一、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資主體界定
對于哪一方是公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資主體，目前存在兩種不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府還貸公路的融資主體只能是政府，政府以自身的名義為公路項(xiàng)目籌措所有項(xiàng)目資金，并將公路項(xiàng)目通車后所收取的通行費(fèi)收入用于歸還貸款或有償集資的資金，公路項(xiàng)目收費(fèi)期滿其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府還貸公路的融資主體可以是公路經(jīng)營企業(yè)，由公路經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資本金、向銀行貸款，承擔(dān)收費(fèi)期滿貸款無法完全清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。
本文認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)較為符合現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)和實(shí)際情況。首先，政府還貸公路，根據(jù)我國《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國務(wù)院第417號(hào)令，以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定，是“縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路”，可見其項(xiàng)目建設(shè)資金由政府交通主管部門為主體籌措。其次，公路經(jīng)營企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、以盈利為目的企業(yè)法人，其建設(shè)、經(jīng)營和管理的應(yīng)為經(jīng)營性公路，如經(jīng)營管理政府還貸公路，無法取得任何收益且還要承擔(dān)收費(fèi)期滿可能存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營角度來看，其決策層（股東會(huì)或股東大會(huì)）一般是反對接手管理這種損害企業(yè)利益的項(xiàng)目的。
那么，在公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路模式下，公路經(jīng)營企業(yè)在政府融資中充當(dāng)什么角色、發(fā)揮什么作用呢？依據(jù)《條例》第十一條的規(guī)定，“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政企分開的原則，依法設(shè)立專門的不以營利為目的法人組織”。而公路經(jīng)營企業(yè)是以盈利為目的獨(dú)立法人，在實(shí)際操作中，為解決這種矛盾可采用“代建代管”的方式，即公路經(jīng)營企業(yè)設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)建設(shè)和管理政府還貸公路，單獨(dú)核算，建設(shè)資金由政府交通主管部門籌集后投入項(xiàng)目，項(xiàng)目通車后收入上繳政府，由政府撥付項(xiàng)目管理費(fèi)用。收費(fèi)期滿，如債務(wù)未完全清償?shù)�，由政府以�?cái)政資金清償。在項(xiàng)目融資過程中，公路經(jīng)營企業(yè)，特別是國有大型企業(yè)，可充分利用自己的融資經(jīng)驗(yàn)，為政府交通主管部門的融資工作出謀劃策并做好基礎(chǔ)工作，如多方尋找融資渠道、進(jìn)行融資招標(biāo)、談判融資條件等，并提交融資合同版本供政府交通主管部門決策參考。
二、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資渠道分析
我國公路建設(shè)項(xiàng)目融資，推行的是多元化、多渠道的融資體系，其資金籌措總體上分為兩個(gè)方面：項(xiàng)目資本金的籌措和項(xiàng)目資本金以外資金的籌措。項(xiàng)目資本金一般不得低于項(xiàng)目總投資額的35%，來源包括國家投入、地方自籌、企業(yè)自籌投入等；項(xiàng)目資本金以外的資金，以金融機(jī)構(gòu)貸款解決為主，少數(shù)高速公路項(xiàng)目伴隨有發(fā)行債券、股票融資。
政府還貸公路的項(xiàng)目資本金，中央和地方政府一般安排部分補(bǔ)助資金，包括中央車購稅補(bǔ)助（即部補(bǔ)助）、地方高速公路基金、地方車購稅、地方專項(xiàng)資金等，不足的部分可以向企業(yè)、個(gè)人有償集資。公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路，公路經(jīng)營企業(yè)也可以在政府資金不足時(shí)，向政府提供有償資金，作為項(xiàng)目資本金的一部分，有償資金的利率可以參照人民銀行同期同檔次的貸款基準(zhǔn)利率執(zhí)行。對于國有大型的公路經(jīng)營企業(yè)，經(jīng)上級政府部門批準(zhǔn)，可以適量分擔(dān)政府交通主管部門的資金壓力，提供較低利率或零利率的資金。
政府還貸公路項(xiàng)目資本金以外的資金，主要以金融機(jī)構(gòu)貸款解決，其他創(chuàng)新的方式有發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等。由于融資主體為政府，股票籌資方式不適用于公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的情況。由政府部門向銀行貸款的，需與銀行約定貸款期限、還款方式、擔(dān)保方式等問題，后文將對此作進(jìn)一步的探討。政府還貸公路在經(jīng)濟(jì)評價(jià)結(jié)果、財(cái)務(wù)回報(bào)率的前景均良好的情況下，政府可以嘗試進(jìn)行債券融資。目前人民幣利率處于加息周期，銀行貸款的資金成本較高，而債券利率要大大低于同期的銀行貸款利率，這種選擇將對降低公路項(xiàng)目建設(shè)成本、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)有著積極意義。
三、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的貸款融資應(yīng)注意的問題
1.貸款融資期限問題。《條例》規(guī)定，“政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長不得超過20年�！笨梢�，政府還貸公路貸款期限是有上限的。具體的公路投資回收期可以初步根據(jù)公路的技術(shù)等級、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)和交通量、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長速度等因素來預(yù)測。但由于未來具有不可預(yù)見性，收費(fèi)期滿后是否能夠確保收費(fèi)可以清償所有的貸款和有償集資款尚不可知。因此，在貸款合同中，貸款期限按照建設(shè)期和收費(fèi)期的總數(shù)來確定是比較保守和穩(wěn)妥的做法。另外，政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)，貸款期限自動(dòng)縮短，貸款合同提前終止。
2.貸款還款計(jì)劃的安排。政府還貸公路實(shí)行收支兩條線管理，除必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從政府部門批準(zhǔn)的車輛通行費(fèi)預(yù)算中列支外，其余通行費(fèi)收入必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。如廣東省非經(jīng)營性收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)“收支兩條線”管理辦法規(guī)定，由財(cái)政部門核定公路項(xiàng)目年度還貸（含有償集資）計(jì)劃總額度。財(cái)政部門按各方（銀行或有償集資人）未償還債務(wù)的比例對還貸計(jì)劃額度進(jìn)行分配。還貸資金由財(cái)政部門逐月?lián)芨兜绞∈薪煌ü凡块T賬戶，由省市交通公路部門按核定的還貸計(jì)劃代項(xiàng)目業(yè)主還貸。因此，公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路時(shí)，年度還貸計(jì)劃由財(cái)政部門核定，交通主管部門負(fù)責(zé)還貸，還貸資金不流經(jīng)公路經(jīng)營企業(yè)。在這種模式下，交通主管部門在與銀行約定還貸計(jì)劃時(shí)，不可能明確每年的還款數(shù)，但可約定為“每年按財(cái)政部門核定的公路項(xiàng)目年度還貸（含有償集資）計(jì)劃歸還本金”。
3.貸款保證方式的設(shè)定。對公路經(jīng)營企業(yè)的項(xiàng)目貸款，銀行一般要求以公路收費(fèi)經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保，存在多家銀行時(shí)，要求按各行貸款額度占總投資的比例質(zhì)押公路收費(fèi)經(jīng)營權(quán)或者按照各行貸款額度占總貸款額度的比例質(zhì)押公路收費(fèi)經(jīng)營權(quán)。在公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路模式下，交通主管部門作為貸款方，還可以政府信用作擔(dān)保，不提供質(zhì)押擔(dān)保。在一定要提供質(zhì)押擔(dān)保時(shí)，公路經(jīng)營企業(yè)可建議交通主管部門按各方貸款額度占總投資的比例質(zhì)押公路收費(fèi)經(jīng)營權(quán)，防止公路項(xiàng)目出現(xiàn)再融資需求。
4.其他可約定事項(xiàng)。公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路時(shí)，公路的建設(shè)資金由公路經(jīng)營企業(yè)約定根據(jù)工程進(jìn)度向交通主管部門申請撥付，可能出現(xiàn)政府投入資本金滯后項(xiàng)目進(jìn)度的情況。為保證公路建設(shè)的資金及時(shí)到位，公路經(jīng)營企業(yè)可建議交通主管部門在貸款合同中約定，在保證建設(shè)期滿所有項(xiàng)目資本金足額到位情況下，貸款銀行應(yīng)允許項(xiàng)目根據(jù)工程進(jìn)度提取貸款資金、允許建設(shè)期內(nèi)資本金和貸款資金不按配比到位。
四、完善公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路融資模式的建議
1.建議政府有關(guān)部門盡快出臺(tái)有關(guān)政策法規(guī)，明確公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的目的、意義、具體模式；明確公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路融資模式下政府部門及企業(yè)的角色，確定各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
2.公路經(jīng)營企業(yè)應(yīng)遵守法律法規(guī)，積極支持政府的公路建設(shè)事業(yè)，在必要的時(shí)候還要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。
