一、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度概述
收費(fèi)公路是國(guó)家為發(fā)展我國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所采取的一項(xiàng)重大政策。已經(jīng)施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二條規(guī)定：“ 本條例所稱收費(fèi)公路，是指符合公路法和本條例規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費(fèi)的公路（含橋梁和隧道）”。
收費(fèi)公路已經(jīng)發(fā)展了20多年，其歷史功績(jī)已得到社會(huì)公認(rèn)，其實(shí)施效果也得到了國(guó)際公路界的公認(rèn)和好評(píng)。2005年底，我國(guó)的收費(fèi)公路總里程突破19萬公里；到2006年底，全國(guó)公路通車總里程達(dá)345.7萬公里（包括從2006年開始納入統(tǒng)計(jì)的153.2萬公里村道），高速公路達(dá)4.53萬公里。作為一個(gè)國(guó)家財(cái)政并不十分雄厚的發(fā)展中國(guó)家，如果沒有收費(fèi)公路政策的推動(dòng)，就不會(huì)有公路交通事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的今天。在我國(guó)公路交通的發(fā)展進(jìn)程中，收費(fèi)公路政策功不可沒。
�。ㄒ唬敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的提出
在利用“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策發(fā)展我國(guó)公路建設(shè)事業(yè)，以及在貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)[2002]31號(hào)文件和交通部有關(guān)文件精神清理整頓公路收費(fèi)站點(diǎn)的進(jìn)程中，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的思路逐步浮出水面。2002年12月27日，四川省人民政府川府函[2002]376號(hào)批轉(zhuǎn)的《關(guān)于收費(fèi)還貸公路實(shí)行市州統(tǒng)一管理的意見》，確定了“統(tǒng)一管理，統(tǒng)收統(tǒng)支，加強(qiáng)監(jiān)督”的原則；2004年5月27日，川辦函[2004]88號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)還貸公路統(tǒng)貸統(tǒng)還工作的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了以市（州）為中心，通過對(duì)收費(fèi)還貸公路實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)貸統(tǒng)還、總量控制”，達(dá)到整合收費(fèi)項(xiàng)目，規(guī)范站點(diǎn)設(shè)置，化解不良債務(wù)，增強(qiáng)融資能力，提高服務(wù)水平，確保收費(fèi)公路持續(xù)健康發(fā)展的要求。河南省按照總量控制、動(dòng)態(tài)管理、合理布局的原則，由省公路局對(duì)全省除高速公路以外的其他所有收費(fèi)公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，撤并了年收費(fèi)額在300～500萬元以下和管理不規(guī)范的一批收費(fèi)站。廣東省委、省政府在清理整頓公路收費(fèi)站點(diǎn)中，也提出了“統(tǒng)一管理，合理布局，總量控制，統(tǒng)籌還貸”的清理原則。
2003年4月16日，時(shí)任交通部副部長(zhǎng)的胡希捷在全國(guó)清理整頓公路收費(fèi)站點(diǎn)工作座談會(huì)上的講話中，提出要積極實(shí)施政府還貸收費(fèi)公路“統(tǒng)一管理”和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，積極探索這項(xiàng)制度的具體內(nèi)容和措施，提出可行的管理模式。通過實(shí)施這項(xiàng)制度，撤銷不符合規(guī)定、收費(fèi)僅夠養(yǎng)人或者不夠養(yǎng)人的收費(fèi)站點(diǎn)。
�。ǘ敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的法律政策依據(jù)
《條例》中第十一條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。
首先，人民政府交通主管部門作為職能部門，根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第十條，企業(yè)法人的分支機(jī)構(gòu)、職能部門不得為保證人。但是，《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第四章 貸款和其他業(yè)務(wù)的基本規(guī)則中第三十六條，商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)對(duì)保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價(jià)值以及實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進(jìn)行嚴(yán)格審查。經(jīng)商業(yè)銀行審查、評(píng)估，確認(rèn)借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔(dān)保。這樣，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依法可成為貸款的主體。
據(jù)此，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門就可對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路依據(jù)《條例》規(guī)定施行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。
其次，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十六條規(guī)定，行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可做出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可做出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可做出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。
據(jù)此，各省可根據(jù)《條例》確立適應(yīng)本省發(fā)展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度及其具體實(shí)施方法。
2006年11月27日，交通部交公路發(fā)[2006]654號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》要求：（1）加強(qiáng)收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的審批管理；（2）進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置與管理；（3）嚴(yán)格界定政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，省級(jí)人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路可以實(shí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的模式進(jìn)行管理；（4）依法對(duì)收費(fèi)公路實(shí)施監(jiān)管。
陜政發(fā)[2000]17號(hào)《陜西省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳關(guān)于加快公路發(fā)展的規(guī)劃及實(shí)施意見的通知》規(guī)定，實(shí)施新規(guī)劃，加快公路建設(shè)的主要政策措施 適應(yīng)西部大開發(fā)，加快我省公路發(fā)展，要進(jìn)一步解放思想，更新觀念，深化改革，擴(kuò)大開放，采取政策引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制兩種手段，充分發(fā)揮各級(jí)政府、民間、省高速公路建設(shè)集團(tuán)公司及其他國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織等多方面的積極性，多層次、多方式組織公路建設(shè)，并且力爭(zhēng)在盤活存量、項(xiàng)目引資、證券融資、社會(huì)集資等方面取得突破，在公路主骨架建設(shè)上，形成投資主體多元化、投資來源多樣化、投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的新格局。主要政策：（1）實(shí)行優(yōu)惠政策，降低建設(shè)成本。建議省政府根據(jù)國(guó)家關(guān)于西部大開發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)政策和我省的經(jīng)驗(yàn)，制定陜西省公路主干線建設(shè)優(yōu)惠政策，重申以往在公路建設(shè)方面行之有效的好辦法；（2）公路建設(shè)貸款實(shí)行總體評(píng)估，統(tǒng)貸統(tǒng)還。建議有關(guān)銀行對(duì)全省每年新開工利用貸款修建的公路項(xiàng)目進(jìn)行總體評(píng)估，集中對(duì)交通廳（或公路局）實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的辦法，以彌補(bǔ)建設(shè)資金不足。同時(shí)，對(duì)貸款項(xiàng)目資本金的最低比例，維持目前的35%而不再提高。對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展急需但預(yù)期財(cái)務(wù)效益不夠顯著的公路項(xiàng)目貸款，省里給予低息或貼息的優(yōu)惠政策；（3）財(cái)政預(yù)算每年對(duì)公路建設(shè)的投資不低于從公路規(guī)費(fèi)中（包括通行費(fèi)）征收的稅費(fèi)；（4）公路建設(shè)土地征用，實(shí)行與鐵路、民航等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同等對(duì)待的辦法，免征耕地占用稅；（5）積極爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)陜西公路建設(shè)的扶持力度。
2007年2月8日，《陜西省收費(fèi)公路管理辦法》第一章總則中指出，本省行政區(qū)域內(nèi)收費(fèi)公路的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理和使用活動(dòng)，適用本辦法。收費(fèi)公路的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理應(yīng)當(dāng)按照合理規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、合法經(jīng)營(yíng)、保障暢通、依法監(jiān)督的原則進(jìn)行。省人民政府交通行政主管部門主管本省收費(fèi)公路管理工作。設(shè)區(qū)市人民政府交通行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)收費(fèi)公路管理工作。省人民政府交通行政主管部門的收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本省收費(fèi)公路的收費(fèi)管理工作。設(shè)區(qū)市人民政府交通行政主管部門的收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)高速公路以外其他收費(fèi)公路的收費(fèi)管理工作。省人民政府交通行政主管部門的公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)高速公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)督和路政管理工作。設(shè)區(qū)市、縣級(jí)人民政府交通行政主管部門的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)高速公路以外其他收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)監(jiān)督和路政管理工作�？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，支持收費(fèi)公路的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理工作，促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展。省人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、價(jià)格、稅務(wù)、審計(jì)、公安等行政主管部門，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好收費(fèi)公路管理工作。收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)由公路的經(jīng)營(yíng)管理者負(fù)責(zé)。任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理，不得擠占、挪用車輛通行費(fèi)。
在2007全國(guó)年交通工作會(huì)議上李盛霖部長(zhǎng)指出，按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》要求，嚴(yán)格把好建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、站點(diǎn)設(shè)置、收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費(fèi)性質(zhì)界定和資金監(jiān)管“五個(gè)關(guān)口”，進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路的審批、站點(diǎn)設(shè)置和管理工作，組織開展公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓清理整頓工作。一是調(diào)整結(jié)構(gòu)，控制規(guī)模。要以非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。從嚴(yán)控制二級(jí)收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目的審批，東部地區(qū)按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，不再發(fā)展新的二級(jí)收費(fèi)公路，中、西部地區(qū)要嚴(yán)格控制增設(shè)新的二級(jí)公路收費(fèi)站，逐步實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路集中在高速公路和部分一級(jí)公路的目標(biāo)。二是統(tǒng)貸統(tǒng)還，撤并站點(diǎn)。健全完善“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，逐步撤并現(xiàn)有二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)。建立高速公路與其他收費(fèi)公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，減少二級(jí)收費(fèi)公路的規(guī)模。完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)通行費(fèi)收支及價(jià)格的監(jiān)管，規(guī)范收費(fèi)行為和資金使用，提高透明度。三是政府主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管。要嚴(yán)格界定政府還貸收費(fèi)公路與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，嚴(yán)格收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路規(guī)模，強(qiáng)化政府在收費(fèi)公路投資、管理中的主導(dǎo)地位。任何單位不得以任何形式非法設(shè)立經(jīng)營(yíng)性公路或人為改變還貸公路性質(zhì)。對(duì)未依法轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)，將政府還貸公路按經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路建設(shè)管理的，要堅(jiān)決進(jìn)行清理和屬性歸位。加大政府監(jiān)管力度，督促收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者在運(yùn)營(yíng)管理中更好地體現(xiàn)公眾利益和社會(huì)責(zé)任。
�。ㄈ⿲�(duì)政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的理解
1.“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，分項(xiàng)目核算，統(tǒng)一還款”的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我國(guó)曾經(jīng)在20世紀(jì)90年代中期的1994年至1996年，對(duì)財(cái)政資金的有償使用試行過“主管部門統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。其基本程序是：各經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所需的銀行貸款，統(tǒng)一上報(bào)省級(jí)人民政府或有關(guān)國(guó)務(wù)院主管部門，由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院主管部門統(tǒng)一向銀行申請(qǐng)貸款；各經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)斶�的銀行貸款，統(tǒng)一集中到省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院主管部門，由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一償還給銀行。這種做法類似今天高校的學(xué)生助學(xué)貸款�？梢哉J(rèn)為，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”強(qiáng)化的是交通主管部門的監(jiān)管責(zé)任，貸款和還款的責(zé)任主體仍然是收費(fèi)公路的項(xiàng)目法人。
根據(jù)車輛通行費(fèi)制度的基本原理，由于已經(jīng)向公路用戶征收了公路養(yǎng)路費(fèi)或燃油稅，所以車輛通行費(fèi)屬于向收費(fèi)公路的使用者收取的追加費(fèi)用，而不是基本費(fèi)用。只有收費(fèi)公路能夠向用戶提供降低運(yùn)行成本、縮短運(yùn)行里程、節(jié)約運(yùn)行時(shí)間等道路使用效益或級(jí)差效益，收取車輛通行費(fèi)才是公平合理的。
既然公路用戶支付車輛通行費(fèi)的前提是所使用的收費(fèi)公路提供了級(jí)差效益，所以公路用戶需要通過支付車輛通行費(fèi)來履行償還建路貸款本息的義務(wù)；但公路用戶沒有義務(wù)為償還其他收費(fèi)公路的建設(shè)貸款本息支付車輛通行費(fèi)。
對(duì)此，對(duì)政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的第一種理解是：應(yīng)當(dāng)將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策界定為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門（以下簡(jiǎn)稱”省級(jí)交通主管部門“）對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)政府還貸公路的建設(shè)貸款和有償集資款，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，分項(xiàng)目核算，統(tǒng)一還款”。
《條例》第三十七條明確規(guī)定：收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。政府還貸公路在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。只有分項(xiàng)目核算，才能明確政府還貸公路是否已經(jīng)還清貸款和有償集資款本息。如果不實(shí)行分項(xiàng)目核算，該規(guī)定只能是形同虛設(shè)，或者只適用于不實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的政府還貸公路。
2.“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還款”的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我們注意到，交通部近年來在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話或有關(guān)文件中所涉及到的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，看來傾向于將政府還貸收費(fèi)公路項(xiàng)目捆綁在一起，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還貸。
交通部2006年11月27日交公路發(fā)[2006]654號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》要求：政府還貸公路要按照《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理，要充分利用現(xiàn)有的收費(fèi)站點(diǎn)，合理布局，進(jìn)行撤并或調(diào)整，努力做到保持總量不增并持續(xù)減少。
2006年12月29日，“交通部就《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》答中國(guó)政府網(wǎng)問”中指出：收費(fèi)公路是全國(guó)路網(wǎng)的重要組成部分，只有與非收費(fèi)公路互聯(lián)互通，形成網(wǎng)絡(luò)，才能充分發(fā)揮功能和作用。網(wǎng)絡(luò)性的特點(diǎn)決定了收費(fèi)公路特別是高速公路不能按照單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分割式管理，而應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行。因此，收費(fèi)公路的運(yùn)營(yíng)管理要統(tǒng)籌考慮，建設(shè)的投資效益要統(tǒng)籌考慮，與非收費(fèi)公路功能的發(fā)揮要統(tǒng)籌考慮。這就是“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的內(nèi)涵所在。
交通部部長(zhǎng)李盛霖在2007年全國(guó)交通工作會(huì)議上的講話中提出，要健全完善“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，逐步撤并現(xiàn)有二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)。建立高速公路與其他收費(fèi)公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，減少二級(jí)收費(fèi)公路的規(guī)模。
歸結(jié)起來，交通部倡導(dǎo)的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策具有以下兩點(diǎn)含義：（1）統(tǒng)籌考慮政府還貸公路網(wǎng)的貸款和貸款的償還；（2）可以將二級(jí)公路收費(fèi)站撤站后需償還的貸款和有償集資款，納入統(tǒng)貸統(tǒng)還的范疇。
現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)省市區(qū)實(shí)行的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，實(shí)際上就是按照這種思路來實(shí)施的。
據(jù)了解，國(guó)家有關(guān)審計(jì)機(jī)構(gòu)在對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目的審計(jì)中，沒有將政府還貸公路項(xiàng)目捆綁在一起“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的行為視為“問題”，這意味著這種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的思路也許得到了審計(jì)部門的理解和認(rèn)可。
根據(jù)這種理解，可以將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策界定為“省級(jí)交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)政府還貸公路的建設(shè)貸款和有償集資款，實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還款”。
3.拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策
僅就統(tǒng)籌所轄行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的建設(shè)貸款及其償還看，還很難適應(yīng)有關(guān)地區(qū)公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展對(duì)籌資的需求。近年來國(guó)家要求加大對(duì)農(nóng)村公路的投資力度，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)，“十一五”期間，新改建農(nóng)村公路120萬公里。交通部部長(zhǎng)李盛霖要求，各級(jí)交通部門一定要站在全局的高度，把加快農(nóng)村公路建設(shè)作為“十一五”交通工作的重中之重，在堅(jiān)持以往成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取更加有效的措施，修好農(nóng)村路，服務(wù)新農(nóng)村。據(jù)了解，2006年，交通部將227億元車輛購(gòu)置稅資金投入農(nóng)村公路建設(shè)，占當(dāng)年用于公路建設(shè)的車購(gòu)稅資金的39.5%；預(yù)計(jì)2007年投入農(nóng)村公路建設(shè)的車購(gòu)稅資金將達(dá)到248億元。如果有限的財(cái)政資金和交通規(guī)費(fèi)需要主要投入農(nóng)村公路建設(shè)，干線公路中二級(jí)公路建設(shè)中的資金籌措更顯得困難重重。
有助于解決問題的思路之一，就是給予“統(tǒng)貸統(tǒng)還”更靈活的運(yùn)用余地，在政策上允許將政府還貸公路車輛通行費(fèi)的一定比例用于不收費(fèi)二級(jí)公路建設(shè)貸款的償還，或者允許將政府還貸公路車輛通行費(fèi)的一定比例直接用于不收費(fèi)二級(jí)公路的建設(shè)。
這里有兩個(gè)問題需要明確：第一，既然“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策是在“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，那么就不應(yīng)當(dāng)違背這樣一個(gè)原則：先貸款修路，再收取車輛通行費(fèi)償還貸款本息；車輛通行費(fèi)只能用于償還公路建設(shè)及擴(kuò)建改造的貸款本息，包括在一定條件下延伸到不收費(fèi)的二級(jí)公路或農(nóng)村公路建設(shè)貸款本息的償還，但不應(yīng)直接用于公路建設(shè)，更不允許用于與公路無關(guān)的其他支出，包括樓堂館所建設(shè)、對(duì)外投資以及平衡地方財(cái)政收支。第二，將政府還貸公路捆綁在一起貸款修路，收費(fèi)還貸，不符合收費(fèi)公路發(fā)展的基本原理，也與20世紀(jì)80年代中期啟動(dòng)“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策的本意有悖，實(shí)屬在特定歷史條件下為在資金上保證公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展的一種權(quán)宜之計(jì)；將政府還貸公路的車輛通行費(fèi)通用于不收費(fèi)公路（包括農(nóng)村公路）貸款本息的償還，是特定歷史條件下公平和效率的一種權(quán)衡。所以，這種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的拓展，應(yīng)當(dāng)是有條件、有時(shí)間限制的。首先，拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策應(yīng)當(dāng)僅適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、財(cái)政支持力度有限的西部地區(qū)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，即使在西部地區(qū)，也應(yīng)當(dāng)逐步控制或者限制拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實(shí)施的空間或范圍，直至最終取消它。根據(jù)我國(guó)公路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，國(guó)家高速公路網(wǎng)和主要的公路網(wǎng)絡(luò)將基本形成，屆時(shí)公路建設(shè)所需的資金將大大減少，公路建設(shè)資金供求關(guān)系矛盾將大大緩解，這就為最終取消拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策提供了最終的時(shí)間表。
二、西部地區(qū)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的必要性和基本思路
�。ㄒ唬┪鞑康貐^(qū)收費(fèi)公路存在的主要問題分析
西部地區(qū)現(xiàn)階段收費(fèi)公路存在的問題有：
1.收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)不合理�？v觀西部的公路，均呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不合理，等級(jí)偏低，自然環(huán)境差，地質(zhì)災(zāi)害多，建路、修路難度大，制約了公路的修建進(jìn)度和質(zhì)量。如陜西省截至2006年底，公路總里程達(dá)到11.3萬公里，其中高速公路1646公里，二級(jí)以上公路8349公里，農(nóng)村公路10萬公里，公路密度達(dá)到55.06公里/百平方公里。共建成收費(fèi)公路5535公里（高速公路1646公里，占收費(fèi)公路總里程的30.3%；一級(jí)公路276公里，占收費(fèi)公路總里程的4.95%；二級(jí)公路3613公里，占收費(fèi)公路總里程的64.75%），其中政府還貸性收費(fèi)公路5259公里，占收費(fèi)公路總里程的94.27%；經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路320公里，占收費(fèi)公路總里程的5.73%.突出問題是：路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，高速公路未形成網(wǎng)絡(luò)，一、二級(jí)公路所占比重偏低。就全國(guó)而言，二級(jí)收費(fèi)公路在我國(guó)的產(chǎn)生與發(fā)展是由收費(fèi)公路政策實(shí)施初期的特定歷史條件所決定的，它符合這一時(shí)期我國(guó)的國(guó)情和路況，對(duì)迅速改善我國(guó)公路交通條件起到了不可替代的作用。但歸根結(jié)底，二級(jí)公路是一般普通路網(wǎng)的重要組成部分，具有較強(qiáng)的社會(huì)性和公益性，按照經(jīng)濟(jì)理論和政策合理性分析，一般不宜設(shè)置為收費(fèi)公路。2004年11月1日施行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，技術(shù)等級(jí)為二級(jí)以下（含二級(jí)）的公路不得收費(fèi)。但是，在國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級(jí)公路，其連續(xù)里程60公里以上的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以收取車輛通行費(fèi)。因此，西部允許發(fā)展收費(fèi)二級(jí)公路只能是一項(xiàng)短期政策，可以在一定歷史時(shí)期和特定條件下實(shí)施，條件成熟時(shí)應(yīng)逐步限制直至取消，而不宜作為一項(xiàng)長(zhǎng)期目標(biāo)來堅(jiān)持和無限制地發(fā)展。
2.部分收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置不合理，影響通行效率，增加運(yùn)輸成本。收費(fèi)公路發(fā)展初期，各個(gè)收費(fèi)公路項(xiàng)目一個(gè)接一個(gè)地建，即達(dá)規(guī)模就可設(shè)收費(fèi)站。但隨著收費(fèi)公路的迅速發(fā)展，路網(wǎng)形成后問題就暴露出來，這些二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)大多分布在城鄉(xiāng)居民頻繁使用的區(qū)域，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的矛盾日益突出，是引發(fā)群眾不滿的主要原因。
《條例》第二章第十二條中明確規(guī)定，高速公路以及其他封閉式的收費(fèi)公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費(fèi)站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設(shè)置收費(fèi)站的除外；非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里。
陜西省2006年底共有242個(gè)收費(fèi)站，其中，高速公路115個(gè)，一級(jí)公路10個(gè)，二級(jí)公路117個(gè)。非封閉式的收費(fèi)公路的127個(gè)收費(fèi)站中同一主線上與相鄰收費(fèi)站間距少于50公里的有29個(gè)，共占11.98%.因此對(duì)全省開放式公路站點(diǎn)做進(jìn)一步規(guī)范調(diào)整顯得極為迫切和必要，“撤并站點(diǎn)”與“償還貸款”的資金矛盾突出。
3.貸款增加迅速，還本付息困難，持續(xù)發(fā)展受阻。西部地區(qū)收費(fèi)公路建設(shè)資金主要來源于國(guó)家撥款和借入資金，而借入資金主要有國(guó)債資金、金融機(jī)構(gòu)借款及其他借款，銀行貸款還是占相當(dāng)大的部分。目前，陜西省收費(fèi)公路的收費(fèi)期限一般為20年左右，而銀行貸款期限卻只有5年左右�，F(xiàn)階段，收費(fèi)公路大部分進(jìn)入還貸高峰期，無力償還全部貸款與銀行不予展期的矛盾日趨惡化，收費(fèi)公路還款困難，持續(xù)發(fā)展受阻。另一方面，隨著高速公路逐漸增多，與此平行的低等級(jí)開放式收費(fèi)公路交通量被分流，收費(fèi)額減少，無法償還貸款本息將會(huì)日益突出。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部張孝德博士等專家認(rèn)為，20世紀(jì)80年代以來，多融資渠道市場(chǎng)化運(yùn)作的收費(fèi)公路，確實(shí)從根本上改善了我國(guó)的交通條件。貸款資金為我國(guó)公路建設(shè)，特別是高等級(jí)公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展做出了顯著的貢獻(xiàn)。世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)內(nèi)政策性銀行貸款（國(guó)家開發(fā)銀行貸款）和商業(yè)銀行貸款等已經(jīng)成為我國(guó)高等級(jí)公路建設(shè)資金的重要來源。但這種市場(chǎng)化運(yùn)作的公路投資管理體制，在解決我國(guó)交通供給嚴(yán)重短缺問題的同時(shí)，也付出了較大代價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間我國(guó)公路建設(shè)到位資金中，國(guó)內(nèi)貸款占39.83%.2006年國(guó)內(nèi)貸款所占比重略有上升，達(dá)到40.7%.利用貸款修建高等級(jí)公路所帶來的還本付息問題應(yīng)當(dāng)引起投資決策者的高度重視。
如果通過科學(xué)的可行性研究和還貸經(jīng)濟(jì)分析，能夠保證所修建的收費(fèi)還貸公路在規(guī)定的貸款償還期內(nèi)，通過收取車輛通行費(fèi)還清全部貸款本息，則借款籌資或者發(fā)行公路建設(shè)債券籌資，不會(huì)對(duì)未來高速公路籌資和建設(shè)能力產(chǎn)生任何不利影響。
4.由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，不同地區(qū)、不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和不同項(xiàng)目的收費(fèi)公路還本付息水平差異性較大。
陜西省242個(gè)收費(fèi)公路收費(fèi)點(diǎn)中，地處平原的有146個(gè)，占60.34%，地處山嶺的有96個(gè)，占39.66%.地處平原與地處山嶺的收費(fèi)公路，無論是建設(shè)成本、通行費(fèi)收入，還是公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)、大中修、水毀搶修費(fèi)用差異較大。
�。ǘ⿲�(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的必要性
針對(duì)上述存在的諸多問題，我們認(rèn)為，對(duì)收費(fèi)還貸公路實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，是解決矛盾的有效措施。
1.有利于大幅度減少利息支出，提高還貸水平，縮短收費(fèi)期限。實(shí)施統(tǒng)貸統(tǒng)還后，通過與有關(guān)銀行協(xié)商， 爭(zhēng)取貸款利率不高于同期金融機(jī)構(gòu)貸款基準(zhǔn)利率，對(duì)應(yīng)付工程款和集資進(jìn)行置換后，現(xiàn)有負(fù)債全部由貸款解決，緩解了各收費(fèi)管理單位的資金壓力。其次， 全省收費(fèi)公路貸款期限與收費(fèi)期限進(jìn)行了有效匹配，從根本上解決全省逾期貸款，從而使開放式收費(fèi)還貸公路步入良性循環(huán)。
2.可以大幅度減少不良貸款，增強(qiáng)交通行業(yè)再融資的能力。實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還后，在全省平衡調(diào)劑還本付息資金，有利于減少不良貸款。改變過去單一按項(xiàng)目融資還貸的做法，將全省收費(fèi)公路視為一個(gè)整體，用效益好的線路收入補(bǔ)償收益較差的線路。
3.有利于合理布局收費(fèi)站點(diǎn)，撤并不合理的收費(fèi)站。統(tǒng)一管理后，可以撤并那些債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、年收費(fèi)額低、站點(diǎn)間距不符合《條例》規(guī)定的收費(fèi)站點(diǎn)，達(dá)到優(yōu)化公路收費(fèi)站點(diǎn)布局，理順管理體制，減少多頭管理，為社會(huì)提供暢通、快捷的道路交通條件。
�。ㄈ┪鞑康貐^(qū)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的基本思路
西部地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后的地區(qū)，不僅財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，收費(fèi)公路上的交通量也偏低。所以更有必要實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我們結(jié)合工作實(shí)際，提出兩個(gè)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實(shí)施方案。
方案一：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一負(fù)債、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一還款”的模式。
基本流程：省級(jí)交通主管部門或其委托的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，統(tǒng)一承擔(dān)還貸的職責(zé)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，統(tǒng)一償還建設(shè)貸款。
具體思路：省交通廳作為對(duì)全省政府還貸公路實(shí)行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路局統(tǒng)一編制收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各政府還貸公路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給政府還貸公路各收費(fèi)管理單位，由各收費(fèi)管理單位負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。各收費(fèi)管理單位將需要償還的貸款本息上交省公路局，由省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。
方案二：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸、分級(jí)負(fù)債、按市核算、統(tǒng)一還款”的模式。
基本流程：省級(jí)交通主管部門或其委托的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，轉(zhuǎn)貸給市級(jí)人民政府交通主管部門（以下簡(jiǎn)稱“市級(jí)交通主管部門”），由市級(jí)交通主管部門承擔(dān)向省級(jí)交通主管部門還貸的職責(zé)，省級(jí)交通主管部門承擔(dān)向金融機(jī)構(gòu)還貸的職責(zé)，市級(jí)交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，省級(jí)交通主管部門統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)償還建設(shè)貸款。
具體思路：省交通廳作為對(duì)全省政府還貸公路實(shí)行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路局統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各市建設(shè)政府還貸公路對(duì)貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給各市交通局，由市交通局負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。市交通局將需要償還的貸款本息上交省公路局，由省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。
對(duì)于實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還，按市核算”的�。ㄊ校�，省級(jí)交通主管部門可根據(jù)需要，從收取的車輛通行費(fèi)中按一定比例集中部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，主要用于償還被撤消收費(fèi)站點(diǎn)的遺留債務(wù)，補(bǔ)助收不敷支的地區(qū)償還公路建設(shè)貸款和有償集資款。提取比例由省級(jí)交通主管部門會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)本地區(qū)的情況確定。
