一、問題的提出
2006年3月，交通部組織制定了《交通財務“十一五”重點工作規(guī)劃綱要》，提出為適應社會主義市場經濟體制、財政改革和交通發(fā)展的需要，各級交通部門需進一步完善“統(tǒng)一領導、分級管理、重點聯系、分類指導”財務管理模式的內涵，構建和諧的理財環(huán)境。同時為了適應部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線管理、政府收支分類、非稅收入收繳制度等財政改革要求，在積極推進各項改革工作的同時，必須及時調整內部組織機構，修訂管理職責和工作程序，順應財政改革的需要。
交通部門在實施部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線管理、政府收支分類、非稅收入收繳制度等財政改革方案過程中，財務管理遇到了許多新問題，現行的財務管理模式基本上是按原來的財政管理要求設置的，在財務管理方式和工作中形成的習慣做法與部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度、政府收支分類制度等新要求不適應。同時，公路建設負債壓力巨大，普通收費公路還本付息能力明顯不足；高速公路建設資本金和農村公路建設資金嚴重短缺等等，主要存在以下問題：
�。ㄒ唬┎块T預算的組織機構建立問題
部門預算是市場經濟國家財政預算管理的基本組織形式，更是國庫集中收付、政府采購等制度的基礎。沒有科學、合理、細化的預算，交通部門就很難保證一切工作正常有序的進行。好預算的編制，必須有好的組織機構作保證，目前，交通部門由于受國家人員編制的限制，尚未成立專門從事預算管理的組織機構。
�。ǘ┦召M公路資金管理的問題
隨著公路建設特別是收費公路的不斷發(fā)展，普通收費公路還貸壓力明顯增大。交通部門為了保證收費公路平衡還貸，從資金集中管理入手，相應創(chuàng)建或應用多種收費公路還貸模式。雖然，在還貸上起到一定程度的作用。但是，由于收費公路管理體制不順，統(tǒng)貸統(tǒng)還收費公路的范圍尚未界定，導致收費公路貸款責任主體無法確定。要求交通部門必須高度重視收費公路資金管理模式研究，及時制定統(tǒng)貸統(tǒng)還收費公路管理相關政策與制度，確保收費公路可持續(xù)發(fā)展。
（三）農村公路養(yǎng)護模式的創(chuàng)新問題
隨著農村公路建設進程的不斷加快，農村公路里程的迅速發(fā)展，養(yǎng)護需求與養(yǎng)護能力之間的矛盾愈顯突出。針對性做好農村公路養(yǎng)、管工作，這就要求交通部門在農村公路養(yǎng)管的責任主體、養(yǎng)管的方式、養(yǎng)管的資金來源等方面適應新環(huán)境變化，在做好部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線的標準程序上，不斷創(chuàng)新農村公路養(yǎng)護模式，從制度上規(guī)范我們的行為，以較快較好的工作程序適應社會主義新農村建設的要求，圓滿和諧地完成農村公路的建設與養(yǎng)護任務。
二、財政改革與政策要求
�。ㄒ唬┎块T預算改革的基本要求
部門預算是指將該部門在預算年度內行使職能所取得的所有收入和所需要的全部支出統(tǒng)一納入到一本預算內，實行零基預算的方法，按照基本預算支出和項目預算支出，按照定員定編和規(guī)定的標準，采用統(tǒng)一政策，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一范圍，統(tǒng)一口徑，統(tǒng)一使用預算外資金，統(tǒng)一公共財政收支科目的方法編制的預算。部門預算作為公共財政運行的載體以及市場規(guī)范和制約部門財政行為的基本途徑，為了使部門活動不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場的根本利益，公共財政下的部門預算至少應具備以下基本要求：
1.統(tǒng)一性
“公共財政”背景下，部門預算制度首先必須具有“統(tǒng)一性”的特征，即部門所有的收支必須全部納入部門預算統(tǒng)一進行管理。部門預算制度的統(tǒng)一性實際上反映著市場通過部門預算對整個部門活動進行全面監(jiān)督和控制的要求。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，只要建立了公共財政體制，都將預算內、外收支納入部門預算進行統(tǒng)一的管理，基本上做到了預算管理的“統(tǒng)一性”。
2.公開性
預算管理的整個流程，即從預算草案的編制、審議到預算的執(zhí)行以及執(zhí)行中的調整，都應保持一定的透明度。而且部門預算也應當成為公開的文件，而不應只為少數人所了解和掌握，除少數涉及國家機密外，其它都應向社會公布。
3.法律性
部門預算是通過相應的法律程序確立的，一經批準就具有法律的權威性。任何違反部門預算的行為都是違法的。即使是部門要對預算法案進行調整，也必須經過相應的法律程序才行。這就改變原部門預算能隨意調整的習慣做法，使部門預算調整具有剛性。部門預算通過法律程序批準后，部門預算調整的可能性不大。這就要求部門預算編制要做到全面細化、科學合理。
4.綜合性
我國部門的收支不僅有預算內、外之分，而且還有制度內、外之分。綜合性就是將預算外收支逐步歸并到部門預算中去，實現部門預算“統(tǒng)一性”的這項措施，它不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范部門的行為。我們應充分認識到綜合預算改革的必要性和緊迫性，突破部門本位利益的障礙，將其徹底深入下去。
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國庫集中支付制度，也稱國庫單一賬戶制度，它是世界上大多數市場經濟國家采用的財政資金管理制度。這一制度的基本內涵是：建立國庫單一賬戶，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫，支出由國庫單一賬戶支付到商品和勞務供應者或用款單位。
國庫集中支付制度的基本思路是：改變資金管理方式，改變資金收入和支付方式。國庫集中支付制度是在所有行政事業(yè)單位只設財政國庫賬戶體系，記錄所有收入與支出。它是我國財政收支管理制度和預算執(zhí)行管理制度的一次重大變革。對加強預算監(jiān)督，提高資金使用效率、確保預算資金�？顚Ｓ闷鸬街匾饔�。國庫集中支付制度具有以下基本要求：
1.單一性
國庫集中支付制度是國庫單一賬戶制度的一個方面，是將交通部門所有財政性資金（包括預算內和預算外部分）都集中納入國庫單一賬戶體系管理，各單位實行國庫零余額賬戶管理，取消了各單位在銀行的各類收支賬戶，國庫收付局起到財政性資金總出納作用。這就要求我們各級交通部門改變原已習慣的自收自支做法，適應國庫集中支付的要求。
2.集中性
各預算單位的各項支付業(yè)務集中在財政部門設立的國庫收付局具體操作。國庫收付局根據各預算單位用款計劃和支付申請，對其審核無誤后，開具“財政直接支付匯總清算額度通知單”和“財政直接支付憑證”，經財政部門國庫管理機構加蓋印章簽發(fā)后，分別送中國人民銀行和代理銀行，代理銀行根據“財政直接支付憑證”及時將資金直接支付給收款人或用款單位。這就要求我們各級交通部門改變原已習慣的資金支付管理做法，適應國庫集中支付的要求。
3.直接性
國庫集中支付的資金要求直達到最終的使用者和項目，取消資金的中間周轉環(huán)節(jié)。這就要求我們各級交通部門改變原已習慣的支付逐級審批，逐級撥付的做法，適應國庫支付直達的要求。
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所謂政府采購，也稱公共采購，是指凡是以財政性資金購買、租賃等獲得貨物、工程和服務，在政府規(guī)定的目錄范圍內，通過政府招標實行集中采購。政府采購是公共支出管理的有效手段。這一制度的建立，要求交通部門的公共支出要以法定的程序，主要通過競爭性招標采購的方式從市場上采購商品、工程和服務。交通部門如何做好政府采購工作至少應適應以下基本要求：
1.公開性
政府采購制度是將單位購買貨物、工程和服務的行為公開化、規(guī)范化和程序化的一項陽光工程。交通部門的政府采購是在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序（按國際規(guī)范一般應以競爭性招標采購為主要方式），從國內、國際市場上為政府部門或所屬公共部門購買所需商品和勞務的行為。實行政府采購后，對于行政單位專項支出經費，財政部門不再簡單地按照預算下撥經費給行政事業(yè)單位，而應當按照批準的預算和采購活動的履約情況直接向供應商撥付貨款。
2.市場性
許多國家的實踐證明，現代政府采購制度是強化財政支出管理的一種有效手段。政府采購制度的實質是將市場競爭機制和財政預算支出管理有機結合起來，一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，實現物有所值的基本目標；另一方面使預算資金管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，節(jié)約公共資金，提高資金使用效益。
3.競爭性
招標是采用市場化的方式，政府采購是通過競爭性的招標來引導財政資金的使用，以提高財政資金的使用效益，對所有財政資金實行競爭、擇優(yōu)、公正、公開、公平的方式進行采購，杜絕財政資金使用的浪費和腐敗。
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政府收支分類的改革，主要是針對現行收支分類體系的主要問題，對政府收支分類三個方面的內容進行改革，即收入分類、支出功能分類和支出經濟分類進行改革。
我國現行的政府預算收支分類體系，是參照原蘇聯財政管理模式設計的，是與計劃經濟體制下的建設型財政管理體制相適應的。幾十年來，根據不同時期財政經濟運行情況和特點，作過一些小的調整，但基本分類方法和體系沒有大的改變。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和公共財政體制的建立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，現行科目體系存在的與市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應及不能清晰反映政府職能活動等問題，不利于財政管理的科學化和信息化，與國民經濟核算體系和國際通行做法不相適應。交通部門在調整預算會計科目時至少應適應以下基本要求：
1.規(guī)范性
政府收支分類的改革，是對政府收支分類三個方面的內容進行規(guī)范，按照科學標準和國際通行做法進行分類，這為進一步規(guī)范收入管理和數據統(tǒng)計分析創(chuàng)造了有利條件。
2.功能性
這是政府收支分類改革的核心。從分類方法和結構上看，原支出分類主要是按經費性質設置的，如基建費、科技三項費、事業(yè)費等。新的支出功能分類根據政府管理和部門預算的要求，總體上統(tǒng)一按支出功能設置類、款、項三級科目，類級科目綜合反映政府職能活動，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作，項級科目反映為完成某一方面工作所發(fā)生的具體支出事項。
3.實用性
按照簡便、實用的原則，主要是對原來的支出目級科目作了擴充和調整，支出經濟分類科目設類、款兩級，類級科目包括工資福利、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移支付、基本建設支出等。款級科目是對類級科目的細化，體現了部門預算編制和單位財務管理等方面的要求，使部門預算和會計科目相一致，實用性得以提高。
三、交通部門財務管理模式創(chuàng)新建議
�。ㄒ唬┙煌ú块T預算管理模式創(chuàng)新
隨著國家對交通部門的各項資金管理力度的加大，按照財政資金管理的要求，“十一五”將全面實施部門預算改革、實行國庫集中支付制度和推行規(guī)范化的政府采購制度和資金收支兩條線制度。部門預算是基礎，國庫集中收付和政府采購是手段，收支兩條線管理是關鍵。根據交通部門具有管理點多線長，條塊結合、管理層次分明，管理權限、級次交差，既有行政管理、又有交通基礎建設、養(yǎng)護、管理并重，單位性質多元化，會計制度多樣化等特點，建議交通部門在財務管理模式上進行適當調整，組建預算管理中心、資產管理中心、會計管理中心、綜合管理中心，從組織上保證對財政預算資金實施統(tǒng)一管理。實現部門預算管理的科學化、規(guī)范化、制度化、程序化，確保部門預算、國庫集中支付和政府采購有序進行，從組織上確保交通資金及時到位，提升交通部門的理財水平。
1.建立預算管理中心理由與模式
（1）建立預算管理中心理由
首先，建立預算管理中心，對組織貫徹落實部門預算管理有關制度和辦法建立創(chuàng)造了組織條件。
其次，建立預算管理中心，使交通專項資金和部門預算資金統(tǒng)一管理，使各級交通行政事業(yè)單位高度重視預算管理，使單位的財務管理更加科學化，促進交通部門財務管理的規(guī)范化、制度化。
再次，建立預算管理中心，有利于交通部門科學編制預算，克服預算編制過程中出現的預算編制范圍不完整、預算編制過粗、預算編制程序不規(guī)范等問題。
最后，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和公共財政體制的建立，以及部門預算、國庫集中收付、政府采購等各項財政改革的不斷深入，我國政府預算收支分類體系出現了越來越多的問題。建立預算管理中心，有利于適應政府收支分類體系改革的需要，促進財政管理的科學化和信息化，強化交通部門預算管理和監(jiān)督職能。
�。�2）預算管理中心的模式
鑒于以上建立預算管理中心原因分析，包括對目前交通行政事業(yè)單位存在的問題的探究、建立的條件分析等。我們建議在交通財務部門中設立預算管理中心，其具體模式如下：
首先，預算管理中心是一個預算管理的日常工作管理機構，專門負責每年全省交通部門預算工作布置、預算定額管理修訂、預算方案編制和初審的日常工作和非貿易、非經營購匯人民幣限額預算；負責建立和管理交通廳預算項目庫；負責擬定、修訂交通部門預算定額標準；負責擬定所管公路、水路專項資金使用管理辦法；歸口管理非運輸價格和有關費收工作；負責相關交通規(guī)費征收和使用的監(jiān)督管理工作；組織研究、擬定行業(yè)融資政策；負責落實廳屬單位體制改革相關的財務配套改革工作。
然后，中心應該有一個高水平的預評審核的小組。定期對交通部門預算方案進行評審。預評審核小組的成員由財務部門、計劃部門和其他有關人員、資產管理等部門相關人員組成，這些人員應由各級交通行政事業(yè)單位的負責人和對交通行業(yè)熟悉的專家組成。
最后，中心應該有一個預算的終審和調整的小組。定期對交通部門預算方案進行終審和調整。終審和調整的小組的成員可由單位領導成員組成。
2.建立資產管理中心理由與模式
�。�1）建立資產管理中心理由
首先，與社會主義市場經濟體制要求相適應的政府采購制度框架初步形成，而且政府采購的經濟效益和社會效益明顯提高，我國政府采購管理制度改革已經取得的巨大成就，為交通部門建立資產管理中心創(chuàng)造了條件。
其次，按照公共財政支出的要求，要合理調整財政支出結構，新增國有資產應集中投向公共產品領域，以形成國有非經營性資產。同時，也提出了從國有資產管理到公共產品和服務或公共財產管理的要求。資產管理中心正是為了滿足社會主義市場經濟體制的需要而建立的。
最后，在交通部門建立資產管理中心有利于克服國有資產管理中存在的問題，提高國有資產的使用效率，加強國有資產管理，避免資產閑置，資源浪費。
�。�2）建立資產管理中心的模式
根據上述分析，我們建議在交通財務部門中設立資產管理中心。資產管理中心的工作主要負責全省國有資產的配置、使用、處置、資產統(tǒng)計報告、資產產權登記、界定、變動和糾紛調處、資產保全、使用效益考核評價、資產的清查、監(jiān)管、政府采購、非經營性資產轉經營性資產監(jiān)督和管理等。負責擬定交通部門國有資本金和權益管理的規(guī)章制度并監(jiān)督實施；負責制定政府采購實施辦法，編制政府采購實施計劃；組織實施部門集中采購項目，并對所屬單位的政府采購活動實施管理；負責政府采購有關統(tǒng)計工作；負責公路收費權有償轉讓的審批管理工作；負責承辦含有中央投資的公路、水路項目進行股份制改造的資產重組、股權設置、資產處置等工作；負責清產核資、產權管理、國有資本金統(tǒng)計分析和產權糾紛調處、資產處置及使用管理工作；組織實施有關資產的評估工作；負責相關交通規(guī)費使用及預算內外交通建設資金的監(jiān)督檢查工作。
資產管理中心還要做到以下幾點：
一是建立健全交通行政事業(yè)單位國有資產管理的規(guī)章制度，即產權登記制度、資產處置、資產報告和資產監(jiān)督等，促進規(guī)范化管理；
二是要實施集體行政事業(yè)單位國有資產產權化管理，通過產權界定、產權登記等形式，明確行政事業(yè)單位國有資產的國家所有權和行政事業(yè)單位的占有使用權。
三是保證交通行政事業(yè)單位國有資產的安全和完整，防止國有資產流失是交通行政事業(yè)單位國有資產管理的基本任務。各級交通行政事業(yè)單位要建立完整的資產管理監(jiān)督制度，全面反映國有資產的存量和變動情況，并及時解決國有資產管理中出現的問題，確保國有資產的安全。
四是國有資產的全面配置和優(yōu)化，合理配置和優(yōu)化交通行政事業(yè)單位的國有資產，以發(fā)揮交通行政事業(yè)單位國有資產的最大效益。對于閑置或者浪費的資產要合理調配，保證國有資產價值最大化和國有資產使用最優(yōu)化。
五是開展日常的政府采購工作。
3.建立會計管理中心理由與模式
�。�1）建立會計管理中心理由
在交通部門建立會計管理中心是根據實際情況，按照財政部頒布的《會計基礎工作規(guī)范》要求抓好會計基礎工作；結合國家現行財政法規(guī)，健全各項財務規(guī)章制度，保證工作有章可循，有法可依，提高建設項目會計核算質量和財務管理工作水平。
會計管理中心的建立有利于精兵簡政，提高工作效率，最大限度地保證了會計核算的規(guī)范性和會計信息的有效性，避免了做假賬現象的發(fā)生，有利于理順交通行政事業(yè)單位的會計核算。
�。�2）建立會計管理中心的模式
根據上述分析，我們建議在交通財務部門中設立會計管理中心，其主要職責是具體負責辦理各級交通行政事業(yè)單位的會計賬務管理，集中辦理國庫資金結算、會計核算、會計監(jiān)督、會計檔案管理和會計事務等工作。
要把各級交通行政事業(yè)單位都納入到會計管理中心管理。負責所屬單位銀行賬戶管理工作；負責各項資金的請領、繳撥、清算等管理工作；負責全部會計核算工作；負責編報部門決算及其他各項財務決算的審核、報批及批復工作；負責廳屬單位、駐外機構的會計基礎工作，指導交通行業(yè)的會計核算工作。
會計管理中心還要做到以下幾點：
一是加強對各級交通行政事業(yè)單位支出的監(jiān)督管理，并使其職能從核算型向管理型轉化。會計管理中心應是各級交通行政事業(yè)單位會計核算的承擔者，經營狀況的分析者，資金運行的監(jiān)控者，國庫關系的協(xié)調者，即融核算、管理、監(jiān)控、協(xié)調于一身，充分發(fā)揮其應有的職能。
二是認真執(zhí)行會計集中核算制度。會計管理中心應將各級交通行政事業(yè)單位的財務核算集中起來，使交通部門對各級單位的財務監(jiān)督從事后轉變?yōu)槭虑�、事中、事后全過程監(jiān)督，這有利于財經紀律的貫徹執(zhí)行，對加強財政監(jiān)督起到了較大的作用。
三是會計管理中心應用網絡技術實現預算型會計管理。在會計管理過程中，中心應更加關注預算，要使用會計管理軟件，以發(fā)揮其在預算管理方面的功能，會計管理中心通過應用新一代的預算型會計軟件，實現對各級交通行政事業(yè)單位預算編制、執(zhí)行的多角度、靈活的管理和監(jiān)控。
四是中心要妥善管理好會計檔案。
4.建立綜合管理中心理由與模式
�。�1）建立綜合管理中心理由
建立綜合管理中心對交通部門的財務管理具有重要的意義，具體有以下幾點：
①利用綜合管理中心可以實現不同中心（包括預算管理中心、資產管理中心、會計管理中心）以及各級交通行政事業(yè)單位之間的信息共享，優(yōu)化管理，提高交通部門的財務管理水平。
②利用綜合管理中心加強各個中心之間的合作與協(xié)調。各個中心不是各自為政，而是相互緊密聯系的。在國有資產管理方面，部門預算改革要求資產管理與預算管理相結合，增量的確定要以存量的多少為依據，做到預算編制科學；政府采購制度要求進行資產配置要按照政府采購的規(guī)定進行等。
③通過綜合管理中心與財政部門、審計等相關的管理機構的溝通與協(xié)作，更好的完善我省各級交通行政事業(yè)的預算管理、國有資產管理以及會計管理。
④利用綜合管理中心為政府及有關部門、社會、公眾提供需要相關信息，以得到其各方面的支持和有效監(jiān)督。
�、菥C合管理中心可以提供一個為各個中心的相關人員（包括管理人員、會計人員等）進行交流與溝通的良好平臺。
�、蘧C合管理中心可以利用網絡技術開發(fā)，為各個中心提供適合各個中心特點的信息管理系統(tǒng)，而且使用綜合信息管理系統(tǒng)對各個中心進行綜合管理。
�。�2）建立綜合管理中心的模式
由此，在交通內部建立預算管理中心、資產管理中心以及會計管理中心的同時，根據上述分析，我們建議在交通財務部門中設立綜合管理中心。
綜合管理中心在交通財務部門中有綜合管理的功能，對各個中心以及各個交通行政事業(yè)單位在實際工作中，產生的一些與現行的財務法規(guī)和制度不相吻合的地方，可以在不違背相應部門規(guī)章制度的統(tǒng)一性的前提下，可以對交通部門財務規(guī)章制度進行深化和完善，對其進行修改，以滿足各個中心和交通各個交通行政事業(yè)單位的實際工作需要。其負責擬定財務工作制度，起草財務工作計劃和總結，檢查計劃執(zhí)行情況；負責財務會的會務工作和決定事項的催辦工作，起草財務召開的有關重要會議材料；負責管理財務公文處理、印鑒管理、安全、保密、檔案和行政事務管理工作；負責擬定交通行業(yè)綜合性財務會計制度；指導并歸口管理所屬單位會計委派制工作；協(xié)調有關財稅政策；負責所屬單位財會監(jiān)督及有關經濟事項的檢查協(xié)調工作；負責收集、整理、分析、發(fā)布公路、水路行業(yè)和內部單位的主要財務指標及相關信息；負責交通財會信息系統(tǒng)的開發(fā)完善、運行維護工作。
綜合管理中心還要做到以下幾點：
①綜合管理中心可以利用信息技術通過數據集中管理，從會計核算、資金管理、預算控制、審批管理、報警管理等多方面，從不同的匯總管理層次對交通行政事業(yè)單位的資金劃撥和費用支出進行全面的分析、控制和監(jiān)管。
�、诰C合管理中心應結合當前部門預算改革及國庫集中支付改革的實際情況，有計劃地對各級交通行政事業(yè)單位的費用支出和資金劃撥進行規(guī)劃和管理，有效利用政府經費，保障交通行政事業(yè)單位工作的開展。
�、墼谌粘９芾砉ぷ髦�，綜合管理中心要強調以人為中心，充分重視會計從業(yè)人員的素質教育，建立人才的聘用和教育培訓機制。當然，綜合管理中心除了要對會計人員進行培訓之外，還應該加強對各個中心的領導以及各級交通行政事業(yè)單位的領導人員進行相應的培訓。
④綜合管理中心要建立、健全各種內部控制制度、內部審計監(jiān)督制度，保證各個中心、各級交通行政事業(yè)單位的內部會計工作有序進行，如會計人員崗位責任制度、賬務處理程序制度、內部牽制制度、財產清查制度、財務收支審批制度等。
�、菥C合管理中心要進一步完善交通行政事業(yè)單位現行的法規(guī)政策。
（二）“收費”公路財務管理模式創(chuàng)新
近年來，全國許多省市為解決收費公路還貸的問題，根據各地實際情況采取了不同的收費公路還貸模式實踐，比較具有代表性的為四種：傳統(tǒng)模式、多路統(tǒng)貸、區(qū)域年票制和財稅統(tǒng)籌模式。分析這些模式的實質與實施效果，總結實踐經驗，可以為交通部門“收費”公路財務管理模式創(chuàng)新提供方向和依據。
1.現行收費公路管理模式（見表1）
2.理順體制，建立健全統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式。
隨著公路建設特別是收費公路的不斷發(fā)展，高速公路管理體制不順、普通收費公路還貸壓力明顯增大、公路建設資本金嚴重不足等問題逐漸凸現。為了有效解決這些問題，根據《收費公路管理條例》的有關規(guī)定，從理順高速公路管理體制入手，摸索、建立收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式，通過“以豐補欠”和置換貸款等方式，逐步解決普通收費公路還貸資金不足和公路建設資本金匱乏等問題。具體辦法為：
一是理順高速公路管理體制。根據《收費公路管理條例》的有關規(guī)定，嚴格按照投資來源的不同，劃清政府還貸公路和經營性公路的界限，將政府性投資的收費公路全部納入政府還貸公路范圍，實施統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)管理。
二是，對凡屬政府投資建設的項目，進行屬性復位。作為政府還貸公路，實行事業(yè)化管理，設立“高速公路管理局”，負責全省高速公路收費、路政、養(yǎng)護、資產以及投資等行業(yè)管理工作。
三是，對政府投資建設的高速公路，成立事業(yè)法人作為項目業(yè)主進行建設。
四是，推行政府投資項目代建制。在深化企業(yè)投資項目建設管理體制改革的同時，對政府投資的高速公路建設項目積極試行“項目代建制”，努力推進高速公路集約精細化管理。
五是，建立了全省高速公路、普通公路和農村公路建設統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式。將國、省干線公路建設貸款、縣鄉(xiāng)公路和農村公路建設貸款納入通行費收費站還貸范圍，合理核定投資額度，用通行費收入償還。明確建立政府還貸高速公路和一般收費還貸公路的統(tǒng)貸統(tǒng)還制度，以緩解公路建設還貸壓力，解決公路建設資本金不足的問題。
3.納入收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式的范圍
納入收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還的范圍應是政府還貸公路。政府還貸公路是縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設的公路；政府將對這些公路實行集中歸口分級管理，實施統(tǒng)貸統(tǒng)還管理模式。
可以納入到“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的公路建設項目需要經省級交通主管部門批準，包括：政府還貸性高速公路；由公路主管部門貸款建設的國省道干線、縣鄉(xiāng)公路；經省交通主管部門批準貸款建設的其他公路。
4.納入統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式收費公路貸款責任主體確定
統(tǒng)貸統(tǒng)還的程序中往往存在著不同的主體，根據貸款主體的不同，一般分為四類貸款，應進行分類歸口管理，把握好貸款和還款過程中負責主體的責任。
第一類貸款由省交通主管部門直接貸款。這類貸款由省交通主管部門與國家開發(fā)銀行簽署貸款協(xié)議后，與項目建設管理單位簽署轉貸協(xié)議，建設期貸款由項目建設單位承擔，項目交付使用后，貸款由相應的公路管理機構負責償還。
第二類貸款由省公路管理部門直接貸款。這類貸款由省公路管理部門與有關商業(yè)銀行等金融機構簽署貸款協(xié)議后，分別與有關市州公路管理機構簽署轉貸協(xié)議，市州交通主管部門承諾以車輛通行費和其它可支配資金擔保，項目交付使用后，貸款由市州公路管理機構負責償還。
第三類貸款由重點公路建設指揮部或者市州公路管理機構直接貸款。這類貸款由重點公路建設指揮部或市州公路管理機構與有關商業(yè)銀行等金融機構簽署貸款協(xié)議，項目交付使用后，貸款由重點公路管理機構或市州公路管理機構負責償還。
第四類貸款如采取收費權質押或省公路管理部門貸款擔保方式，需經同級交通主管部門、省公路管理部門審核，報省交通主管部門批準。
另外，需要強調的是統(tǒng)還資金主要來源為車輛通行費收入、收費經營公路中方投資收益、專項安排的交通規(guī)費收入等財政性資金以及必要時新增的貸款；
統(tǒng)貸資金由省交通主管部門統(tǒng)一計劃安排，統(tǒng)還資金由省交通主管部門納入預算管理。
第一類貸款：新建項目貸款由項目單位根據下年度公路建設進度和資金需求，提出下年度統(tǒng)貸資金安排計劃報省交通主管部門，由省交通主管部門審核后安排公路建設項目（統(tǒng)貸計劃）；已建成項目，由貸款還款單位根據實際承擔貸款額度，提出下年度統(tǒng)還資金安排預算報省交通主管部門，由省交通主管部門審核后列入下年度部門預算支出，報財政部門審批（統(tǒng)還預算）。
第二類貸款：新建項目由市州公路部門根據經批準的本地區(qū)納入統(tǒng)貸統(tǒng)還公路建設的進度和資金需求，提出下年度的統(tǒng)貸資金安排計劃，經同級交通主管部門審核后報省公路管理部門，由省公路主管部門審核匯總后報省交通主管部門；已建成項目，由市州公路部門根據經批準的本地區(qū)納入統(tǒng)貸統(tǒng)還貸款額度，提出下年度統(tǒng)還資金安排預算，經同級交通主管部門審核后報省公路管理部門，經省公路管理部門審核匯總后報省交通主管部門，由省交通主管部門審核后，列入下年度部門預算支出，報財政部門審批（統(tǒng)還預算）。
第三類貸款：由市州公路部門直接貸款的，其統(tǒng)貸計劃和統(tǒng)還預算按照第二類統(tǒng)貸計劃和統(tǒng)還預算的審批辦法執(zhí)行；由重點公路建設指揮部直接貸款的，其統(tǒng)貸計劃和統(tǒng)還預算按照第一類統(tǒng)貸計劃和統(tǒng)還預算的審批辦法執(zhí)行。
5.納入統(tǒng)貸統(tǒng)還新模式收費公路資金監(jiān)管
統(tǒng)貸資金必須專項用于批準的公路建設項目，統(tǒng)還資金必須專項用于償還貸款本息，也就是要符合�？顚Ｓ玫脑瓌t。任何單位或個人不得任意截留、擠占和挪用統(tǒng)貸統(tǒng)還資金。其中，統(tǒng)還資金來源為財政性資金的，必須按照部門預算管理、財政國庫集中支付、政府采購預算的有關規(guī)定辦理。
納入統(tǒng)貸統(tǒng)還的資金必須嚴格執(zhí)行審批程序，依法合理使用貸款資金，及時償還貸款本息。在年度統(tǒng)貸統(tǒng)還資金計劃預算的執(zhí)行過程中，如果因特殊情況需要調整的，必須按照規(guī)定程序逐級報送省交通主管部門審批。未經省交通主管部門批準的公路建設貸款，一律不得由統(tǒng)還資金償還。
統(tǒng)貸統(tǒng)還資金會計決算由貸款使用和還款責任部門、單位在年度終了后，在年終決算時一并編制，并逐級上報省交通主管部門。當然，要求內容完整、數據準確、報送要及時。
統(tǒng)貸統(tǒng)還資金要接受各級財政、銀行、審計等部門的監(jiān)督、檢查。各級交通、公路管理機構部門要根據職責，加強對統(tǒng)貸統(tǒng)還資金全過程監(jiān)督檢查工作。貸款使用單位、還款責任單位要加強統(tǒng)貸統(tǒng)還資金的管理、監(jiān)督，建立健全內部監(jiān)督管理辦法，強化財務會計核算，不斷完善各項法律規(guī)章制度。
對于弄虛作假、截留、挪用、擠占統(tǒng)貸統(tǒng)還資金的行為及違反國家法律法規(guī)和財經紀律的行為，除了責令限期整改，停止對該單位、項目的撥款和貸款審批和撥付外，還應對單位及其責任人給予行政、經濟處罰。
�。ㄈ┺r村路網養(yǎng)護的財務管理模式創(chuàng)新
國務院辦公廳關于印發(fā)《農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[2005]49號）和交通部《關于進一步做好農村公路管理養(yǎng)護體制改革的通知》（交公路發(fā)[2006]400號），是繼《農村公路建設規(guī)劃》后，政府加強農村公路建設的重要政策舉措。隨著農村公路建設進程的不斷加快，農村公路里程的迅速發(fā)展，養(yǎng)護需求與養(yǎng)護能力之間的矛盾愈顯突出。因此，進一步明確各級政府對農村公路管理養(yǎng)護的責任，強化各級交通主管部門的管理養(yǎng)護職能，建立健全以政府投入為主的穩(wěn)定的養(yǎng)護資金渠道，加快公路養(yǎng)護市場化進程，促進農村公路持續(xù)健康發(fā)展，顯得尤為重要。交通部門應在《方案》精神的指導下，改革農村公路養(yǎng)護管理體制，建立相應的農村路網養(yǎng)護財務管理模式。
1.責任主體的確定
農村公路原則上應以縣級人民政府為第一責任主體，縣長應是第一責任人，負責管理建養(yǎng)工作。其主要職責是：負責貫徹執(zhí)行農村公路管理養(yǎng)護的政策法規(guī)，負責組織編制本縣農村公路養(yǎng)、管護計劃，籌集和落實本縣農村公路管理養(yǎng)護資金，組織、協(xié)調、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地的公路管理養(yǎng)護工作，檢查養(yǎng)護質量。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應是農村公路養(yǎng)、管理的第二責任主體，鎮(zhèn)長應是第一責任人，其主要職責是：根據縣級人民政府對本鎮(zhèn)、鄉(xiāng)公路養(yǎng)、管護計劃。具體做好本鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村道的日常養(yǎng)護工作。基礎比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以通過成立鄉(xiāng)村公路管理協(xié)會、公路建設養(yǎng)護管理理事會等組織機構，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共同做好農村公路養(yǎng)、管的領養(yǎng)承包工作。
2.行業(yè)管理部門的責任
省交通主管部門負責全省農村公路管理養(yǎng)護的行業(yè)管理工作。其所屬的公路管理機構具體負責貫徹落實國家、省有關農村公路管理養(yǎng)護的政策法規(guī)，制定農村公路養(yǎng)護技術規(guī)范，編制全省農村公路養(yǎng)護計劃，統(tǒng)籌安排全省的農村公路養(yǎng)護工程管理資金計劃，監(jiān)督、檢查、考核農村公路養(yǎng)護規(guī)劃（計劃）執(zhí)行、資金使用及養(yǎng)護質量，推進農村公路養(yǎng)護技術進步，指導農村公路管理養(yǎng)護體制改革。
市（州）交通主管部門負責本地區(qū)農村公路管理養(yǎng)護的行業(yè)管理工作。其所屬的公路管理機構具體組織實施農村公路管理養(yǎng)護的政策法規(guī)，編制全市（州）農村公路養(yǎng)護計劃，監(jiān)督、檢查、考核農村公路養(yǎng)護資金使用及養(yǎng)護質量，推進農村公路養(yǎng)護技術進步，指導農村公路管理養(yǎng)護體制改革。
縣（市、區(qū)）交通主管部門具體負責本地區(qū)農村公路管理養(yǎng)護工作。按縣政府和上級交通主管部門的要求，監(jiān)督所屬公路管理機構的管理養(yǎng)護工作，組織協(xié)調農村公路管理養(yǎng)護體制改革。其所屬的公路管理機構具體承擔縣道的日常管理養(yǎng)護工作，指導鄉(xiāng)道、村道的日常管理養(yǎng)護工作；負責編制本縣上報的農村公路養(yǎng)護建議性計劃并按照批準的計劃組織實施，組織和指導養(yǎng)護工程的招投標以及通過其它競爭方式確定養(yǎng)護工程承包人的工作，對養(yǎng)護質量進行檢查驗收。
各級發(fā)展改革、財政部門要密切配合，積極做好涉及本部門的農村公路管理養(yǎng)護體制改革工作。
3.農村公路養(yǎng)護方式的確定
（1）農村公路養(yǎng)護實行專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護、常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護相結合的方式，并逐步實行以專業(yè)養(yǎng)護為主。
�。�2）四級以上農村公路大中修養(yǎng)護工程，逐步采取向社會公開招標的方式，擇優(yōu)選定養(yǎng)護作業(yè)單位；對等級較低、自然條件特殊、養(yǎng)護困難的農村公路，可以委托國道、省道養(yǎng)護單位養(yǎng)護，也可以采取建設、改造和養(yǎng)護一體化招標等方式進行養(yǎng)護。
�。�3）鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護由沿線鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會采取群眾性養(yǎng)護組織或者其他養(yǎng)護組織形式進行，也可以采取個人（農戶）分段承包等方式進行。
4.農村公路養(yǎng)、管資金財務管理模式的確定
�。�1）資金籌集：各級人民政府應當建立政府投資為主、農村村組為輔、鼓勵社會各界共同參與的農村公路建設和管理養(yǎng)護資金籌集機制。
（2）資金來源：農村公路養(yǎng)護管理資金來源包括三個方面：一是公路養(yǎng)路費，包括全部拖拉機、摩托車養(yǎng)路費，以及部分汽車養(yǎng)路費；二是地方各級人民政府的財政資金；三是公路沿線受益單位、社會企業(yè)和個人捐款，村民委員會采取“一事一議”籌資籌勞等方式籌集。
公路養(yǎng)路費（包括汽車養(yǎng)路費、拖拉機養(yǎng)路費和摩托車養(yǎng)路費）在扣除合理的征收成本及交警費用后，應主要用于公路養(yǎng)護，其資金比例不得低于80％，首先保證公路達到規(guī)定的養(yǎng)護質量標準，并確保一定比例用于農村公路養(yǎng)護，如有節(jié)余，再安排公路建設。
省交通主管部門每年在統(tǒng)籌安排公路養(yǎng)路費時，用于農村公路養(yǎng)護工程的資金水平不得低于以下標準：縣道每年每公里7000元，鄉(xiāng)道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。
各市、州、縣人民政府應根據農村公路管理養(yǎng)護的實際需要籌集和安排專項資金，并列入本級財政預算。對一些特殊困難地區(qū)，中央財政要加大轉移支付力度，增強這些地區(qū)的財政保障能力。隨著農村公路里程的增加和地方財力的增長，用于農村公路養(yǎng)護的財政資金要逐步增加。
�。�3）農村公路養(yǎng)、管資金的撥付。堅持部門預算、分級管理的模式，農村公路管養(yǎng)資金應納入各級財政部門的預算，交通部門應編制農村公路養(yǎng)護資金預算，按批復預算撥付至縣級交通主管部門；市、縣兩級財政資金應編制市、縣農村公路管養(yǎng)資金預算納入本級財政一般預算中，由財政（下轉第19頁）（上接第12頁）部門撥付給交通主管部門；農村公路養(yǎng)護資金納入國庫集中支付改革范圍的，按照國庫集中支付的有關規(guī)定辦理。
公路沿線受益單位、社會企業(yè)和個人捐款，村民委員會采取“一事一議”籌資籌勞等方式所籌集到資金，先作為預算外資金上繳同級財政，納入本級財政預算管理。其主要用于農村公路養(yǎng)護特殊困難地區(qū)的補助，嚴格實行收支兩條線管理。
�。�4）農村公路養(yǎng)、管資金的監(jiān)管。農村公路養(yǎng)、管資金，必須專項核算，�？顚Ｓ茫⒓皶r公開資金使用情況，接受財政、審計部門的監(jiān)管。對農村公路養(yǎng)、管資金使用情況財政、審計部門要定期進行檢查、審計。
農村公路量大面廣，養(yǎng)護資金需求巨大，必須多渠道籌措，在養(yǎng)護資金的實施上既要保證養(yǎng)路費的支出比例，又要切實把農村公路養(yǎng)護管理納入地方公共財政支出的范圍，建立長期、穩(wěn)定的農村公路養(yǎng)護管理長效機制。只有這樣，才能解決農村公路養(yǎng)護資金匱乏的突出矛盾。
