改革開(kāi)放特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)水路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模有了較大增長(zhǎng)，港口、船舶、航道等水上運(yùn)輸綜合能力有了顯著提高，水路運(yùn)輸制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”狀況得到基本緩解。特別是“十五”期間，水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，全國(guó)內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)共完成投資326億元，是“九五”期的1.3倍，已成為我國(guó)水運(yùn)建設(shè)史上投資最大、社會(huì)關(guān)注度最高、社會(huì)效益最好、成效最顯著的五年。水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)的重要支撐。其中，國(guó)家重要通航河流航道梯級(jí)渠化步伐加快，航電樞紐建設(shè)全面鋪開(kāi)。根據(jù)“十一五”期水運(yùn)建設(shè)任務(wù)要求，加快嘉陵江、湘江、漢江、右江、松花江等重要通航河流航電樞紐建設(shè)，航電結(jié)合、梯級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)取得重大進(jìn)展。
一、航電樞紐項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特性
航電樞紐工程由船閘、電站、泄水閘及壩頂公路橋等主要建筑物組成，以航運(yùn)為主，航電結(jié)合，以電促航，兼有交通、防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖、旅游開(kāi)發(fā)等綜合效益。本文認(rèn)為，航電樞紐項(xiàng)目作為一種公益性基礎(chǔ)設(shè)施，屬于準(zhǔn)公共物品，可以由政府提供，也可以由市場(chǎng)提供，或者由兩者聯(lián)合提供，即由政府和市場(chǎng)根據(jù)項(xiàng)目的輻射效應(yīng)來(lái)決定項(xiàng)目供給主體。
根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品根據(jù)其在效用上是否可分割，消費(fèi)上是否存在競(jìng)爭(zhēng)性，供應(yīng)上是否存在排他性，以及這種物品是否具有外部利益等特征，分為三種基本類(lèi)型：即（純）公共物品、（純）私人物品和準(zhǔn)公共物品。（純）公共物品是指無(wú)論個(gè)人是否想要購(gòu)買(mǎi)，其利益不可分割地被擴(kuò)散給社會(huì)全體成員的物品，具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和外部經(jīng)濟(jì)性的物品，只能依靠政府來(lái)提供；（純）私人物品是指其利益能夠加以分割然后分別提供給不同的個(gè)人，并且不對(duì)其他人產(chǎn)生外在利益或外在成本的物品，具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性，必須由市場(chǎng)來(lái)提供；處于公共物品和私人物品之間的就屬于準(zhǔn)公共物品，根據(jù)其輻射效應(yīng)的大小來(lái)決定由政府還是由市場(chǎng)提供。一般而言，某一產(chǎn)品的輻射效應(yīng)越大，其公共性就越強(qiáng)，政府提供就越有效率；反之，若某產(chǎn)品的輻射效應(yīng)越小，公共性就越弱，由市場(chǎng)提供的可能性就越強(qiáng)，社會(huì)資本介入的可能性就越大。
航電樞紐項(xiàng)目建設(shè)投資巨大，回收周期長(zhǎng)，投資回報(bào)率低，具有外部經(jīng)濟(jì)性、不易分割和自然壟斷性等公共物品特征，體現(xiàn)了較強(qiáng)的社會(huì)性和公益性。不具備一般產(chǎn)業(yè)完全依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的條件，不可能完全依靠市場(chǎng)行為投資建設(shè)。但是，航電樞紐具有可以量化的使用價(jià)值和明確的直接收益者，具有特定的服務(wù)性和一定的商品屬性，如電站的發(fā)電量，船閘的船舶通過(guò)噸位，壩頂公路的車(chē)流量等，這些產(chǎn)品或服務(wù)的提供與使用在一定條件下具有競(jìng)爭(zhēng)性和排它性，因此，航電樞紐項(xiàng)目是準(zhǔn)公共物品，但仍不失為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)特性。需要指出的是，不同的航電樞紐項(xiàng)目，其所反映的經(jīng)濟(jì)特性的強(qiáng)弱不同。
二、航電樞紐項(xiàng)目投融資存在的問(wèn)題
1.建設(shè)資金需求量大
航電樞紐項(xiàng)目需要巨額資金投入，具有明顯的資金密集特征。如國(guó)家“九五”期間重點(diǎn)交通建設(shè)項(xiàng)目——湘江航運(yùn)建設(shè)二期工程大源渡航電樞紐項(xiàng)目投資達(dá)21億，湘江航運(yùn)建設(shè)三期工程株洲航電樞紐項(xiàng)目投資達(dá)20億，擬建的長(zhǎng)沙湘江綜合樞紐投資估算達(dá)43億。隨著國(guó)家重要通航河流航道梯級(jí)渠化步伐加快，航電樞紐建設(shè)資金需求和供給矛盾突出，建設(shè)資金不足已成為制約水運(yùn)基礎(chǔ)建設(shè)的突出問(wèn)題。
2.融資渠道較單一
目前，航電樞紐建設(shè)資金主要來(lái)源于中央政府投資、地方政府投資、國(guó)內(nèi)外銀行貸款等方式，航電樞紐建設(shè)在很大程度上仍然是政府和部門(mén)行為，投資主體單一，融資渠道較少，市場(chǎng)化融資程度還很低。另一方面，中央財(cái)政對(duì)航電樞紐建設(shè)的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，航電樞紐建設(shè)資金的融資絕大部分依賴(lài)地方財(cái)政。航電樞紐項(xiàng)目一般處于中西部地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，財(cái)政收入有限，極大地制約了地方財(cái)政對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的投資。對(duì)于財(cái)政窮省，經(jīng)濟(jì)弱省的內(nèi)陸省市更為困難。
3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大
資金結(jié)構(gòu)不合理，負(fù)債比率過(guò)高是許多航電樞紐項(xiàng)目一個(gè)沉重的包袱。由于項(xiàng)目資本金投入不足，國(guó)內(nèi)外銀行貸款是航電樞紐建設(shè)資金來(lái)源中所占比例最大的一部分。雖然使用國(guó)內(nèi)外銀行貸款有利于促進(jìn)水運(yùn)基礎(chǔ)建設(shè)的快速發(fā)展，但由于航電項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，回收較慢，而貸款比例高，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為突出。內(nèi)河航運(yùn)開(kāi)發(fā)難以形成較穩(wěn)定的“自我積累、滾動(dòng)發(fā)展”良性循環(huán)，并在后續(xù)發(fā)展中存在籌資壓力。
4.經(jīng)濟(jì)效益不明顯
根據(jù)航電樞紐經(jīng)濟(jì)特性分析，航電樞紐項(xiàng)目作為準(zhǔn)公共物品，具有航運(yùn)、發(fā)電、交通、防洪、灌溉、供水、養(yǎng)殖、旅游等多方面的綜合效益，其中，只有發(fā)電方面能夠帶來(lái)較明顯的經(jīng)濟(jì)效益，其他方面更多的體現(xiàn)社會(huì)效益，這也是“以電促航”的出發(fā)點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，內(nèi)河航運(yùn)項(xiàng)目關(guān)鍵在樞紐的通航效益，而不是優(yōu)先考慮發(fā)電為目的。因此，與單純水利發(fā)電樞紐相比，航電樞紐發(fā)電成本較高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般水利發(fā)電樞紐單位千瓦投資8000元左右，而航電樞紐單位千瓦投資達(dá)到一倍以上，為16000～25000元左右，航電樞紐發(fā)電效益明顯缺乏優(yōu)勢(shì)，不利于資本市場(chǎng)融資。
5.行業(yè)協(xié)調(diào)不足
航電樞紐項(xiàng)目涉及交通、電力、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)行業(yè)和部門(mén)，需要各行業(yè)和部門(mén)之間的有機(jī)協(xié)調(diào)和配合。但是，由于受過(guò)去行業(yè)條塊分割管理體制的影響，不同部門(mén)之間仍然缺乏一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致水運(yùn)的發(fā)展受到嚴(yán)重影響。如航電樞紐項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)計(jì)價(jià)，需要和電力部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。
三、航電樞紐項(xiàng)目投融資途徑分析
根據(jù)“十一五”期水運(yùn)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的要求，水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要廣泛籌集建設(shè)資金，發(fā)揮中央和地方各方面積極性，充分利用現(xiàn)有籌融資渠道，拓寬新的籌資渠道，建立多渠道、寬領(lǐng)域、全方位的籌融資機(jī)制，積極引入社會(huì)資金參與水運(yùn)建設(shè)，逐步建立起“政府投資、業(yè)主籌資、多元融資、利用外資”的投融資體制，為內(nèi)河水運(yùn)可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的資金保障。
1.充分發(fā)揮政府在投融資過(guò)程的主導(dǎo)作用
由于航電樞紐項(xiàng)目的社會(huì)公益性，政府主導(dǎo)配置與引入市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，就成為政府有效供給的途徑。國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的規(guī)定中，交通行業(yè)實(shí)行資本金制度，并且規(guī)定“資本金比例不低于35%以上”，金融機(jī)構(gòu)可以據(jù)此承諾貸款。這是政府關(guān)于有效供給交通基礎(chǔ)設(shè)施的一項(xiàng)重要政策。各級(jí)政府應(yīng)該在投融資過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大對(duì)航電樞紐項(xiàng)目建設(shè)的資本金投入，充分利用各種基金，彌補(bǔ)航電樞紐項(xiàng)目建設(shè)資金的不足；逐步建立和加大專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模，積極爭(zhēng)取利用國(guó)債資金投入航電樞紐項(xiàng)目建設(shè)。
2.通過(guò)公司化運(yùn)作提供有效融資平臺(tái)
通過(guò)公司化運(yùn)作成立航運(yùn)建設(shè)公司能夠?yàn)楹诫姌屑~建設(shè)提供有效融資平臺(tái)。為了籌措巨額的航電建設(shè)資金，項(xiàng)目融資已不再適應(yīng)新的要求，必須向公司融資轉(zhuǎn)變。通過(guò)公司化運(yùn)作，設(shè)立航運(yùn)建設(shè)公司，有利于以政策為導(dǎo)向，在更大的范圍內(nèi)籌集建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。公司融資具有更強(qiáng)的市場(chǎng)融資能力，能充分利用資本市場(chǎng)上的多種金融工具進(jìn)行融資，如發(fā)行公司股票和公司債券等。公司融資客觀上能夠規(guī)范各參與方的行為，保護(hù)各方面投資者的利益，有一整套規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公司行為的法律法規(guī)，相對(duì)而言大大降低了融資成本。
3.實(shí)現(xiàn)投資主體多元化
對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較好的航電樞紐項(xiàng)目，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破所有制界限和地區(qū)、部門(mén)壟斷，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資。引入社會(huì)資本可以通過(guò)采用BOT方式、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許招標(biāo)和投標(biāo)方式選擇項(xiàng)目法人吸引民營(yíng)資本直接投資參與項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)；也可以通過(guò)股份制運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)權(quán)益和利益共享。通過(guò)實(shí)行股份制運(yùn)作方式，各方以投資利益為紐帶，明確產(chǎn)權(quán)界定與義務(wù)，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，互利互惠，效益共享，權(quán)益共享”的原則，各方共同努力，積極協(xié)調(diào)關(guān)系，加強(qiáng)管理，達(dá)到共贏的目的。
4.合理利用外資
利用外資籌集航電樞紐建設(shè)資金是一個(gè)非常可行的方式。目前我國(guó)水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目一般采用國(guó)家統(tǒng)借貸款方式，即國(guó)際金融組織貸款。其中主要是世界銀行貸款。從1995年以來(lái)，世界銀行為我國(guó)水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目提供了多期、多項(xiàng)目的水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目貸款。相對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行貸款而言，世界銀行貸款利率低、期限長(zhǎng)、條件較優(yōu)惠、管理規(guī)范，直接降低了項(xiàng)目的建設(shè)成本，有效地彌補(bǔ)了我國(guó)水運(yùn)建設(shè)資金的不足，為我國(guó)骨干航道網(wǎng)的建設(shè)提供了最有力的支持。
四、航電樞紐項(xiàng)目投融資主要政策建議
航電樞紐項(xiàng)目投融資的關(guān)鍵是政策支持，國(guó)家應(yīng)從以下方面加大對(duì)航電樞紐建設(shè)項(xiàng)目的政策支持。
1.資本投入政策
國(guó)家應(yīng)明確各級(jí)政府在建設(shè)項(xiàng)目中所負(fù)擔(dān)的投資職責(zé)和其在政府出資中應(yīng)承擔(dān)的出資比例或出資形式，確保資本金投入到位。各級(jí)政府應(yīng)加大投入，充分利用各種基金彌補(bǔ)不足。如統(tǒng)籌交通建設(shè)資金，采取“以陸補(bǔ)水”方式，建立內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)基金，保證穩(wěn)定的水運(yùn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源；積極爭(zhēng)取利用國(guó)債資金用于水運(yùn)建設(shè)等。
2.金融政策
由于航電樞紐建設(shè)需要大量資金的支持，銀行信貸資金仍是項(xiàng)目融資的重要渠道。國(guó)家加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的政策及銀行目前所從事的商業(yè)化改革， 使項(xiàng)目較易獲得銀行貸款，但國(guó)家為了抑制通貨膨脹所實(shí)行的適度從緊的金融政策，可能導(dǎo)致項(xiàng)目融資能力受到一定的限制，不利于航電建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家應(yīng)在項(xiàng)目信貸資金投入、貸款利息和貸款期限等方面給予優(yōu)惠政策，如加大國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的信貸資金投入，降低貸款利息，延長(zhǎng)貸款期限等。
3.財(cái)政政策
調(diào)整國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大水運(yùn)建設(shè)在財(cái)政預(yù)算支出中的比重。確保費(fèi)改稅后交通發(fā)展資金來(lái)源不受影響。根據(jù)國(guó)家的政策定位，在交通行業(yè)費(fèi)改稅政策實(shí)施之后，航道維護(hù)費(fèi)、航道建設(shè)費(fèi)和船閘通行費(fèi)將由燃油統(tǒng)一附加稅所代替，可以適當(dāng)增加內(nèi)河航運(yùn)建設(shè)開(kāi)發(fā)資金。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益低，社會(huì)效益高的航電項(xiàng)目，融資應(yīng)以國(guó)家投資為主。對(duì)融資困難的項(xiàng)目實(shí)行貸款利息財(cái)政貼息；制訂水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償和移民安置的優(yōu)惠政策等。
4.稅費(fèi)政策
運(yùn)用稅收經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所承擔(dān)稅負(fù)大小進(jìn)行調(diào)控，是緩解目前水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足的重要途徑。如電價(jià)方面給予稅費(fèi)減免；從低收取航電樞紐工程和航道整治工程的相關(guān)稅費(fèi)；項(xiàng)目建設(shè)征地按國(guó)家、省、市最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，除按現(xiàn)行政策可以劃撥方式使用的以外，其余建設(shè)用地采用協(xié)議出讓方式的，可按最低限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金等。
5.法規(guī)制度
完備的法規(guī)制度可以為航電樞紐項(xiàng)目拓寬融資渠道，吸引多方面資金提供制度保障。航電樞紐項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)間較短，缺少必要的與之相配套的法律法規(guī)。如航電樞紐發(fā)電效益明顯缺乏優(yōu)勢(shì)，不利于資本市場(chǎng)融資，需要對(duì)項(xiàng)目的企業(yè)效益和社會(huì)效益進(jìn)行合理分割，需要相應(yīng)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。因此，國(guó)家不僅應(yīng)針對(duì)具體融資方式制定適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)或相應(yīng)政策，而且應(yīng)就整個(gè)融資活動(dòng)、融資工作制定具有綜合性、指導(dǎo)性意義的政策法規(guī)，并使以上法規(guī)、政策形成一個(gè)完整的、有機(jī)的體系，從而為項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的融資環(huán)境，吸引更好、更多的建設(shè)資金。
綜上所述，從資本金投入、金融、財(cái)政、稅費(fèi)、法規(guī)等方面，國(guó)家如果能夠給予航電樞紐建設(shè)有利的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)項(xiàng)目投融資問(wèn)題將大大得以緩解，必將推動(dòng)我國(guó)水運(yùn)建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。
