一、概述
我國(guó)的公路建設(shè)特別是高等級(jí)公路建設(shè)正處于高速發(fā)展時(shí)期。根據(jù)一份2006年中國(guó)公路建設(shè)行業(yè)研究報(bào)告顯示，從2000年到2005年，中國(guó)累計(jì)完成公路建設(shè)投資19505億元。國(guó)家出臺(tái)的“7918”網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，將使中國(guó)在未來(lái)30年內(nèi)擁有8.5萬(wàn)公里的高速公路網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃無(wú)疑是一項(xiàng)龐大的工程，大約還需要2萬(wàn)億的靜態(tài)投資。同時(shí)，農(nóng)村公路在最近5年的投資也逾千億元。
公路建設(shè)的長(zhǎng)足發(fā)展和投資需求的不斷增長(zhǎng)，形成了我國(guó)目前多元化、多渠道的公路建設(shè)投融資體系。在這個(gè)體系中，建設(shè)資金來(lái)源以地方政府為主多渠道籌集，國(guó)家給予補(bǔ)助。在運(yùn)用的形式和效果上，由于中央與地方在公路建設(shè)上的主導(dǎo)關(guān)系、區(qū)域劃分以及經(jīng)濟(jì)政策的迥異，雖然各省公路總量大幅增加以及等級(jí)有所提高，但交通“瓶頸”問(wèn)題沒(méi)有根本解決，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的公路建設(shè)差距拉大，中西部地區(qū)尤其是北部地區(qū)面臨巨大資金壓力。
2007年2月12日，在交通部和世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）聯(lián)合召開的“中國(guó)高速公路績(jī)效評(píng)估與跟蹤”研討會(huì)上，世行發(fā)布了專題研究報(bào)告《中國(guó)的高速公路：連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》。針對(duì)中國(guó)公路建設(shè)，尤其是高速公路今后的發(fā)展，《報(bào)告》指出，中國(guó)應(yīng)著力應(yīng)對(duì)來(lái)自投資規(guī)劃、融資、管理和運(yùn)營(yíng)三個(gè)主要戰(zhàn)略領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。
如何調(diào)整現(xiàn)行的多元化、多渠道的公路建設(shè)投融資體系，使之與國(guó)情及各經(jīng)濟(jì)區(qū)域相適應(yīng)，以更好的發(fā)揮中央財(cái)政資金、地方配套資金以及外資及民間資本的功能，具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。
二、公路建設(shè)投融資體系適用現(xiàn)狀
在目前現(xiàn)行的投融資體系中，來(lái)自商業(yè)銀行和政策性銀行的貸款占了很大比重，此外，還包括中央財(cái)政的投入，省市級(jí)地方投入，加上外資和民間資本投資，構(gòu)成了公路建設(shè)的四大資金來(lái)源。一方面，這種“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的投融資體制在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期中，一直發(fā)揮著重要作用，成為主流；另一方面，在運(yùn)用和實(shí)踐中也凸顯以下問(wèn)題。
�。ㄒ唬┤狈傮w規(guī)劃和優(yōu)化，以行政區(qū)劃為中心，自成體系。
從中央與地方在公路建設(shè)投資比例的關(guān)系上看，地方多元化、多渠道的資金仍起到?jīng)Q定性的作用，公路建設(shè)的主體為地方政府或其所屬的項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)。這就導(dǎo)致公路建設(shè)在宏觀上規(guī)劃為國(guó)道主干線、國(guó)家重點(diǎn)公路、路網(wǎng)改造以及農(nóng)村公路的明晰層次，但更多的是地方政府從考慮本地區(qū)交通需要出發(fā)分段建設(shè)，并沒(méi)有從路網(wǎng)上真正形成國(guó)道主干線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。也就是說(shuō)，盡管公路總里程特別是高速公路和一、二級(jí)干線公路有了較大的發(fā)展，但交通“瓶頸”問(wèn)題仍舊沒(méi)有根本解決，而且部分已建成的高速公路無(wú)大的交通流，影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，現(xiàn)實(shí)的差距是20世紀(jì)90年代發(fā)達(dá)國(guó)家在公路交通上主要是如何完善路網(wǎng)配置，加強(qiáng)交通管理，公路智能化，引導(dǎo)和促進(jìn)物流轉(zhuǎn)換，以較高的科技含量和較少的資金投入來(lái)促使公路滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需求；而我國(guó)現(xiàn)階段仍以大規(guī)模公路基本建設(shè)為主，以期實(shí)現(xiàn)干線公路網(wǎng)絡(luò)化，從路網(wǎng)結(jié)構(gòu)上保證公路滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需求。
在亞行一份關(guān)于旨在改善中國(guó)公路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)的技術(shù)援助報(bào)告中，也針對(duì)目前公路建設(shè)的現(xiàn)狀提出過(guò)類似問(wèn)題：1.交通規(guī)劃不具可持續(xù)性，不能很好地將高速公路和地方公路同市區(qū)交通規(guī)劃融合起來(lái)；2.對(duì)高速公路和地方公路之間的連接線的重視不夠；3.負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)和地方道路建設(shè)的機(jī)構(gòu)不同，這種機(jī)構(gòu)安排造成了規(guī)劃和協(xié)調(diào)中的諸多問(wèn)題；4.將緊缺的建設(shè)資金投入高速公路影響了本應(yīng)投向地方公路建設(shè)的資金；5.地方公路建設(shè)缺乏資金。
（二）高收益地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域差距加大
盡管公路部門已投入大量資金，并在東部省份建立起了一個(gè)較完善的公路網(wǎng)，但公路發(fā)展在道路等級(jí)上和地區(qū)間仍存在差異，這種差異，除了自然地理和資源等方面的客觀因素，投融資體系與經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分、區(qū)域政策不能良好結(jié)合也是造成地區(qū)差距長(zhǎng)期存在并不斷拉大的主要因素。
中西部地區(qū)，主要是邊遠(yuǎn)省份，經(jīng)濟(jì)水平不高，車流量不大，公路建設(shè)以財(cái)政資金以及商業(yè)銀行、政策性銀行貸款為主。在公路建設(shè)加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇面前面臨兩難：建，債務(wù)持續(xù)加重；不建，可能喪失發(fā)展機(jī)遇，與東部地區(qū)的差距越來(lái)越大。面對(duì)上述兩難選擇，這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份大都態(tài)度鮮明，即寧可背負(fù)債務(wù)也要建。而日漸累積的沉重債務(wù)，不僅已使這些省份背上沉重的包袱，更在超前的宏偉藍(lán)圖前日益力不從心。
據(jù)重慶高速公路發(fā)展有限公司的一份資料顯示，盡管重慶市“十五”期間交通規(guī)劃提前了10年，但目前僅建成高速公路780公里，不僅與西部大省區(qū)差距明顯，與東部省市更是相去甚遠(yuǎn)。重慶市已開工的“二環(huán)八射”高速公路所有項(xiàng)目，概算總投資需要835億元，以35%的比例計(jì)算，需要資本金292億元，而交通部的補(bǔ)助只有125.09億元，其余部分需要重慶市自籌。隨著高速公路的逐步開通，還本付息壓力會(huì)越來(lái)越大。據(jù)測(cè)算，“二環(huán)八射”高速公路全部建成后的前5年，每年需支付的銀行利息就達(dá)30億元，加上歸還銀行貸款本金，每年還貸將達(dá)40億元左右，從目前看這是令人難以承受的。四川、陜西等大省也遭遇同樣的難題。據(jù)四川高速公路建設(shè)開發(fā)總公司預(yù)計(jì)，到“十一五”末，公司管理的重點(diǎn)項(xiàng)目負(fù)債總額將達(dá)660億元，每年利息支出達(dá)45億元，每年還本付息缺口在15億元左右；流動(dòng)資金規(guī)模將達(dá)100億元，由于受財(cái)務(wù)狀況和第三方擔(dān)保等信用條件限制，預(yù)計(jì)通過(guò)流動(dòng)資金貸款方式最多融資40億元，另有60億元資金尚需落實(shí)。
事實(shí)上，正是由于上述巨大的資金壓力，現(xiàn)行投融資體制形成了多元化、多渠道的局面。由于項(xiàng)目資本金部分由地方籌措，一些地方開始把效益好的高速公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外資或民營(yíng)企業(yè)，以此來(lái)緩解資金緊張局面。
然而，這些經(jīng)濟(jì)效益較好的路段，堪稱收費(fèi)公路中的優(yōu)良資產(chǎn)，恰恰是用來(lái)以豐補(bǔ)欠，實(shí)現(xiàn)良性滾動(dòng)發(fā)展的重要依托。將未來(lái)收益提前變現(xiàn)使用，有利有弊，其總體效應(yīng)還需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期后才能予以評(píng)估和認(rèn)定。
從現(xiàn)實(shí)的角度看，經(jīng)濟(jì)力量薄弱的省份，公路建設(shè)走什么樣的發(fā)展道路，應(yīng)該引起關(guān)注。一些省份按照多元化、多渠道的政策導(dǎo)向，提出“建立以資本運(yùn)營(yíng)為主要目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，履行籌資建設(shè)、資本運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)還貸和對(duì)外合作”等職責(zé)，似乎應(yīng)走市場(chǎng)化之路。但由于經(jīng)濟(jì)條件制約，市場(chǎng)化的道路非常艱難，甚至有“飲鳩止渴”之意味。然而，發(fā)展政府還貸公路，由政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一籌資，統(tǒng)一還貸，由于財(cái)政拮據(jù)，地方政府不堪重負(fù)。
綜上因素，與東部相比，力量薄弱的經(jīng)濟(jì)區(qū)域其公路建設(shè)仍有較大差距，總量偏小，密度偏低，覆蓋區(qū)域不廣，省際聯(lián)網(wǎng)高速公路不多，經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)性不強(qiáng)�，F(xiàn)行的公路建設(shè)投融資體制應(yīng)結(jié)合區(qū)域環(huán)境認(rèn)真加以研究，從根本上尋求解決的途徑。
三、公路建設(shè)投融資體系策略目標(biāo)和模式建議
公路建設(shè)的投融資體系，是這項(xiàng)綜合性社會(huì)系統(tǒng)工程的基石。其戰(zhàn)略的著眼點(diǎn)和最終目標(biāo)，是保障建立完善的公路網(wǎng)絡(luò)通道，發(fā)揮運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的整體功能；同時(shí)，還需兼顧不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的平衡發(fā)展，對(duì)各地將給予區(qū)別對(duì)待及相應(yīng)配套政策。
到目前為止，國(guó)內(nèi)尚未建立真正的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃框架。建國(guó)以來(lái)曾經(jīng)出現(xiàn)的區(qū)域劃分，大都基于行政需要的考慮，簡(jiǎn)單粗糙，廖廖幾個(gè)，缺乏經(jīng)濟(jì)政策方面的考慮。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授張可云認(rèn)為：“中國(guó)這么大的國(guó)土僅劃分三、四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不利于區(qū)域政策科學(xué)制定及有效實(shí)施�！彼ㄗh中央政府及各地政府在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要因地制宜，不搞一刀切。據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署計(jì)算，中國(guó)中西部共有15個(gè)省份的排名在世界100名之后。如果衡量恩格爾系數(shù)，中西部還有10個(gè)省份尚未達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)的小康水平，處于貧困或溫飽階段�！ 埧稍浦赋�，在區(qū)域劃分上，中國(guó)應(yīng)該既有一級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，也有層次分明的次級(jí)區(qū)域，這將有利于政府統(tǒng)籌安排，實(shí)施真正的區(qū)域傾斜政策。
總體上而言，區(qū)域政策應(yīng)劃分為鼓勵(lì)性和援助性兩大類：前者適用于已形成“自我發(fā)展、自我投資、自我積累”的發(fā)達(dá)地區(qū)，后者則運(yùn)用投資、稅收、分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段，支持經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)單薄、社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題突出、生態(tài)環(huán)境脆弱的欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)。
在經(jīng)濟(jì)區(qū)劃框架的基礎(chǔ)上，公路建設(shè)的投融資機(jī)制也應(yīng)加以細(xì)分和區(qū)別適用。
�。ㄒ唬┕膭�(lì)性政策區(qū)域，投融資以市場(chǎng)化運(yùn)作為主，采取靈活多變方式。
公路包括收費(fèi)公路的公司化、租賃/特許經(jīng)營(yíng)和證券化是公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的主要方式。
在組建高速公路公司、發(fā)行股票上市和發(fā)行企業(yè)債券方面，深圳高速公路、江蘇寧滬高速公路、海南高速公路、福建高速公路、廣東高速公路、江西贛粵高速公路、皖通高速公路、河南中原高速公路、華北高速公路等，均取得成功經(jīng)驗(yàn)。
公路基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)作，可以改善過(guò)分傾斜于非市場(chǎng)化的銀行融資機(jī)制，有利于提高資金的配置效率，改善融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本。目前資本市場(chǎng)上外資及社會(huì)閑置資金充足，有效利用國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)、外資及民間資本，將為公路建設(shè)的發(fā)展發(fā)揮積極作用。
（二）援助性政策區(qū)域，投融資以政府調(diào)控為依托，采取交叉補(bǔ)助方式，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。
1.由高收益地區(qū)補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)
為滿足公路建設(shè)需求，將高收益地區(qū)的通行費(fèi)收入重新分配到低收益地區(qū)。這一政策的目標(biāo)是將成熟高速公路的收入，轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低容量和非贏利公路的建設(shè)上去，彌補(bǔ)部分省份的收入不足，直到所有公路的債務(wù)完全償清為止。據(jù)資料顯示，許多國(guó)家尤其是歐洲國(guó)家運(yùn)用的都是這種方法。以日本和法國(guó)為例，這類交叉補(bǔ)助被認(rèn)為是支持公路網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵手段。
據(jù)Wood國(guó)際有限公司的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，中國(guó)有13個(gè)省的高速公路存在虧損，每年需要大約80億元的額外收入用來(lái)補(bǔ)助其公路投資，這相當(dāng)于中央政府對(duì)高速公路資助總額的三分之一，或其他盈利省份收費(fèi)公路總收入的十分之一。
2.使用車輛購(gòu)置稅補(bǔ)貼
另外一項(xiàng)重要的資金來(lái)源是車輛購(gòu)置稅。這部分資金由交通部根據(jù)公路網(wǎng)規(guī)劃和地方公路建設(shè)情況，分年度下達(dá)資金使用計(jì)劃。為了理順國(guó)家稅費(fèi)關(guān)系，國(guó)務(wù)院決定從2001年1月1日起，將“車輛購(gòu)置附加費(fèi)”改為“車輛購(gòu)置稅”，資金納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理。
從上述兩個(gè)來(lái)源轉(zhuǎn)移資金，用于欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)的公路建設(shè)或建設(shè)那些低財(cái)務(wù)收益卻起重要作用的公路，應(yīng)是一種合理的選擇。
3.適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路
適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路，是對(duì)區(qū)域傾斜政策的補(bǔ)充。欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)的公路建設(shè)應(yīng)是以政府資金為主導(dǎo)，適當(dāng)輔以形式，以有利于緩解政府資金壓力。
在欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)發(fā)展收費(fèi)公路，一直以來(lái)存在管理上兩個(gè)難以協(xié)調(diào)的矛盾：一是希望減少新增的收費(fèi)公路，對(duì)收費(fèi)公路總量進(jìn)行控制，但國(guó)家財(cái)政和納入財(cái)政預(yù)算管理或預(yù)算外管理的交通規(guī)費(fèi)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展對(duì)公路建設(shè)資金的需求；二是希望降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者縮短收費(fèi)年限，但按期還本付息以及收回投資并獲得合理回報(bào)的要求又難以如愿。
借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗(yàn)（實(shí)際上意大利、西班牙等國(guó)家也是如此）證明，將政府對(duì)公路的投資作為財(cái)政補(bǔ)助對(duì)待，不折算為公司股份，不參與利潤(rùn)分配，也許是縮短收費(fèi)經(jīng)營(yíng)年限或降低公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的有效途徑。一個(gè)較為理想的解決辦法就是：對(duì)于政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)在還貸可行性分析的基礎(chǔ)上確定公路建設(shè)貸款的最高限度，以保證公路具有在規(guī)定的期限內(nèi)償還全部貸款本息的能力；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公路，只根據(jù)民間資金投資和收回投資并獲得合理回報(bào)的原則確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及特許經(jīng)營(yíng)年限。如果真正做到了這一點(diǎn)，將極有利于降低目前社會(huì)公認(rèn)的較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者將特許經(jīng)營(yíng)期限大大縮短，實(shí)現(xiàn)對(duì)收費(fèi)公路總量實(shí)行有效控制的宏觀調(diào)控目標(biāo)。
（三）逐步建立和發(fā)展公路建設(shè)基金
通過(guò)實(shí)行燃油稅和車輛購(gòu)置稅及維修稅、輪胎稅等稅收，建立公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)基金，支持公路建設(shè)。
公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)家的公共資源，今后的趨勢(shì)應(yīng)是收費(fèi)公路逐步減少，公路設(shè)施免費(fèi)提供給公民使用。由此，公路基金可能是未來(lái)中國(guó)高速公路建設(shè)的重要融資方式。
四、結(jié)論
全局統(tǒng)籌，重視不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的現(xiàn)實(shí)差距，制定科學(xué)的區(qū)域傾斜政策，形成“自我發(fā)展、自我積累”以及“財(cái)政扶持、交叉補(bǔ)助”兩種機(jī)制，逐步向公路建設(shè)基金模式轉(zhuǎn)化，是實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的基本策略。
