我國(guó)實(shí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策20多年來(lái)，債務(wù)資金為我國(guó)公路建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，然而，隨之而來(lái)的債務(wù)問(wèn)題也同樣無(wú)法回避，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)18個(gè)省收費(fèi)公路審計(jì)后發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，“截至2006年底，全國(guó)公路建設(shè)貸款總量已超過(guò)8000億”①。巨大的債務(wù)規(guī)模成了我國(guó)公路交通的沉重負(fù)擔(dān)，許多政府還貸公路的通行費(fèi)收入還不夠償還利息，就更不用說(shuō)償還本金了。政府還貸公路還貸能力弱，是相對(duì)于政府還貸公路承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模來(lái)說(shuō)的，也就是說(shuō)，政府還貸公路的債務(wù)超過(guò)其還貸能力從而引起了還貸能力變?nèi)�，這種變?nèi)鯇儆诒粍?dòng)減弱。那么應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)此種現(xiàn)狀？筆者認(rèn)為，應(yīng)該從控制債務(wù)規(guī)模入手，找出政府還貸公路的合理債務(wù)規(guī)模，其核心問(wèn)題是找出合理債務(wù)規(guī)模的上限。
一、政府還貸公路債務(wù)概念界定
1.債務(wù)容量概念
政府還貸公路債務(wù)具有封閉性，這種封閉性又可分為兩種情況，一是單一項(xiàng)目承擔(dān)的債務(wù)由該項(xiàng)目還貸能力償還，被封閉在單一項(xiàng)目?jī)?nèi)部，二是將數(shù)個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)債務(wù)和還貸能力打包，在數(shù)個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部調(diào)節(jié)還貸能力，統(tǒng)一還本付息。由于這種封閉性的存在使政府還貸公路具有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過(guò)政府還貸公路的還貸能力時(shí)必然使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)惡化的狀況。本文將在封閉的項(xiàng)目或項(xiàng)目組內(nèi)部產(chǎn)生的還貸能力稱為“內(nèi)生性還貸能力”，將項(xiàng)目或項(xiàng)目組的內(nèi)生性還貸能力所能承擔(dān)的最大規(guī)模稱為“債務(wù)容量”，債務(wù)容量等于內(nèi)生還貸能力。債務(wù)容量即為合理債務(wù)規(guī)模的上限。
2.政府還貸公路債務(wù)的種類
在“封閉性”存在這一假設(shè)前提下，本文可以把政府還貸公路債務(wù)按照其債務(wù)邊界進(jìn)行分類，即單一項(xiàng)目債務(wù)和項(xiàng)目組債務(wù)。這種劃分不僅體現(xiàn)了政府還貸公路現(xiàn)行管理方式的不同，而且能夠使債務(wù)的概念與債務(wù)容量的概念相互對(duì)應(yīng)。單一政府還貸公路債務(wù)是在政府還貸公路分項(xiàng)目核算情況下，政府還貸公路應(yīng)該償還的債務(wù)本息和；政府還貸公路項(xiàng)目組債務(wù)是在若干個(gè)政府還貸公路項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一借款、統(tǒng)一還款的情況下，由這若干個(gè)政府還貸公路項(xiàng)目組成的項(xiàng)目組應(yīng)償還的債務(wù)本息和。
二、政府還貸公路債務(wù)規(guī)模研究
債務(wù)規(guī)模研究，就是要尋找合理債務(wù)規(guī)模所在范圍，其核心問(wèn)題就是找到合理債務(wù)規(guī)模的上限，即債務(wù)容量，而根據(jù)前文的分析，政府還貸公路債務(wù)容量由其內(nèi)生性還貸能力決定，尋找債務(wù)容量就是要尋找既能防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，又能夠充分利用債務(wù)資金的臨界點(diǎn)。政府還貸公路債務(wù)又分為單一項(xiàng)目政府還貸公路債務(wù)和政府還貸公路項(xiàng)目組債務(wù)，二者的債務(wù)規(guī)模有分別對(duì)應(yīng)的債務(wù)容量。下面本文將分此兩種情況進(jìn)行研究。
1.單一項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模研究
如前文所述，單一政府還貸公路項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模必須小于或等于該項(xiàng)目的債務(wù)容量，要研究單一項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模必須首先確定該項(xiàng)目的債務(wù)容量，債務(wù)容量的決定因素是內(nèi)生性還貸能力，因此，必須首先找出單一項(xiàng)目的內(nèi)生性還貸能力。
（1）內(nèi)生還貸能力
一般來(lái)說(shuō)，通行費(fèi)收入首先用于項(xiàng)目管養(yǎng)支出，然后用于支付項(xiàng)目貸款利息，最后用于償還貸款本金及其他負(fù)債。因此本文認(rèn)為內(nèi)生性償還能力為項(xiàng)目在政策允許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值，用Ps表示。那么考慮的因素應(yīng)該有：通行費(fèi)收入、費(fèi)用支出、貸款本金和利息支付、收費(fèi)年限、折現(xiàn)率。
�、俚趎期通行費(fèi)收入，用yn表示，一般應(yīng)采用工程可行性研究報(bào)告中的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，由第n期的通行費(fèi)費(fèi)率和交通流量?jī)蓚�(gè)因素決定。②費(fèi)用支出包括：水利建設(shè)基金cn1、收費(fèi)管理支出cn2、公路養(yǎng)護(hù)支出cn3、其他支出cn4.水利建設(shè)基金按照通行費(fèi)收入總額的3%提取，第n期的水利建設(shè)基金即可表示為yn×3％；收費(fèi)管理支出是指政府還貸公路管理單位在收費(fèi)期間為管理政府還貸公路所發(fā)生的支出；公路養(yǎng)護(hù)支出是指政府還貸公路管理單位在收費(fèi)期間為養(yǎng)護(hù)政府還貸公路所發(fā)生的公路小修保養(yǎng)、大中修工程以及改建工程的支出；其它支出是指除以上支出之外的其它費(fèi)用支出。③貸款本金和利息的支付方式按照項(xiàng)目主管部門可以接受的支付估計(jì)確定。④收費(fèi)年限為15年或20年②，用N表示。⑤折現(xiàn)率確定的方法有加權(quán)平均成本法、資金利潤(rùn)率法、累加法和系數(shù)法等等，可以按照項(xiàng)目主管部門可以接受的方法確定，用i表示。
通行費(fèi)收入和費(fèi)用支出的數(shù)額可以通過(guò)公路項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告中經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中對(duì)通行費(fèi)收入和費(fèi)用支出的估計(jì)數(shù)。那么內(nèi)生還貸能力的計(jì)算公式為：
其中：Ps—內(nèi)生還貸能力，N—法定收費(fèi)年限，yn—第n期通行費(fèi)收入額，i—折現(xiàn)率，cnm—第n年第m類費(fèi)用，這些費(fèi)用包括：水利建設(shè)基金、收費(fèi)管理支出、公路養(yǎng)護(hù)支出和其他支出。
�。�2）債務(wù)容量
如前文所述，債務(wù)容量等于內(nèi)生性還貸能力。目前，部分省市對(duì)政府還貸公路實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，但是在進(jìn)行項(xiàng)目貸款時(shí)沒(méi)有財(cái)政資金對(duì)債務(wù)利息進(jìn)行擔(dān)保，因而財(cái)政補(bǔ)貼不能形成政府還貸公路的還貸能力。
那么，單一政府還貸公路項(xiàng)目的債務(wù)容量Vs=Ps，即：
�。�3）債務(wù)規(guī)模
政府還貸公路的債務(wù)包括借款本金和利息，其中借款本金由國(guó)債資金、金融機(jī)構(gòu)借款、其他借款、集資借款等項(xiàng)目加總而得，金融機(jī)構(gòu)借款為貸款本金的主體部分。本文的債務(wù)規(guī)模用D表示，那么合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：
2.項(xiàng)目組債務(wù)規(guī)模研究
政府還貸公路項(xiàng)目組將若干條政府還貸公路項(xiàng)目打包，統(tǒng)一借款，統(tǒng)一還款，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策由于有一定的項(xiàng)目范圍限制③，所以只是政府還貸公路項(xiàng)目組的一種特殊形式。項(xiàng)目組打包的含義為將債務(wù)、通行費(fèi)收入以及管養(yǎng)費(fèi)支出統(tǒng)一管理，那么對(duì)債務(wù)規(guī)模的范圍，內(nèi)生性還貸能力以及債務(wù)容量必須統(tǒng)一測(cè)算。
�。�1）內(nèi)生還貸能力
如前文所述，項(xiàng)目組內(nèi)生還貸能力為在政策允許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值，用Pt表示，考慮因素為每一個(gè)項(xiàng)目的通行費(fèi)收入、費(fèi)用支出、收費(fèi)年限、折現(xiàn)率。
�、夙�(xiàng)目組第n期通行費(fèi)收入，用y＇n表示，以每一項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告中的預(yù)測(cè)數(shù)加總而來(lái)。②費(fèi)用支出包括：水利建設(shè)基金c＇n1、收費(fèi)管理支出c＇n2、公路養(yǎng)護(hù)支出c＇n3、其他支出c＇n4，根據(jù)一項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告中的預(yù)測(cè)數(shù)加總而來(lái)。③收費(fèi)年限按照項(xiàng)目組內(nèi)最長(zhǎng)收費(fèi)年限的項(xiàng)目來(lái)確定，一般為新建項(xiàng)目的法定收費(fèi)年限，用N表示。④折現(xiàn)率需要綜合項(xiàng)目組各項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行測(cè)算，可以按照項(xiàng)目主管部門可以接受的方法確定，用i表示。那么項(xiàng)目組內(nèi)生還貸能力的計(jì)算公式為：
其中：Pt—項(xiàng)目組內(nèi)生還貸能力，N—項(xiàng)目組內(nèi)最長(zhǎng)收費(fèi)年限，y＇n—第n期通行費(fèi)收入額，i—折現(xiàn)率，c＇nm—項(xiàng)目組第n年第m類費(fèi)用，這些費(fèi)用包括：水利建設(shè)基金、收費(fèi)管理支出、公路養(yǎng)護(hù)支出和其他支出。
�。�2）債務(wù)容量
項(xiàng)目組債務(wù)容量等于項(xiàng)目組內(nèi)生性還貸能力，用Vt表示。那么，政府還貸公路項(xiàng)目組的債務(wù)容量Vt＝Pt，即：
�。�3）債務(wù)規(guī)模
政府還貸公路項(xiàng)目組的債務(wù)包括借款本金和利息。由于項(xiàng)目組中各條政府還貸公路投入運(yùn)行的時(shí)間各不相同，項(xiàng)目組已經(jīng)包含了部分債務(wù)，所以在測(cè)算債務(wù)規(guī)模時(shí)，有必要將新增債務(wù)規(guī)模與原有債務(wù)規(guī)模區(qū)分開來(lái)分析，這樣才能夠測(cè)算出新增項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模的合理范圍。假設(shè)在項(xiàng)目組原有債務(wù)規(guī)模為D1，包括本金和應(yīng)償付的利息，新增項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模為D2.那么，政府還貸公路項(xiàng)目組合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：0＜D≤min｛Vt，I＋D1｝，其中，D＝D1＋D2，則新增項(xiàng)目合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：0＜D2≤min｛Vt－D1，I｝。
三、項(xiàng)目債務(wù)規(guī)模分析
通過(guò)前文的分析，政府還貸公路項(xiàng)目或項(xiàng)目組的合理債務(wù)規(guī)模為一個(gè)區(qū)間，合理債務(wù)規(guī)�？梢允谴朔秶鷥�(nèi)的任何一點(diǎn)，債務(wù)規(guī)模在不同的區(qū)間內(nèi)則意味著不同的財(cái)務(wù)狀況。下面本文將詳細(xì)分析。
1.單一項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模分析
單一政府還貸公路項(xiàng)目的合理債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間為：（0，min｛Vs，I｝]，在實(shí)際中，政府還貸公路的債務(wù)規(guī)模越小，轉(zhuǎn)嫁給通行車輛的成本就越低，因此，在公共財(cái)政撥款充足的情況下，單一項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模應(yīng)趨近于0.但是目前許多地區(qū)，由于用于公路建設(shè)的財(cái)政撥款嚴(yán)重不足，因此不得不加大債務(wù)融資的力度，甚至債務(wù)規(guī)模大大超過(guò)了債務(wù)容量，這種情況下項(xiàng)目有較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且債務(wù)規(guī)模超過(guò)債務(wù)容量越多，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高。由于單一項(xiàng)目的債務(wù)容量一定，要化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最重要的工作就是要讓項(xiàng)目外部的還貸能力進(jìn)入項(xiàng)目?jī)?nèi)部，形成項(xiàng)目的還貸能力。
2.項(xiàng)目組債務(wù)規(guī)模分析
政府還貸公路項(xiàng)目組的合理債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間是：（0，min｛Vt，I＋D1｝]，項(xiàng)目組內(nèi)新增項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間是（0，min｛Vt－D1，I｝].項(xiàng)目組范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一借款，統(tǒng)一還款，可以做到項(xiàng)目之間還貸能力的轉(zhuǎn)移，降低了部分項(xiàng)目因還貸能力不理想而不能夠償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這直接導(dǎo)致了單一項(xiàng)目和項(xiàng)目組的債務(wù)容量計(jì)算公式的不同。將項(xiàng)目組看作一個(gè)大的項(xiàng)目，這樣便可從整體上把握項(xiàng)目組的債務(wù)容量，從財(cái)務(wù)上也就不用考慮項(xiàng)目之間差別。對(duì)項(xiàng)目組來(lái)說(shuō)，只要債務(wù)規(guī)模在區(qū)間（0，min｛Vt，I＋D1｝]內(nèi)，則說(shuō)明項(xiàng)目組預(yù)期在未來(lái)能夠償還全部債務(wù)，跟單一項(xiàng)目一樣，如果財(cái)政撥款充足，債務(wù)規(guī)模越接近于0越優(yōu)；如果項(xiàng)目的債務(wù)規(guī)模大于債務(wù)容量，則表示項(xiàng)目組有較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在可預(yù)見的未來(lái)不能夠償還債務(wù)，從而不利于以后公路建設(shè)的債務(wù)融資，在這種情況下，要化解政府還貸公路的債務(wù)則需要政策指引。
3.特殊情況分析
政府還貸公路在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些特殊情況，比如，債務(wù)規(guī)模沒(méi)有超過(guò)債務(wù)容量，項(xiàng)目在某些年份仍然不能夠償還債務(wù)，或者債務(wù)規(guī)模超過(guò)債務(wù)容量很多，仍然能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)。從表面上看這些現(xiàn)象與本文的研究結(jié)論不相符合，但是此類異常情況的出現(xiàn)有其深層次原因。
第一，本文對(duì)合理債務(wù)規(guī)模的研究基于政府還貸公路整個(gè)運(yùn)營(yíng)期的債務(wù)容量，而不關(guān)注運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的某一小時(shí)間段的還貸狀況。項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期的各個(gè)時(shí)期段還貸能力的正常變化不影響項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)營(yíng)期的債務(wù)償還。
第二，在收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，車流量在初期、中期和后期變化比較大，因此通行費(fèi)收入變化也較大，內(nèi)生性還貸能力來(lái)源于通行費(fèi)收入，則通行費(fèi)收入的變動(dòng)也引起內(nèi)生性還貸能力波動(dòng)，但對(duì)整體還貸能力影響較小。
第三，不可預(yù)料重大事件的發(fā)生可以造成某些年份還貸能力的波動(dòng)，比如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等等。該類重大事件不僅會(huì)造成交通量的非正常減少，而且會(huì)使得道路的維護(hù)費(fèi)用上升，即使受此類事件影響的政府還貸公路債務(wù)規(guī)模為合理債務(wù)規(guī)模，但是在這些年份仍然難以償還債務(wù)。
第四，平行公路項(xiàng)目的通車或者平行收費(fèi)公路結(jié)束收費(fèi)會(huì)使政府還貸公路的還貸能力發(fā)生預(yù)期外變動(dòng)。平行公路項(xiàng)目的通車或者結(jié)束收費(fèi)會(huì)起到分流作用，使得政府還貸公路的還貸能力減弱。
相對(duì)于本文的結(jié)論，政府還貸公路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的這種特殊情況只是一種假象，如果僅從表面上分析，則容易混淆政府還貸公路長(zhǎng)期還貸能力和短期還貸能力的概念與內(nèi)涵。通過(guò)對(duì)特殊情況的原因進(jìn)行分析之后可以看出，政府還貸公路短期還貸能力的波動(dòng)對(duì)長(zhǎng)期還貸能力沒(méi)有實(shí)質(zhì)性影響。
四、結(jié)束語(yǔ)
本文認(rèn)為，合理債務(wù)規(guī)模應(yīng)該作為政府還貸公路項(xiàng)目債務(wù)融資的依據(jù)之一，政府還貸公路管理部門據(jù)此對(duì)政府還貸公路債務(wù)進(jìn)行總量控制，從而促進(jìn)我國(guó)收費(fèi)公路合理有序的發(fā)展。本文提供的合理債務(wù)規(guī)模是債務(wù)規(guī)模區(qū)間，在實(shí)際工作中，債務(wù)規(guī)模應(yīng)該趨近于區(qū)間的哪端，取決于項(xiàng)目所在地的綜合發(fā)展水平。
