一、總體構(gòu)思
�。ㄒ唬┥虡I(yè)化管理的提出
道路商業(yè)化管理理念的提出，出于財(cái)政部預(yù)算司譯的，由世界銀行著名道路經(jīng)濟(jì)學(xué)家海根和維克爾撰寫的《道路的商業(yè)化管理及融資》一書。時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉以《借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 提高道路資金使用效益》為題作了中文版序言。序中指出“《道路的商業(yè)化管理及融資》一書，作為迄今為止較具權(quán)威的道路籌資與管理專著，對(duì)道路籌資及管理商業(yè)化這一理念及其在世界許多國(guó)家的實(shí)踐進(jìn)行了較系統(tǒng)的總結(jié)和闡述”。序最后指出：“總之，《道路的商業(yè)化管理及融資》一書向我們展示的是一個(gè)道路籌資及管理的全新畫面。是各級(jí)財(cái)政、交通管理部門、其他相關(guān)政府部門、大專院校和科研機(jī)構(gòu)了解世界道路商業(yè)化管理新趨勢(shì)窗口式著作。該書的適時(shí)出版無(wú)疑提供了重要背景和知識(shí)，對(duì)推進(jìn)改革將有所裨益”。
該書在分析各國(guó)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了改革建議，即道路管理責(zé)任的劃分，建立道路管理委員會(huì)、保證穩(wěn)定的道路建設(shè)資金來(lái)源，推行道路的商業(yè)化管理、建立類似企業(yè)的道路管理機(jī)構(gòu)，推行良好的商業(yè)慣例，確保道路資金得到高效使用。這是迄今為止首次提出道路商業(yè)化管理的全新理念。
作者指出“我們?cè)鯓硬拍芨纳频缆啡谫Y和道路養(yǎng)護(hù)政策？說(shuō)的更具體點(diǎn)，怎樣才能完善道路的總體管理，加強(qiáng)道路的融資現(xiàn)狀？改革背后的關(guān)鍵性觀念是道路管理商業(yè)化：將道路引入市場(chǎng)，將其管理建立在收費(fèi)服務(wù)的基礎(chǔ)上，將其作為一項(xiàng)商業(yè)業(yè)務(wù)來(lái)管理”。筆者在診斷為什么大部分政府一直采取一種低效益且不具可持續(xù)性的道路養(yǎng)護(hù)政策，回答是在這種體制框架下，道路養(yǎng)護(hù)政策效率低下的問(wèn)題出在道路管理體制框架上，它們未按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，對(duì)道路實(shí)行商業(yè)化管理。養(yǎng)護(hù)部門、單位始終游離市場(chǎng)之外，未能運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大的定價(jià)動(dòng)力，充分利用和發(fā)揮價(jià)格的“高能激勵(lì)”。養(yǎng)護(hù)沒(méi)有明確的價(jià)格，養(yǎng)護(hù)開支的費(fèi)用由一般稅（費(fèi)）收收入提供。由于管理養(yǎng)護(hù)不受任何嚴(yán)格的市場(chǎng)機(jī)制約束。這些缺陷嚴(yán)重地影響了管理的激勵(lì)機(jī)制，使道路管理變成了一種多重目的的社會(huì)服務(wù)。解決這些問(wèn)題的要害是，改革現(xiàn)行管理體制，將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，實(shí)施商業(yè)化管理。我國(guó)歷來(lái)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行改革，如定額包干、承包責(zé)任制等等，雖然改革，但效果不佳，就是這些改革只換湯沒(méi)換藥，沒(méi)有全面改革體制，將養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，更未實(shí)行商業(yè)化管理。所以我們提出《公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理的探討》。
（二）商業(yè)化管理的含義
1.公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理，是指將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，引入商業(yè)原則，運(yùn)用商業(yè)運(yùn)作方式和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)公路養(yǎng)護(hù)實(shí)施管理。充分運(yùn)用價(jià)格“高能激勵(lì)”機(jī)制，激活公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，使之參與競(jìng)爭(zhēng)（打破行業(yè)壟斷）。造就養(yǎng)護(hù)企業(yè)外有壓力，內(nèi)有動(dòng)力。實(shí)施利潤(rùn)原則，實(shí)行商業(yè)化管理，就牽住了企業(yè)的“牛鼻子”。
2.公路養(yǎng)護(hù)的商業(yè)化管理，并不是真正按完全意義上商業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是遵循商業(yè)原則，引入商業(yè)運(yùn)作方式來(lái)管理公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)。
3.買賣關(guān)系不是直接而是間接的，公路是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)權(quán)屬國(guó)家所有。它出售的不是公路實(shí)體和實(shí)物，而是將完好的公路路面讓渡給社會(huì)車輛共同使用。鑒于每條公路日通行量最高達(dá)幾萬(wàn)車次，不可能，也做不到，更不允許普通路按好路率、按不同價(jià)格實(shí)行趟次收費(fèi)。這必然要在直接買賣關(guān)系的鏈條上搭建一個(gè)平臺(tái)，公路管理部門和公路養(yǎng)護(hù)分離后將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，成為市場(chǎng)主體的企業(yè)，而公路管理純屬管理部門，其職責(zé)是統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)。公路管理部門受政府委托，對(duì)公路好路率實(shí)行按質(zhì)定價(jià)，統(tǒng)購(gòu)包銷（讓渡給社會(huì)使用）。公路管理部門成為統(tǒng)購(gòu)包銷的買方，這個(gè)商業(yè)鏈條就結(jié)成了，公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理就可行了，公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的商業(yè)化運(yùn)行也就得以實(shí)現(xiàn)了。
�。ㄈ楣佛B(yǎng)護(hù)行業(yè)正名，讓其回歸市場(chǎng)。
公路養(yǎng)護(hù)按交通部頒布規(guī)范，其生產(chǎn)作業(yè)是對(duì)公路保養(yǎng)、維護(hù)和改善，按照工程性質(zhì)、規(guī)模大小、技術(shù)繁簡(jiǎn)劃分為：小修保養(yǎng)、中修、大修和改造四項(xiàng)基本作業(yè)，而每項(xiàng)都有部頒的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和定額，及對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)防、搶修及修復(fù)。其宗旨是維護(hù)、保障、提高公路的使用功能和使用價(jià)值。它的生產(chǎn)完全與物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)一樣，完全符合馬克思主義經(jīng)典理論關(guān)于價(jià)值生產(chǎn)過(guò)程：
即使按三個(gè)產(chǎn)業(yè)劃分，應(yīng)介于第三產(chǎn)業(yè)的組成部分，它和其它維修、修理行業(yè)一樣，是對(duì)使用價(jià)值的恢復(fù)。公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)在恢復(fù)使用價(jià)值的同時(shí)也理應(yīng)獲得自身的收益。在馬克思價(jià)值生產(chǎn)過(guò)程公式中的W‘，所創(chuàng)造的價(jià)值有一部分應(yīng)歸公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，由于公路是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，除自身獲得小部分增值收益外，為公路使用者間接地創(chuàng)造了極大的收益。據(jù)《道路商業(yè)化管理及融資》一書引用的資料，由于道路養(yǎng)護(hù)不善產(chǎn)生的額外成本是由道路使用者無(wú)條件而且是被迫承擔(dān)的。據(jù)世界銀行調(diào)查測(cè)算，非洲地區(qū)道路養(yǎng)護(hù)不善所產(chǎn)生的額外成本每年達(dá)12億美元，占該地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.85％；據(jù)1992年的一項(xiàng)調(diào)查表明，拉丁美洲及加勒比海地區(qū)，相應(yīng)的數(shù)字為17億美元，占該地區(qū)各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.4％。據(jù)印度陸路交通部估測(cè)，如果對(duì)該國(guó)道路進(jìn)行充分的養(yǎng)護(hù)，則每年印度車輛的運(yùn)營(yíng)成本可從現(xiàn)在的390億美元下降為350億美元，所省的40億美元開支，是印度全國(guó)及各邦每年道路的資本項(xiàng)目及養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目總開支的兩倍還多（印度陸路交通部1996年）。因此，道路養(yǎng)護(hù)及修整項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)回報(bào)率將超過(guò)35％，這些運(yùn)營(yíng)成本的節(jié)約，令人記起了孫中山“道路者文明之母，財(cái)富之脈也”的名言，是公路養(yǎng)護(hù)部門通過(guò)強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)提高好路率，讓渡給使用者的，W’增值中的社會(huì)效益驚人。
我國(guó)2005年底，全國(guó)公路總里程已達(dá)350萬(wàn)公里，機(jī)動(dòng)車11428萬(wàn)輛，其中民用汽車3159.7萬(wàn)輛，加強(qiáng)現(xiàn)有公路的養(yǎng)護(hù)，提高好路率，其為社會(huì)創(chuàng)造的價(jià)值也是驚人的。按上述世界銀行披露的非洲和拉丁美洲及加勒比海地區(qū)，由于道路養(yǎng)護(hù)不善而產(chǎn)生的額外成本占這些地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均比重1.12％計(jì)算，2006年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值21萬(wàn)億，由于公路養(yǎng)護(hù)不善給全國(guó)車輛額外增加成本負(fù)擔(dān)高達(dá)2500億元。為什么公路養(yǎng)護(hù)不善是公路政策效率低下，造成養(yǎng)護(hù)政策效率低下的根本原因，世行分析判斷，是現(xiàn)行公路管理體制不科學(xué)、不合理的弊端所致。簡(jiǎn)言之，是不承認(rèn)公路養(yǎng)護(hù)是第三產(chǎn)業(yè)，即價(jià)值生產(chǎn)者，未能實(shí)行商業(yè)化管理。
我國(guó)現(xiàn)行的公路管理體制，集公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、路政執(zhí)法、收費(fèi)還貸公路為一體，冠以事業(yè)單位之桂冠，擁多重職能、職責(zé)、目的為一體的社會(huì)服務(wù)單位。在這種體制下，各種職能、職責(zé)之間相互依存度高而相互制約度低，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。一個(gè)科學(xué)合理的體制、體系，必須同時(shí)具備相互依存和相互制約的兩個(gè)條件。然而，現(xiàn)行公路管理體制是不科學(xué)、不合理的體制，特別是把具有物質(zhì)生產(chǎn)職能的公路養(yǎng)護(hù)強(qiáng)行捆綁進(jìn)去。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)踐，其弊端已實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)是：（1）政企、事企不分，職責(zé)不明，缺乏活力；（2）機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，關(guān)系不順；（3）機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，效益低下；（4）養(yǎng)人過(guò)多，包袱沉重，消耗養(yǎng)路資金；（5）養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制不活；（6）養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)高度壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)；（7）重建輕養(yǎng)問(wèn)題突出。特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，由于公路養(yǎng)護(hù)是事業(yè)單位，1994年工資改革又大多數(shù)�。ㄊ校┨子昧俗允兆灾聵I(yè)單位的工改方案，即其基礎(chǔ)工資除六乘十，其中40%是獎(jiǎng)勵(lì)性的浮動(dòng)工資，完成創(chuàng)取計(jì)劃才能發(fā)。而且養(yǎng)路工人由普工轉(zhuǎn)為技工。然而，其實(shí)發(fā)工資超過(guò)其他事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)和效益不佳的企業(yè)，而且這一“鐵” 工資靠得住、旱澇保收。對(duì)社會(huì)產(chǎn)生吸引力，大量人員涌入公路單位，特別是“關(guān)系單位”和“關(guān)系人”。據(jù)統(tǒng)計(jì)1980年全國(guó)養(yǎng)路職工56.8萬(wàn)人，到1998年增到88萬(wàn)人，凈增31.2萬(wàn)人，增長(zhǎng)55%.而同期公路里程只增加38%.特別是近年來(lái)大量改造路面，將砂石路面改成瀝青、混凝土路面，高級(jí)路面大幅度增加。按交通部頒發(fā)的定額，路面越高級(jí)養(yǎng)路工定員越低，本應(yīng)定員要減少，其結(jié)果不減反增，更奇怪的是人員聚增，但養(yǎng)護(hù)第一線的養(yǎng)路工和工程技術(shù)人員又嚴(yán)重不足，非生產(chǎn)人員猛增。目前全國(guó)小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)中，人工費(fèi)用支出占60%，是正常的一倍，養(yǎng)路變成養(yǎng)人了。
鑒于現(xiàn)行體制的弊端，當(dāng)務(wù)之急是改革體制，把公路養(yǎng)護(hù)單位釋放出來(lái)，讓其回歸市場(chǎng)。
�。ㄋ模┙ü莛B(yǎng)分離，搭建交換平臺(tái)，構(gòu)架商業(yè)鏈條。
管養(yǎng)分離后，公路管理部門按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——好路率，按質(zhì)定價(jià)收購(gòu)養(yǎng)護(hù)企業(yè)好路率，讓渡給社會(huì)使用，公路部門以一般稅收形式向車輛所有者收取燃油稅（養(yǎng)路費(fèi)），架構(gòu)了：養(yǎng)路企業(yè)出售好路率——公路管理部門按質(zhì)定價(jià)收購(gòu)好路率——讓渡給社會(huì)使用，并以一般稅收向車主收取燃油稅（養(yǎng)路費(fèi)）公路使用費(fèi)。這里公路管理部門經(jīng)政府授權(quán)代表使用者收購(gòu)公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的好路率并按質(zhì)付費(fèi)充當(dāng)了養(yǎng)護(hù)企業(yè)、車主之間的交換平臺(tái)，構(gòu)架了商業(yè)鏈條，使公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理成為可行。
�。ㄎ澹┒ê寐仿蕿楣佛B(yǎng)護(hù)勞務(wù)產(chǎn)品
交通部于1994年9月13日，以交公路發(fā)[1994]917號(hào)文制定發(fā)布了中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)JTJ075—94《公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），通知規(guī)定從1995年1月1日開始實(shí)施，并廢止1979年和1991年發(fā)布的《公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查評(píng)定暫行辦法》和工程管理司發(fā)布的《水泥混凝土路面養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查評(píng)定辦法》。《標(biāo)準(zhǔn)》分總則、公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量要求、公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和缺陷的定義、公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查工作的若干規(guī)定。分別對(duì)總體要求，檢查評(píng)定項(xiàng)目計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)方法，及檢查評(píng)定工作的若干規(guī)定做出全面規(guī)范。制定了好路率計(jì)算公式：
好路率＝（優(yōu)等公路里程+良等公路里程）÷實(shí)際評(píng)
定的養(yǎng)護(hù)里程×100％
同時(shí)設(shè)定了養(yǎng)護(hù)質(zhì)量綜合值：
養(yǎng)護(hù)質(zhì)量綜合值＝（優(yōu)等里程×100％+良等里程×80％+次 等里程×50％+差等里程×20％）÷實(shí)際評(píng) 定的養(yǎng)護(hù)里程
通過(guò)十幾年的實(shí)踐，充分驗(yàn)證了《標(biāo)準(zhǔn)》的科學(xué)性、可行性、可操作性。極大地促進(jìn)了提高公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，保持路面整潔、橫波適度、行車舒適、路肩整潔、邊波穩(wěn)定、排水暢通；構(gòu)造物、橋涵及隧道完好；沿線設(shè)施完善；綠化協(xié)調(diào)美觀。加速了GBM工程建設(shè)，加速構(gòu)成暢、潔、綠、美的公路交通環(huán)境。養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的檢查定于每月月末前五日內(nèi)進(jìn)行一次；一般應(yīng)由縣級(jí)公路段（縣級(jí)公路分局、站、工區(qū)）組織各道班共同檢查評(píng)定，也可以道班（養(yǎng)護(hù)隊(duì)）為單位分別檢查評(píng)定。但每季度末須由縣級(jí)養(yǎng)護(hù)單位統(tǒng)一組織檢查評(píng)定，每半年末須由地、市、州級(jí)公路管理部門組織一次抽查，省級(jí)公路管理部門至少組織一次全面檢查。
《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范雖然科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、全面，并具有可操作性和可比性，但由于現(xiàn)行體制問(wèn)題，造成好路率的檢查評(píng)定、考核難以達(dá)到初衷，其根源有二：首先這種管養(yǎng)合一的體制，管理、養(yǎng)護(hù)是一家人，好路率高低不僅是養(yǎng)護(hù)隊(duì)、站、工區(qū)的事，而是關(guān)系到層層公路管理的聲譽(yù)。由于一榮俱榮、一損俱損，自己檢查自己、自己評(píng)自己，別人不能不對(duì)檢查評(píng)定結(jié)果質(zhì)疑。其二，也是最根本最關(guān)鍵的，好路率的高低沒(méi)有直接與養(yǎng)護(hù)單位的收入、收益掛鉤，使養(yǎng)好養(yǎng)差基本上一個(gè)樣（養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)按計(jì)劃分配），養(yǎng)好者沒(méi)有得到超額報(bào)酬，而養(yǎng)差者更沒(méi)少得經(jīng)費(fèi)。違背了物質(zhì)利益原則，挫傷了養(yǎng)好者的積極性，保護(hù)了落后者。
通過(guò)上述分析、論證，定好路率為養(yǎng)護(hù)企業(yè)勞務(wù)產(chǎn)品（質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)），從理論和實(shí)踐上是可行的。公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行商業(yè)化管理，以好路率按質(zhì)定價(jià)，使養(yǎng)護(hù)企業(yè)實(shí)實(shí)在在的獲得異差收益，將極大地激勵(lì)養(yǎng)護(hù)企業(yè)養(yǎng)路的積極性，對(duì)養(yǎng)護(hù)企業(yè)的管理就索住了“牛鼻子”。
（六）交通部關(guān)于公路管理體制改革的總體規(guī)范
交通部公路管養(yǎng)體制改革的總體部署其基本框架大致是五個(gè)部分，首先是事企分開，重組公路管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行省級(jí)機(jī)構(gòu)“一廳一局”模式，地（市）縣實(shí)施“一地一機(jī)構(gòu)”，不設(shè)平行機(jī)構(gòu)。將專業(yè)公路管理機(jī)構(gòu)與縣、鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)合并，在轄區(qū)內(nèi)行使公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政和收費(fèi)公路等有關(guān)的行政管理。其次是逐步將原屬公路管理機(jī)構(gòu)的公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)及廠、場(chǎng)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、科研等生產(chǎn)性質(zhì)單位分離出來(lái)，實(shí)行建養(yǎng)分開，組建企業(yè)法人的公路工程施工企業(yè)和公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，按照《公路法》、《企業(yè)法》、《合同法》進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。第三是培育規(guī)范有序的公路施工工程市場(chǎng)和養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)。為此，交通部以交公路發(fā)[2003]89號(hào)文《關(guān)于印發(fā)〈公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定〉和〈公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)管理暫行規(guī)定〉的通知》，就公路養(yǎng)護(hù)工程從業(yè)單位的資質(zhì)條件、資質(zhì)的評(píng)定和管理、市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)督等問(wèn)題，作出了明確的規(guī)定。文件還對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理作出了暫行規(guī)定。第四是解決職工“吃皇糧”、“大鍋飯”問(wèn)題。在解決職工的“養(yǎng)老保險(xiǎn)金”、“失業(yè)保險(xiǎn)金”和“醫(yī)療保險(xiǎn)金”三項(xiàng)基金的條件下，實(shí)行按勞分配，打破“大鍋飯”，充分調(diào)動(dòng)職工的勞動(dòng)自主性、積極性，提高工作效率，降低生產(chǎn)成本，提高企業(yè)的效益。第五是公路養(yǎng)護(hù)工程資金的資本化，作為國(guó)有資產(chǎn)投入運(yùn)行。
交通部在改革方案中審時(shí)度事、高瞻遠(yuǎn)矚，明確提出了管養(yǎng)分開，建立公路養(yǎng)護(hù)法人企業(yè)。終于將公路養(yǎng)護(hù)從多重功能和目的混合體的事業(yè)單位中釋放出來(lái)，使其回歸市場(chǎng)，這為公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行商業(yè)化管理提供了根本前提和行政保障。
二、公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理架構(gòu)探討
�。ㄒ唬└母锕饭芾眢w制是公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行商業(yè)化管理的根本前提
《道路商業(yè)化管理及融資》作者在分析各國(guó)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出了建議，“推行道路的商業(yè)化管理”。這是迄今為止首次提出道路商業(yè)化管理全新理念。作者指出：“我們?cè)鯓硬拍芨纳频缆啡谫Y和道路養(yǎng)護(hù)政策？說(shuō)的更具體一點(diǎn)，怎樣才能完善道路總體管理，加強(qiáng)道路的融資現(xiàn)狀？”改革背后的關(guān)鍵性觀念是道路管理的商業(yè)化：將道路引向市場(chǎng)，將其管理建立在收費(fèi)服務(wù)的基礎(chǔ)上，將其作為一項(xiàng)商業(yè)業(yè)務(wù)來(lái)管理。筆者在考查診斷“為什么一直采取一種低效益且不具可持續(xù)性的道路養(yǎng)護(hù)政策，回答是在這種體制框架下，道路養(yǎng)護(hù)政策效率低下的問(wèn)題出在這種體制框架上”——未實(shí)行道路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理。診斷的結(jié)論是：出路是對(duì)道路養(yǎng)護(hù)實(shí)行商業(yè)化管理，實(shí)行商業(yè)化管理的根本前提是改革現(xiàn)行管理體制，將道路養(yǎng)護(hù)從“一種多重目的的社會(huì)服務(wù)”的事業(yè)單位中解放、釋放出來(lái)，讓其回歸市場(chǎng)。
鑒于此，交通部根據(jù)我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)所凸顯的種種弊端，果斷提出公路管理體制改革方案，其核心是實(shí)施建、管、養(yǎng)分開，政事、事企分開，將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)。組建企業(yè)法人的公路養(yǎng)護(hù)施工企業(yè)，使其按照《公路法》、《企業(yè)法》、《合同法》進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。改革公路管理體制是實(shí)行公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化的根本前提。
�。ǘ└母镞\(yùn)行機(jī)制是實(shí)行商業(yè)化管理的關(guān)鍵
實(shí)行商業(yè)化管理，公路養(yǎng)護(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然要按商業(yè)運(yùn)行方式進(jìn)行，其核心是遵循價(jià)值規(guī)律、等價(jià)交換、利潤(rùn)原則，具體運(yùn)作見圖1.
運(yùn)作說(shuō)明：
�。�1）財(cái)政部門撥公路養(yǎng)路費(fèi)給交通主管部門；
�。�2）交通主管部門授權(quán)委托公路管理部門代表國(guó)家統(tǒng)購(gòu)包銷養(yǎng)護(hù)產(chǎn)品——好路率，保障公路暢通；
�。�3）交通主管部門撥付養(yǎng)路費(fèi)給公路管理部門；
�。�4）公路管理部門通過(guò)招、投標(biāo)，選定養(yǎng)護(hù)企業(yè)；
�。�5）公路管理部門按質(zhì)（好路率）定價(jià)，按合同分期（月、季）預(yù)付養(yǎng)護(hù)價(jià)款，年終以全年好路率或綜合值清算，體現(xiàn)價(jià)格激勵(lì)；
�。�6）養(yǎng)護(hù)企業(yè)組織生產(chǎn)、養(yǎng)護(hù)公路，出售最終勞動(dòng)產(chǎn)品——好路率；
�。�7）養(yǎng)護(hù)企業(yè)向公路管理部門出售勞務(wù)產(chǎn)品——好路率；
�。�8）公路管理部門向車主提供暢通公路供使用，車主向管理部門（受財(cái)政委托）交納養(yǎng)護(hù)費(fèi)，體現(xiàn)了商品交換關(guān)系；
（9）公路管理部門上交養(yǎng)路費(fèi)給財(cái)政部門。
在這個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，公路管理部門承擔(dān)并發(fā)揮了交換的平臺(tái)，這一平臺(tái)架構(gòu)了商業(yè)鏈條即公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)——出售好路率——公路管理部門——讓渡使用權(quán)——車主（使用者）——交納養(yǎng)路費(fèi)——公路管理部門——上繳養(yǎng)路費(fèi)——財(cái)政部門。沒(méi)有公路管理部門這個(gè)平臺(tái)商業(yè)鏈條就斷鏈了，商業(yè)化管理也就無(wú)法實(shí)施了。同時(shí)，公路管理部門承擔(dān)了好路率的評(píng)定和技質(zhì)定價(jià)，統(tǒng)購(gòu)包銷。
�。ㄈ└母�財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算
縱觀會(huì)計(jì)史，會(huì)計(jì)是因經(jīng)濟(jì)管理的需要應(yīng)運(yùn)而生的，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展會(huì)計(jì)越重要。然而，會(huì)計(jì)是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展和進(jìn)步的，更是伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、變革，特別是經(jīng)濟(jì)體制改革而變革和發(fā)展的。公路管理體制的改革，必然要求會(huì)計(jì)變革為其配套，只有會(huì)計(jì)改革，才能鞏固、完善，促進(jìn)體制改革。將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，成為市場(chǎng)主體的公路養(yǎng)護(hù)工程的施工企業(yè)，就必然要改事業(yè)單位的收支報(bào)賬型的財(cái)務(wù)管理會(huì)計(jì)核算模式，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，自收自支、自我累積、自我發(fā)展，追逐利潤(rùn)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算模式。見圖2.
表注：G1、G2……G4按月季度預(yù)結(jié)的養(yǎng)護(hù)合同預(yù)付價(jià)款；W生產(chǎn)所需要素；（Pm物料及工具，A人工）；P生產(chǎn)過(guò)程，W‘新生產(chǎn)的產(chǎn)品，Rl、R2……R4各季度好路率，G按優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)計(jì)算好路率銷售收入。
1.商品交換關(guān)系：買方為經(jīng)政府授權(quán)的公路管理部門，購(gòu)買的是公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)所生產(chǎn)的勞務(wù)產(chǎn)品——好路率（R‘）；賣主是公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，它出賣的是本企業(yè)員工通過(guò)對(duì)公路維修保養(yǎng)，由公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量體現(xiàn)出來(lái)的（R’）好路率。把過(guò)去行政隸屬關(guān)系，事業(yè)撥款無(wú)償使用關(guān)系，改革為雙方經(jīng)濟(jì)上的買賣關(guān)系。公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)通過(guò)出售好路率取得合法的銷售收入，由于以好路率定價(jià)，養(yǎng)護(hù)企業(yè)不但取回投入的成本而且獲得超額勞動(dòng)報(bào)酬——利潤(rùn)。這種交換關(guān)系完全符合市場(chǎng)等價(jià)交換規(guī)則。
2.由于公路資產(chǎn)所固有的特點(diǎn)，即建設(shè)需資金巨大，養(yǎng)護(hù)所需資金也巨大，而且不可能當(dāng)即錢貸兩清，好路率公路管理部門一個(gè)季度才能評(píng)定驗(yàn)收一次，然而，養(yǎng)護(hù)企業(yè)目前是無(wú)力墊付的，鑒于此，公路管理部門要按月預(yù)付養(yǎng)護(hù)資金，按季結(jié)算，年終清算。
3.會(huì)計(jì)核算模式轉(zhuǎn)換，公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)要執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，要對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)行全面的價(jià)值管理和核算，要做好預(yù)收款、銷售收入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、利潤(rùn)及分配等的全面管理和核算。
三、綜述
本文通過(guò)一個(gè)提出、四個(gè)驗(yàn)證、三項(xiàng)改革，驗(yàn)證了公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理的必要性、可行性，鑒于現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)政策效率低下，為改革現(xiàn)行公路管理體制，它又是必行的。
一個(gè)提出
世界銀行著名道路經(jīng)濟(jì)學(xué)家海根。維克爾通過(guò)全世界范圍內(nèi)的為什么現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)政策效率低下，追根尋源，結(jié)論是出在“道路管理體制框架上”……“改革背后的關(guān)鍵性觀念是道路管理商業(yè)化”，從而提出了道路商業(yè)化是迄今為止的全新理念。
四個(gè)驗(yàn)證
1.為公路養(yǎng)護(hù)正名，讓其回歸市場(chǎng)，論證了公路養(yǎng)護(hù)按馬克思的價(jià)值生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)業(yè)劃分，公路養(yǎng)護(hù)是名符其實(shí)，物質(zhì)生產(chǎn)（勞務(wù)作業(yè)）部門屬第三產(chǎn)業(yè)。這是政事分離，管養(yǎng)分離將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)的理論根據(jù)。
2.建管養(yǎng)分離，搭建平臺(tái)，構(gòu)架商業(yè)鏈條，賣方是公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)，買方因普通路不準(zhǔn)，也可能實(shí)行趟次收費(fèi)，這就要搭建一個(gè)平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)就是管養(yǎng)分離后的公路管理部門，由它對(duì)養(yǎng)護(hù)企業(yè)的勞務(wù)產(chǎn)品——好路率實(shí)行評(píng)定和定價(jià)統(tǒng)購(gòu)包銷，這就構(gòu)架商業(yè)鏈條，使商業(yè)化運(yùn)行可行了。
3.交通部公路管理體制改革規(guī)范，規(guī)定管養(yǎng)分開，將公路養(yǎng)護(hù)推向市場(chǎng)，設(shè)立公路養(yǎng)護(hù)工程施工企業(yè)。這是公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行商業(yè)化管理的行政法規(guī)的依據(jù)。
4.定好路率為公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的勞務(wù)產(chǎn)品，交通部于1994年就以國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布了《公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，經(jīng)過(guò)歷年的實(shí)踐，將好路率確定為公路養(yǎng)護(hù)的最終產(chǎn)品是科學(xué)的、可操作的、可行的。以好路率為養(yǎng)護(hù)企業(yè)的產(chǎn)品，實(shí)行按質(zhì)定價(jià)，解決了公路養(yǎng)護(hù)沒(méi)有價(jià)格這一世界性問(wèn)題，同時(shí)牽住了辦好公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)的“牛鼻子”。
三項(xiàng)改革
即改革現(xiàn)行管理體制、改革運(yùn)行機(jī)制、改革財(cái)務(wù)管理會(huì)計(jì)核算模式。三項(xiàng)改革的關(guān)系是：改革體制是實(shí)行公路養(yǎng)護(hù)商業(yè)化管理的根本前提；改革運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵；改革財(cái)務(wù)管理會(huì)計(jì)核算模式是鞏固、完善商業(yè)化管理的保障。
