——寫在《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法》實(shí)施三個(gè)月之際
《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法》已經(jīng)付諸實(shí)施，年所得達(dá)到12萬(wàn)元的納稅人，無(wú)論取得的各項(xiàng)所得是否已足額繳納了個(gè)人所得稅、無(wú)論代扣代繳單位是否按規(guī)定為其進(jìn)行了個(gè)人所得稅明細(xì)申報(bào)、無(wú)論是否按照稅法規(guī)定進(jìn)行了日常自行申報(bào)，都必須在納稅年度終了后3個(gè)月內(nèi)（公歷1月1日至3月31日），向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理年度自行納稅申報(bào)。實(shí)際上，11年前，國(guó)家稅務(wù)總局就印發(fā)了《個(gè)人所得稅自行申報(bào)納稅暫行辦法》，規(guī)定“在兩處以上取得工資、薪金所得和沒(méi)有扣繳義務(wù)人的納稅人需自行申報(bào)”，但由于那時(shí)人們的收入來(lái)源和形式還比較單一，所以并沒(méi)有得到認(rèn)真的執(zhí)行。
比起代扣代繳、分類分項(xiàng)征收的征管模式，實(shí)行自主申報(bào)與綜合申報(bào)相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)全民自行申報(bào)，是個(gè)人所得稅走向成熟的標(biāo)志，是一件具有進(jìn)步意義的舉措�？墒牵瑥淖孕猩陥�(bào)制實(shí)施近三個(gè)月以來(lái)的實(shí)際情況看，人們似乎對(duì)其中蘊(yùn)含的道理還不太理解。既然自行申報(bào)是體現(xiàn)納稅人權(quán)利與義務(wù)的進(jìn)步制度，在現(xiàn)實(shí)生活中卻為何“碰壁”呢？人們常說(shuō)納稅人是國(guó)家的主人，可是，如果納稅人連自己該納什么稅、納過(guò)多少稅、稅款如何使用等都不不清楚、不關(guān)心，又談得上什么國(guó)家主人的權(quán)利和地位？
稅務(wù)機(jī)關(guān)也在著急。近日，國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站發(fā)布通告，呼吁人們抓緊最后的時(shí)間申報(bào)，并警告，如果沒(méi)有在納稅申報(bào)期內(nèi)辦理納稅申報(bào)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，其效果顯然相當(dāng)有限。
那么，問(wèn)題出在哪里呢？是人們嫌麻煩、怕多繳稅，還是制度本身存在問(wèn)題？筆者認(rèn)為，要求高收入者自行申報(bào)，一方面，稅制本身應(yīng)當(dāng)盡可能完善以獲得納稅人的普遍接收，并應(yīng)具備相應(yīng)的配套條件；另一方面，這個(gè)制度的實(shí)施需要高素質(zhì)的納稅人群與之密切配合。然而現(xiàn)實(shí)情況告訴我們，這兩方面都存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題和缺陷，這是自行申報(bào)“出師不利”的主要原因。
一是相關(guān)配套措施不完備。個(gè)人所得稅的自行申報(bào)需要金融實(shí)名制的支持，建立嚴(yán)格的個(gè)人收入、支出結(jié)算信息系統(tǒng)，實(shí)行信用證和個(gè)人支票制度，并要在這個(gè)前提下，將納稅人所有的收入都?xì)w并在一個(gè)身份證號(hào)碼之下——所有金融信息在銀行和稅務(wù)機(jī)關(guān)的電腦里都能夠順利而準(zhǔn)確地查到。這才能形成“綜合”成為個(gè)人所得稅的計(jì)稅依據(jù)，這是稅務(wù)機(jī)關(guān)搜集個(gè)人應(yīng)稅所得信息和實(shí)現(xiàn)交叉稅務(wù)稽核的基本條件。居民身份證同時(shí)就是一個(gè)人的稅務(wù)編碼卡，他取得各種收入都必須填寫該代碼，他所有的大額支付都必須以轉(zhuǎn)賬方式進(jìn)行，盡最大可能減少現(xiàn)金流通。否則，整個(gè)支付體系就難以發(fā)生作用，稅務(wù)機(jī)關(guān)就不可能通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集中處理，不可能準(zhǔn)確地掌握納稅人的各項(xiàng)收支情況，也就不可能有效地控制和審核個(gè)人的納稅申報(bào)。
金融實(shí)名制的建立、個(gè)人信息系統(tǒng)的完備、金融機(jī)構(gòu)與稅務(wù)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，每一步都需要一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)的構(gòu)建和磨合過(guò)程。在相關(guān)法律不完善，納稅人意識(shí)相當(dāng)?shù)�，純民間資金流轉(zhuǎn)難以監(jiān)控，隱性收入、灰色收入被成功地大量隱匿的情況下，自行申報(bào)這一步卻搶先邁了出去，怎能不“碰壁”？更要命的是，自行申報(bào)的貿(mào)然“登臺(tái)”，無(wú)助于納稅人權(quán)利和義務(wù)意識(shí)的覺(jué)醒和加強(qiáng)。逃稅的照樣逃、不愿申報(bào)的也就不申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)這種“法不則眾”的局面無(wú)可奈何。三個(gè)月過(guò)去，最后也只能是殺幾個(gè)“猴”給“雞”看，一時(shí)難以拿出什么高招來(lái)。就像下了一步“臭棋”，不著手制度的設(shè)計(jì)和完善是很難收到成效的。
二是稅制本身的缺陷未加修正，這是包括筆者在內(nèi)的許多學(xué)者反復(fù)指出過(guò)的一個(gè)老問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行的是總收入減去固定的扣除部分作為應(yīng)納稅所得額的計(jì)稅辦法，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有認(rèn)真考慮不同納稅人的贍養(yǎng)人口、子女撫養(yǎng)及教育、醫(yī)療費(fèi)用、住房購(gòu)置費(fèi)用負(fù)擔(dān)等因素。這些“大頭”費(fèi)用，過(guò)去很多都是由政府承擔(dān)的，現(xiàn)在轉(zhuǎn)由個(gè)人承擔(dān)，那么，政府就應(yīng)當(dāng)把這筆錢留給個(gè)人，在稅前予以扣除，而這恰恰是個(gè)稅設(shè)計(jì)者久久沒(méi)有認(rèn)真加以考慮的問(wèn)題。他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，增加這些個(gè)人所得稅的稅前扣除項(xiàng)目，按照最低生活標(biāo)準(zhǔn)抵扣個(gè)人所得稅，也就相當(dāng)于個(gè)人所得稅免征額標(biāo)準(zhǔn)的提高，可以在調(diào)動(dòng)納稅人自覺(jué)性和積極性上取得實(shí)際效果。在個(gè)人所得稅的稅前扣除方面，英國(guó)的扣除項(xiàng)目以規(guī)定細(xì)致而著稱，有個(gè)人扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免、工薪家庭稅收寬免等。以個(gè)人扣除為例，他們是按照一定的年齡界限分檔界定的。65歲以上到74歲的老人，扣除標(biāo)準(zhǔn)比普通納稅人提高了32%，75歲以上的老人扣除標(biāo)準(zhǔn)則進(jìn)一步提高了6%.這一規(guī)定實(shí)際上是以稅收優(yōu)惠的形式體現(xiàn)社會(huì)對(duì)老年人的關(guān)愛(ài)以及對(duì)他們一生為社會(huì)所做貢獻(xiàn)的尊重與肯定。這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)本來(lái)都可以成為我們改革個(gè)人所得稅制的參考借鑒。
筆者曾建議，將我國(guó)個(gè)人所得稅的扣除項(xiàng)目區(qū)分為必要費(fèi)用和生計(jì)費(fèi)用兩大類。必要費(fèi)用是指為取得個(gè)人收入而支付的費(fèi)用；生計(jì)費(fèi)用是指維持納稅人及其贍養(yǎng)人口基本生活的最低費(fèi)用。這樣區(qū)分后，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化我國(guó)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除項(xiàng)目，如實(shí)行教育扣除、殘疾人扣除、住房扣除等等，但這樣的建議并沒(méi)有受到稅制設(shè)計(jì)者的重視。
盡管稅務(wù)機(jī)關(guān)一再聲明，12萬(wàn)元只是申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，目的是了解高收入群體的收入和納稅狀況、職業(yè)和地區(qū)構(gòu)成，并為下一步個(gè)稅制度改革提供切實(shí)可行的依據(jù)，并不意味著納稅人據(jù)此要交更多的稅。但這并沒(méi)有得到納稅人的響應(yīng)，反而把非議的矛頭一致指向了這個(gè)說(shuō)不清道不明的“12萬(wàn)元”，像一根導(dǎo)火索，挑起了對(duì)去年《個(gè)人所得稅法》修改的不滿。人們?cè)趩?wèn)：一個(gè)年入12萬(wàn)元的單身漢，和上有老下有小的家庭支柱其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)難道是一樣的么？為何在設(shè)計(jì)稅制時(shí)不加以考慮？這方面的問(wèn)題還有許多，如最高邊際稅率、免征額標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)差異等，都是稅制設(shè)計(jì)者忽略掉的問(wèn)題，都在稅收實(shí)踐中一再證明著它的缺陷和與納稅者的不協(xié)調(diào)。試想，在人們普遍對(duì)一個(gè)不甚合理的稅制心存芥蒂的時(shí)候，當(dāng)他們對(duì)現(xiàn)行稅制有抵觸情緒的時(shí)候，又怎么可能真正尊重這個(gè)稅制？怎么可能有很高的積極性按照規(guī)定的要求去自覺(jué)申報(bào)納稅呢？
三是征收辦法過(guò)于簡(jiǎn)單、陳舊，加上稅務(wù)機(jī)關(guān)準(zhǔn)備不夠充分，倉(cāng)促上陣，難免不陷于被動(dòng)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行由單位“代扣代繳”，并且大多不向個(gè)人開具完稅證明。這種交稅辦法顯然已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要和納稅人的要求了。
代扣代繳的主要特征是應(yīng)納稅款不由納稅人自己申報(bào)交納，而是由所在單位代為申報(bào)繳納，稅務(wù)部門也大多不給納稅個(gè)人開具個(gè)人所得稅完稅證明，這就等于在國(guó)家和納稅人的關(guān)系中間增設(shè)了一個(gè)“第三人”。好處是可以切實(shí)保證稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收來(lái)源，在一定程度上減輕納稅人的申報(bào)負(fù)擔(dān)，但缺點(diǎn)也是明顯的。它切斷了納稅人與國(guó)家之間的直接聯(lián)系，等于剝奪了納稅人的知情權(quán)，淡化了人們的納稅意識(shí)。人們?cè)诩{稅之后不清楚自己到底交了什么稅和交了多少稅，這使本就淡薄的納稅人意識(shí)變得更加淡薄。
我國(guó)個(gè)人所得稅的征收方式單一、粗糙，很多立法環(huán)節(jié)和實(shí)際操作層面存在不足之處，使代扣代繳制度的負(fù)面效應(yīng)加大，而積極效果體現(xiàn)得很不充分。執(zhí)行過(guò)程中，一些單位的會(huì)計(jì)人員對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行存在偏差，多扣或少扣個(gè)人所得稅的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題都在相當(dāng)程度上減弱了人們對(duì)稅制的信任和自行申報(bào)制的執(zhí)行效果。代扣代繳制的長(zhǎng)期執(zhí)行也不利于納稅人意識(shí)的提高。自行申報(bào)制出臺(tái)后，有人就抱怨說(shuō)，我每天忙到很晚，哪有時(shí)間去報(bào)稅？既然我的收入單位都代繳了稅，申報(bào)也應(yīng)該讓他們代辦；這個(gè)制度太繁瑣了，稅務(wù)部門應(yīng)該考慮的是怎么減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。這些不滿情緒反映出高收入群體的某種抵觸心理。
長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的稅收征管水平一直難以有效提高。據(jù)說(shuō)，一個(gè)納稅人的報(bào)稅和退稅，要有7個(gè)稅務(wù)官員為其提供服務(wù)。目前全國(guó)號(hào)稱100萬(wàn)稅務(wù)官員，真正處在一線工作的大約只有40多萬(wàn)人，而全國(guó)的納稅人數(shù)量卻數(shù)以億計(jì)，兩者的比例十分懸殊。如果不按時(shí)申報(bào)的現(xiàn)象十分普遍，稅務(wù)機(jī)關(guān)該怎么應(yīng)對(duì)？如果大家都來(lái)申報(bào)，又怎么及時(shí)而高效地處理好浩如煙海的申報(bào)材料？顯然，征管水平越是低下，就顯得征管人力越加不足，也就成為自行申報(bào)難以大面積推廣的主要制約因素。
第四，我國(guó)公民的納稅觀念尚為淡薄無(wú)疑也是重要的現(xiàn)實(shí)原因。我們需要培養(yǎng)良好的納讓人意識(shí)，也需要建立良好的稅收征收制度，讓所有納稅人都明明白白納稅，做一個(gè)合格的納稅人，這是自行申報(bào)制得以認(rèn)真貫徹并取得實(shí)效的基本保證。我們的力量，應(yīng)該下到這些方面。而目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)的宣傳輔導(dǎo)工作應(yīng)該說(shuō)做的很不到位。
現(xiàn)在需要大家關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題是，自行申報(bào)制的出臺(tái)給納稅人的稅收籌劃提出了新課題。在不違反現(xiàn)行稅法的前提下，納稅人可以通過(guò)改變收入獲取方式達(dá)到既少繳稅又增加收入的目的，這就是納稅籌劃。1935年，英國(guó)上議院議員湯姆林爵士對(duì)“稅務(wù)局長(zhǎng)訴溫斯特大公”一案做出聲明：任何人都有權(quán)安排自己的事業(yè)。如果依據(jù)法律所做的某些安排可以少繳稅，那就不能強(qiáng)迫他多繳稅收。這一案例被認(rèn)為是納稅籌劃被法律認(rèn)可的發(fā)端。從法律角度講，法無(wú)明文不定罪。納稅籌劃是通過(guò)非違法行為少繳稅，從而達(dá)到個(gè)人稅負(fù)最小化、利益最大化的目的。這里既有充分利用現(xiàn)行減免稅政策而降低納稅數(shù)額的手段，也包括利用稅法漏洞進(jìn)行合理規(guī)避的手段。例如，某一教師在外兼課，按照規(guī)定，他在4個(gè)月中每月到所兼職的學(xué)校講課4次，一次2000元，一學(xué)期的講課費(fèi)為3.2萬(wàn)元。按照勞務(wù)報(bào)酬的有關(guān)稅率，他需繳稅5680元；而如果把每學(xué)期一次性支付講課費(fèi)調(diào)整到每月平均支付，須交納的稅額就是5120元，這就可以節(jié)省560元納稅額。這種做法放到十幾年前，恐怕會(huì)被視為偷稅漏稅，受到稅務(wù)機(jī)關(guān)的打擊，但現(xiàn)在卻是合法的行為。這可以反映出一個(gè)國(guó)家稅制的完善程度。
納稅籌劃復(fù)雜而專業(yè)，一般人很難明了其中的技術(shù)環(huán)節(jié)，因此，聘請(qǐng)注冊(cè)稅務(wù)師和稅務(wù)律師就成為必要。我國(guó)納稅人還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的重要性，很少有人聘請(qǐng)專業(yè)人士為自己進(jìn)行納稅籌劃，聘請(qǐng)稅務(wù)顧問(wèn)的企業(yè)在我國(guó)不到5%，更別說(shuō)納稅者個(gè)人了。而在美國(guó)，這個(gè)數(shù)字是95%.為了切實(shí)保護(hù)自己的合法權(quán)益，正當(dāng)合理地納稅，納稅人應(yīng)該也學(xué)會(huì)納稅籌劃“這一手”。到那時(shí)，人們?cè)偃ザ悇?wù)局自行申報(bào)，也就不必“怵頭”了。
