(diǎn)來看，政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既具有一般投資的風(fēng)險(xiǎn)特征，又具有政府部門在作為公共管理者的出資者的身份下的資本運(yùn)行的過程特征。了解了這一點(diǎn)，對(duì)政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制，是有啟發(fā)意義的。
1.政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征之一：作為公共管理者的出資者具有的資本投資和籌集風(fēng)險(xiǎn)。
我們知道，一般投資的出資者要去投資，投資動(dòng)機(jī)是追求資本自身更多的收益，總是要主觀去尋求投資機(jī)會(huì)，評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測(cè)投資收益，籌措投資資金。其中，對(duì)待投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是投資的否決條件。尤其是投資人用權(quán)益資本金和借入資本金組合投資，更要關(guān)注債務(wù)性資金的回收償還問題有無風(fēng)險(xiǎn)。如果債務(wù)性資金的回收償還問題無法解決的話，這個(gè)投資項(xiàng)目就勢(shì)必取消掉了。因?yàn)�，投資者的自有的有限的權(quán)益資本金，是投資者的生存發(fā)展之本，其命運(yùn)是與債務(wù)性資金同生共死的，如果債務(wù)性資金死掉，自身也就消亡了。尤其對(duì)于個(gè)人投資與企業(yè)法人投資的出資者，肯定是以債務(wù)性資金的回收償還問題為其先決條件來進(jìn)行投資決策的。
作為公共管理者的出資者要去投資，投資動(dòng)機(jī)是由社會(huì)公共管理需求推動(dòng)的，即要有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。當(dāng)這種需求出現(xiàn)時(shí)，就是投資機(jī)會(huì)來到時(shí)，這更多地是客觀的需求而非主觀地去尋求。評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)測(cè)投資收益，籌措投資資金，固然要按照程序去完成，但有一點(diǎn)不同于一般投資的出資者。因?yàn)椋桥潘�、非�?jìng)爭(zhēng)性是公共產(chǎn)品的必須同時(shí)具備兩個(gè)基本特征，同時(shí)還具有外部效益即決定了它有廣泛的社會(huì)公益性，即使沒有什么利潤可言，政府作為公共管理者的出資者，也是必須投資而向社會(huì)公眾有效供給的。政府在分析、處理其投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之時(shí)，如果用權(quán)益資本金和借入資本金組合投資而存在債務(wù)性資金的回收償還問題，還不能簡(jiǎn)單地以此為先決條件否定掉投資項(xiàng)目。一旦決策要做政府交通投資規(guī)劃，實(shí)施政府交通投資建設(shè)，以有限的權(quán)益資本金為引導(dǎo)或?yàn)橹鲗?dǎo)的、與借入資本金組合的各種資金籌措就順勢(shì)展開了，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也蘊(yùn)涵其中了。有鑒于此，可以說，至少有一些政府交通投資項(xiàng)目先天就存在一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。換句話說，政府作為公共管理者的出資者所決策和實(shí)施的交通投資極大可能存在著先天性的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2.政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征之二：作為公共管理者的出資者具有的資本營運(yùn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
眾所周知，一般投資的出資者在完成投資后就要去關(guān)注自身資本的營運(yùn)狀態(tài)及其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。作為判斷資本營運(yùn)狀態(tài)好壞的一個(gè)主要財(cái)務(wù)指標(biāo)，就是資本收益率，最簡(jiǎn)單的是與同期銀行利率相比較孰高孰低。資本收益率高于同期銀行利率，其營運(yùn)狀態(tài)還算比較好的，反之，則不樂觀。作為判斷資本負(fù)債狀態(tài)好壞的一個(gè)主要指標(biāo)，就是資產(chǎn)負(fù)債率，同樣比較簡(jiǎn)單的是計(jì)算總負(fù)債占總資產(chǎn)的財(cái)務(wù)比率。雖然資產(chǎn)負(fù)債率怎樣算高低還沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)值，但上限值是有的，即達(dá)到百分之百的負(fù)債或臨近百分之百的負(fù)債，肯定是極其危險(xiǎn)的。超過百分之百的負(fù)債注定要破產(chǎn)了。而從上限往低走，一般來說是屬于走好的趨勢(shì)。
作為公共管理者的出資者在完成投資以后，其自身資本的營運(yùn)狀態(tài)及其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上應(yīng)與一般投資的出資者的營運(yùn)狀態(tài)及其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)是相同性質(zhì)的，一樣是能夠運(yùn)用財(cái)務(wù)比率指標(biāo)做比較分析的。然而，在我國政府公共管理體制機(jī)制尚未建立或者健全之時(shí)，要比較精確計(jì)量資本營運(yùn)狀態(tài)及其負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，尤其是全面掌控政府交通投資的營運(yùn)及其債務(wù)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息，是有一定困難的。比如，目前的政府會(huì)計(jì)的會(huì)計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，導(dǎo)致了不能全面反映政府擁有的全部現(xiàn)金資產(chǎn)和非現(xiàn)金資產(chǎn)，不能全面反映直接的顯負(fù)債、隱負(fù)債與或有負(fù)債情況。當(dāng)債務(wù)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于萌芽狀態(tài)之際，本是滅殺風(fēng)險(xiǎn)之最佳時(shí)機(jī)，卻因信息滯后而被忽略，可能導(dǎo)致錯(cuò)失防范良機(jī)。換句話說，政府作為公共管理者的出資者對(duì)自身資本營運(yùn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏直接地、及時(shí)的控制防范，使本身就存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有了更加嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)性。
3.政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征之三：作為公共管理者的出資者具有的資本減值和流失風(fēng)險(xiǎn)。
循其規(guī)律，一般投資的出資者總是從資產(chǎn)整體安全角度時(shí)刻警惕資本減值和流失風(fēng)險(xiǎn)。道理很簡(jiǎn)單，投資者的利益之本就是自身生存的資本，一切可賺取的收益都是來源于資本。如果是“血本無歸”，豈不是一切空空如也，只好破產(chǎn)了。資本的減值和流失是根本性的損失，可以說是投資者的核心利益。如果在每一個(gè)經(jīng)營周期結(jié)束之后，投資者的資本增值了，那是值得高興的事情�；蛘咂鸫a要達(dá)到保值，就是所謂“保本”了，那是再正常不過的事情了。保障自身資本的保值，力爭(zhēng)能夠資本增值，這是防止資本減值和流失風(fēng)險(xiǎn)的最保險(xiǎn)的途徑，一旦瀕臨資本不能保本的岌岌可危之境地，資本減值和流失就是在所難免的了。
從本質(zhì)上說，作為公共管理者的出資者也是應(yīng)該時(shí)刻警惕資本減值和流失風(fēng)險(xiǎn)，高度關(guān)注資產(chǎn)整體安全的。從公共管理角度，既要有效提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，又要達(dá)到其保值增值的目的，兩者同時(shí)兼顧，是否能夠?qū)崿F(xiàn)呢？前面說到過，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)同時(shí)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)還具有廣泛的社會(huì)公益性，就是沒有什么盈利可賺，政府作為公共管理者的出資者，也是必須投資從而向社會(huì)公眾有效供給的。這一點(diǎn)就增加了資本保值增值的難度。相反，逆水行舟，不進(jìn)則退，公共基礎(chǔ)設(shè)施占有的資本勢(shì)必面臨減值危險(xiǎn)。即使沒有人為因素，資本也會(huì)漸漸自然流失。換句話說，政府作為公共管理者的出資者投資的資本減值和流失風(fēng)險(xiǎn)，也是屬于先天性的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
綜上所述，政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是兩方面的。一方面，一般出資者所有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府交通投資毫無例外地?fù)碛小Ａ硪环矫�，作為公共管理者的出資者的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)重，或者是先天帶來的，或者是更加難以控制的。因此，從政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的特征來看，政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是雙重性質(zhì)的。
三、政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制
（一）關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
政府交通投資處于發(fā)展的高峰期，承受著負(fù)債的雙重壓力。政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，又面臨著一般出資者和作為公共管理者的雙重風(fēng)險(xiǎn)性。對(duì)此，關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范控制政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就成為政府交通投資的一項(xiàng)重要任務(wù)。
1.關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是由執(zhí)政為民的根本原則所決定。
首先，關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是由立黨為公、執(zhí)政為民的根本原則所決定。政府投資進(jìn)行交通建設(shè)，為人民群眾提供方便安全的公共交通設(shè)施和服務(wù)，其資本的資金以稅費(fèi)形式取之于民，也要完全用之于民、造福于民。政府交通投資主要投入到鐵路、民航、公路、水路等等一系列公共交通設(shè)施之上，資金額度巨大，服務(wù)分布廣泛，一旦在投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上失控，首當(dāng)其沖是對(duì)政府財(cái)力基礎(chǔ)的巨大撼動(dòng)，同時(shí)，對(duì)社會(huì)公共利益的損害是無法估量的，從根本上講，是對(duì)人民群眾根本利益的撼動(dòng)。如果忽略政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范控制，就是忽略了立黨為公、執(zhí)政為民和為民理財(cái)?shù)母咀谥肌?/p>
2.關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是政府轉(zhuǎn)變職能的改革趨勢(shì)所需要。
在剛剛結(jié)束的六中全會(huì)公報(bào)和決定中，明確指出：建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，“必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。我們的政府應(yīng)該是為社會(huì)服務(wù)、負(fù)責(zé)公共管理的政府。這是一個(gè)艱巨的轉(zhuǎn)變政府職能的長期趨勢(shì)，其中，由權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任本位，對(duì)社會(huì)公共管理負(fù)責(zé)任的具體體現(xiàn)之一就是政府投資于公共交通設(shè)施日益加大。隨之而來，風(fēng)險(xiǎn)防范控制問題也日益突出。政府轉(zhuǎn)變職能，需要政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制。反過來，政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制，又將推動(dòng)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。
3.關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)和發(fā)揮社會(huì)資本的潛在力量。
在為社會(huì)提供有效公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，與交通投資相伴隨的資本類型轉(zhuǎn)化過程存在著影響社會(huì)公眾利益的風(fēng)險(xiǎn)，是值得政府各管理部門重視的。比如，政府投資建設(shè)鐵路、公路、客運(yùn)車站等等基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本并又由社會(huì)資本逐步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本的過程。過去，我們較為重視經(jīng)濟(jì)資本類型的資本風(fēng)險(xiǎn)控制，要求通過它自身保值增值防止受到損害。在資本從經(jīng)濟(jì)資本類型轉(zhuǎn)換為社會(huì)資本類型后，對(duì)資本風(fēng)險(xiǎn)控制缺乏認(rèn)識(shí)或者是根本就沒有認(rèn)識(shí)。何謂社會(huì)資本？社會(huì)學(xué)家科爾曼認(rèn)為，“ 所謂社會(huì)資本是指?jìng)�(gè)人擁有的以社會(huì)結(jié)構(gòu)資源為特征的具有生產(chǎn)性的資本財(cái)產(chǎn)”，社會(huì)資本具有公共物品特征。哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)教授帕特南也認(rèn)為，社會(huì)資本一般來說都是公共用品。最早將“社會(huì)資本”這一概念引入社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的法國社會(huì)學(xué)家布爾迪厄認(rèn)為，資本是一種積累勞動(dòng)，個(gè)人或團(tuán)體通過占有資本能夠獲得更多的社會(huì)資源。社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本與文化資本是資本的三種基本形態(tài)。各類資本之間是可以相互轉(zhuǎn)換的。經(jīng)濟(jì)資本是其他類型資本的根源，所有資本形式都會(huì)被簡(jiǎn)化為經(jīng)濟(jì)資本。由經(jīng)濟(jì)資本向社會(huì)資本轉(zhuǎn)換較為容易，而由社會(huì)資本向經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)換較為復(fù)雜，且?guī)в幸欢L(fēng)險(xiǎn)性。而政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在其中。
政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就是投資建設(shè)交通所形成社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。一般來說，從所有者角度，我們說是國有資本。從個(gè)人和社會(huì)的角度，應(yīng)該稱之為社會(huì)資本，即是全社會(huì)成員占有的、可轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資本的、據(jù)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資本。在這個(gè)發(fā)展過程中存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，若不予以關(guān)注和重視進(jìn)而防范控制直至規(guī)避化解，就是對(duì)社會(huì)公眾所擁有的社會(huì)資本的侵蝕，就是對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的阻礙，就是對(duì)人民群眾根本利益的損害。相反，關(guān)注和重視政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就是保護(hù)和發(fā)揮社會(huì)資本的潛在力量，讓它成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的牢固的社會(huì)基礎(chǔ)，這就成為了政府為民理財(cái)?shù)闹匾n題。
（二）政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范控制問題
1.充分發(fā)揮國有資本引導(dǎo)作用，更好地運(yùn)用市場(chǎng)化資源配置方式。
政府掌握的資本是有限的又是具有長期穩(wěn)定性和潛在規(guī)模的。比如，政府直接管理的土地資源，就是一筆巨大的實(shí)物資本資源。又比如，政府直接征收的稅收也是一筆穩(wěn)定的、持久規(guī)模的貨幣資本資源。政府運(yùn)用金融政策還可以間接控制住社會(huì)儲(chǔ)蓄資金。政府資本的稀缺性及其穩(wěn)定性規(guī)模性，使其具有了強(qiáng)大的吸引力。由于政府資本的不足，需要善于運(yùn)用市場(chǎng)化資源配置方式。又由于政府資本長期穩(wěn)定的吸引力，更需要充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。合起來說，就是在國有資本的吸引與引導(dǎo)下，集聚起更多的經(jīng)濟(jì)資本來投入交通建設(shè)，讓更多的權(quán)益性資本金成為投資資金結(jié)構(gòu)的主體，大大降低資本負(fù)債比例，從而較好地防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。舉債借入的資本金是屬于需要政府償還本息的資金，而主動(dòng)投入的資本金是政府與其他投資者共同經(jīng)營、共同負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同分享利益的資金。由借入的資本金轉(zhuǎn)為投入的資本金，就是有效地將交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，由一個(gè)投資者承擔(dān)變?yōu)槎鄠�(gè)投資者承擔(dān)。當(dāng)然，能夠這樣巧妙地運(yùn)用市場(chǎng)化資源配置方式，來為社會(huì)公眾提供公益性的交通基礎(chǔ)設(shè)施，不是更好嗎？
要想實(shí)現(xiàn)在國有資本引導(dǎo)下的市場(chǎng)化資源配置方式，第一是要在政府交通投資中引入更多的投資主體，改善現(xiàn)有的交通投資的過高負(fù)債比例。目前，防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是在資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過60％的前提下來講的。有效的防范控制風(fēng)險(xiǎn)首要在于改變這個(gè)資本結(jié)構(gòu)，讓權(quán)益性的資本增加比例。換一句話，就是在政府交通投資中引入更多的投資主體。第二是要建立起政府交通投資中政府與公共經(jīng)濟(jì)組織的互動(dòng)機(jī)制。如前所述，社會(huì)公共管理是更高階段的、更高級(jí)、更復(fù)雜的行政管理，如果僅僅是能夠一般依法行政，不足以稱之為公共管理。由于引入更多的投資主體從事政府交通投資建設(shè)活動(dòng)，在政府與企業(yè)脫鉤分離的背景下，缺乏一種政府與公共經(jīng)濟(jì)組織的互動(dòng)機(jī)制，國有資本的吸引與引導(dǎo)作用何以充分發(fā)揮？政府與公共經(jīng)濟(jì)組織的互動(dòng)機(jī)制體現(xiàn)在各種投入資本的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。首先是政府要用穩(wěn)定的公共政策充分保障和發(fā)揮自身資本固有的長期穩(wěn)定性和規(guī)模性，從而讓政府出資的國有資本保持其吸引力與公信力，為有效提供公共產(chǎn)品服務(wù)，政府能夠?qū)嵤╅g接控制。其次是要用共同獲利雙贏作為運(yùn)轉(zhuǎn)的原動(dòng)力，推動(dòng)公共經(jīng)濟(jì)組織既要把為公共服務(wù)作為主旨，又要能夠順利地按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來運(yùn)行。政府身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資者，引入更多的投資主體，并建立與公共經(jīng)濟(jì)組織的互動(dòng)機(jī)制，不失為防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。而政府又身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施管理者，應(yīng)該做什么呢？
2.充分發(fā)揮負(fù)責(zé)任的政府作用，更好地提倡公共事業(yè)社會(huì)管理方式。
在國有資本引導(dǎo)下的市場(chǎng)化資源配置方式，政府出于其投資者的身份，當(dāng)然關(guān)心自身資本的風(fēng)險(xiǎn)。但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)�，政府又身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，更有責(zé)任防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府實(shí)施交通投資，形成了公共基礎(chǔ)設(shè)施，這是從經(jīng)濟(jì)資本向社會(huì)資本轉(zhuǎn)換的過程，經(jīng)濟(jì)資本類型已經(jīng)轉(zhuǎn)換為社會(huì)資本類型了。社會(huì)資本的社會(huì)公益性，在于為各個(gè)社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)資本謀利服務(wù)。這是從社會(huì)資本向經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)換的過程。從社會(huì)資本向經(jīng)濟(jì)資本轉(zhuǎn)換過程中所帶有風(fēng)險(xiǎn)性，具體體現(xiàn)為政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府又身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，為了保障社會(huì)資本對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的推動(dòng)作用，政府的重要責(zé)任就是防范控制這一風(fēng)險(xiǎn)，要達(dá)到減弱、規(guī)避、直至化解風(fēng)險(xiǎn)的目的。社會(huì)資本是歸屬于社會(huì)個(gè)人的社會(huì)結(jié)構(gòu)資源。為了有效防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府完全有責(zé)任更好地運(yùn)用“公共事業(yè)、社會(huì)管理”的方式，大大分散政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在投資組合理論中，有一個(gè)著名的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的原理，就是“雞蛋不能放在一個(gè)籃子里，要放在多個(gè)籃子里”。這既是給投資者有效降低損失概率的警醒，又是要投資者遵循的投資組合的客觀規(guī)律。如前所述，對(duì)一個(gè)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目而言，用投資主體多元化的方式，可以大大降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)具有社會(huì)公益性的整個(gè)交通大系統(tǒng)，完全是社會(huì)資本的積累，更要求人人成為其投資主體，能夠辦到嗎？如果實(shí)施“公共事業(yè)、社會(huì)管理”的思路，相信是能夠辦到的。比如，將社會(huì)資本具體化為某種社會(huì)基金，或者公共經(jīng)濟(jì)組織的資本實(shí)行股份化，或者將不同地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施交給各個(gè)地區(qū)自主管理，在國家財(cái)力允許時(shí)，還可以分期實(shí)施債務(wù)重組的公共政策，不斷減少各個(gè)地區(qū)和公共經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在這方面，是有很多公共管理體制機(jī)制改革的創(chuàng)新空間的，政府身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，充分發(fā)揮負(fù)責(zé)任的政府作用，更好地提倡和實(shí)施“公共事業(yè)、社會(huì)管理”方式，不失為防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)重要方面。
3.充分發(fā)揮服務(wù)型的政府作用，更好地改進(jìn)對(duì)交通投資服務(wù)方式。
一個(gè)為社會(huì)服務(wù)、負(fù)責(zé)公共管理的政府，一定是在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。管理就是服務(wù)，能不能有效防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，取決于公共管理的服務(wù)水平。而“在服務(wù)中實(shí)施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)”這一點(diǎn)做到了，防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，至少就做好了一半。政府資本融入其中不僅已經(jīng)是社會(huì)資本不可分割的一部分，而且作為政府資本固有的吸引力和公信力，仍是整個(gè)社會(huì)資本的牢固基礎(chǔ)，支撐著整個(gè)社會(huì)資本的大廈。為了維護(hù)、保障、增強(qiáng)社會(huì)資本的對(duì)經(jīng)濟(jì)資本謀利的推進(jìn)作用，還需要政府進(jìn)一步提供公共服務(wù)，具體來說，要改進(jìn)對(duì)交通投資的服務(wù)方式。政府身為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資者和管理者的雙重角色，最終還是歸結(jié)于公共管理者一個(gè)角色，就是為社會(huì)資本、歸根結(jié)底是為社會(huì)公共利益服務(wù)。
政府交通部門以公共管理者身份，代表著社會(huì)資本的根本利益，其服務(wù)的內(nèi)容與目的之一就是防范控制政府交通投資的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第一是要高度警惕政府交通投資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府交通投資的規(guī)劃項(xiàng)目，往往在建成后人們逐漸淡忘了項(xiàng)目高筑的債臺(tái)危如累卵。政府公共服務(wù)的任務(wù)之一，就是好好監(jiān)控政府交通投資的債務(wù)償還情況。要通過建立一系列政府的交通投資財(cái)會(huì)信息系統(tǒng)，持續(xù)地、全面地記錄反映其財(cái)務(wù)狀況，并完善其財(cái)務(wù)危機(jī)報(bào)警信號(hào)系統(tǒng)。第二是要制訂防范控制政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長期規(guī)劃、指導(dǎo)原則及其行動(dòng)方針。政府交通部門不僅僅是自身資本的代表，而且更加重要的是社會(huì)資本的代表，對(duì)政府交通投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有防范控制的長期打算，就是制訂財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范控制的長期規(guī)劃，藉此明確防范控制的指導(dǎo)原則及其行動(dòng)方針，尤其是要有一系列應(yīng)對(duì)突發(fā)的債務(wù)危機(jī)的預(yù)案及其對(duì)策，以防止對(duì)社會(huì)公共利益的傷害。第三是要有靈活健全的服務(wù)與協(xié)調(diào)機(jī)制，在市場(chǎng)資源配置、公共經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行、金融貨幣政策調(diào)控、財(cái)政稅收政策支撐等等諸方面，具備多方面溝通協(xié)調(diào)的方式和管道，以備在債務(wù)矛盾尖銳激化或者債務(wù)危機(jī)突發(fā)之時(shí)能夠順利啟動(dòng)各種預(yù)案及其對(duì)策。
