本文通過對近幾年來廣西高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐分析，就高速公路征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)開支管理問題進(jìn)行粗淺探討。
一、高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成
國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的程序，將集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，并依法給予被征用土地的農(nóng)民集體和個(gè)人合理補(bǔ)償和妥善安置所需的費(fèi)用就是征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)。征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)主要由征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、房屋建筑物拆遷補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。
1.耕地征用補(bǔ)償依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。房屋建筑物拆遷補(bǔ)償按以實(shí)際拆遷數(shù)量按一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。
2.其他土地征用及青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；被征收土地上的青苗和地上附著物（含房屋、電力水利、通訊設(shè)施等拆遷）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
3.高速公路工程建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)主要構(gòu)成。包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及青苗和地上附著物（含房屋、電力水利、通訊設(shè)施等拆遷）補(bǔ)償費(fèi)。
二、廣西高速公路征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)管理模式及其優(yōu)缺點(diǎn)
多年來，廣西高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)管理先后采取過兩種模式：一是先預(yù)撥后結(jié)算管理模式；二是先結(jié)算后支付管理模式。現(xiàn)將這兩種管理模式及其優(yōu)缺點(diǎn)分述如下。
（一）先預(yù)撥后結(jié)算管理模式
所謂先預(yù)撥后結(jié)算管理模式，是指建設(shè)項(xiàng)目按照國家批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量，根據(jù)工作進(jìn)度將征地補(bǔ)償資金按比例分批預(yù)撥到分指揮部，分指揮部撥至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)征地拆遷實(shí)施具體情況將補(bǔ)償資金兌付給農(nóng)民，最后分指揮部再憑征地拆遷補(bǔ)償兌付明細(xì)資料與建設(shè)單位辦理核銷預(yù)撥款的結(jié)算手續(xù)的模式。
這種管理模式最大的優(yōu)點(diǎn)是：在工期緊、任務(wù)重的情況下，能發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的積極主動性，及時(shí)取得施工用地，能夠有效縮短高速公路建設(shè)周期，為加快高速公路發(fā)展起了積極作用。因此，廣西高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)在2002年前一直沿用該模式對征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行管理。這種管理模式運(yùn)作方式如下。
1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。一般情況下，自治區(qū)交通廳就各高速公路建設(shè)項(xiàng)目明確自治區(qū)交通基建管理局為建設(shè)項(xiàng)目法人，并由其成立各高速公路工程建設(shè)辦公室（或工程建設(shè)指揮部）（以下簡稱建設(shè)單位），代為行使項(xiàng)目法人職責(zé)，具體負(fù)責(zé)組織工程建設(shè)全過程實(shí)施工作。工程沿線各市（縣）為高速公路工程建設(shè)成立分指揮部、征地拆遷協(xié)調(diào)辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱分指揮部）。分指揮部由當(dāng)?shù)卣皣�、林業(yè)、建設(shè)、交通等有關(guān)部門選派人員組成，是代表本市（縣）政府在本轄區(qū)路段開展征地拆遷工作的具體執(zhí)行者，同時(shí)也是項(xiàng)目征地拆遷協(xié)調(diào)工作的具體組織實(shí)施部門。分指揮部除接受本市（縣）政府直接領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督外，還接受建設(shè)單位業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并接受上級、審計(jì)、監(jiān)察部門的檢查、監(jiān)督。
2.征地補(bǔ)償資金撥付。征地補(bǔ)償費(fèi)列入項(xiàng)目投資概算，全部由建設(shè)單位負(fù)擔(dān)。建設(shè)單位按照規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)工作進(jìn)度將征地補(bǔ)償資金按比例分批預(yù)撥到分指揮部，分指揮部撥至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)征地拆遷實(shí)施具體情況將補(bǔ)償資金兌付給農(nóng)民。最后分指揮部再憑征地拆遷補(bǔ)償兌付明細(xì)資料，與建設(shè)單位辦理核銷預(yù)撥款的結(jié)算手續(xù)。
隨著時(shí)間推移，這種先預(yù)撥后結(jié)算管理模式弊端逐漸顯現(xiàn)。
1.部分地方層層擠占挪用、截留、克扣征地補(bǔ)償款現(xiàn)象嚴(yán)重。有些分指揮部挪用征地補(bǔ)償款來為有關(guān)部門購置汽車等固定資產(chǎn)、頂替政府地方應(yīng)出資部分修建城鎮(zhèn)道路或支付地方其他建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償款、建造辦公樓等等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（或干部）挪用、截留、克扣農(nóng)民應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)款現(xiàn)象屢有發(fā)生，且屢禁不止、長期存在。
2.個(gè)別地方有關(guān)部門弄虛作假，套取征地拆遷補(bǔ)償款，甚至發(fā)生貪污違法犯罪現(xiàn)象。個(gè)別部門、干部通過偽造征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書等資料，套取、貪污國家建設(shè)資金。
3.征地拆遷補(bǔ)償資金發(fā)放不規(guī)范，缺乏必要的監(jiān)管。有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部自行攜帶大量現(xiàn)金到田間地頭發(fā)放，補(bǔ)償資金發(fā)放手續(xù)不完備，且缺乏必要的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。
4.未能執(zhí)行有關(guān)征地工作程序。有些地方未公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng)、征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和兌付安置方案，未能嚴(yán)格依法依規(guī)現(xiàn)場測量，測算結(jié)果未并經(jīng)被征地集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶確認(rèn)等。
5.核銷預(yù)撥款的財(cái)務(wù)結(jié)算手續(xù)難以辦理。很多分指揮部只關(guān)注征地補(bǔ)償款發(fā)放，而對相關(guān)征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書、補(bǔ)償款發(fā)放簽領(lǐng)表等原始單據(jù)的規(guī)范完備、保管工作重視很少，結(jié)果征地拆遷結(jié)算基礎(chǔ)資料不齊全，很難補(bǔ)充完善，達(dá)不到與建設(shè)單位結(jié)算核銷預(yù)撥款的條件要求，造成核銷預(yù)撥款的財(cái)務(wù)結(jié)算工作長期拖延，甚至項(xiàng)目竣工通車后一兩年都未能完成。
6.因征地補(bǔ)償費(fèi)兌付問題引發(fā)的群眾阻工糾紛、上訪事件較多，不利于形成施工現(xiàn)場良好氛圍，不利于保持社會穩(wěn)定。
（二）先結(jié)算后支付管理模式
所謂先結(jié)算后支付管理模式，是指建設(shè)項(xiàng)目按照國家批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量，通過統(tǒng)一征遷工作程序、實(shí)行征遷補(bǔ)償資金分賬戶管理、按照實(shí)地丈量被征用土地實(shí)行“實(shí)名制”，采取公示制度，先結(jié)算后支付，補(bǔ)償資金按建設(shè)單位銀行賬戶—征遷補(bǔ)償資金銀行賬戶—農(nóng)戶存折流程運(yùn)行，并定期回訪檢查的制度。
這種管理模式主要優(yōu)點(diǎn)是：從建設(shè)單位撥付征遷補(bǔ)償費(fèi)起即明確每一分錢的受益人，及時(shí)、足額、安全地將補(bǔ)償費(fèi)支付到農(nóng)戶手中，從制度和操作程序上保證征遷補(bǔ)償資金�？顚Ｓ�，盡可能避免和制止挪用、截留、貪污等違法犯罪現(xiàn)象的發(fā)生，保障建設(shè)資金安全，保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，可有效減少因征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)不落實(shí)而發(fā)生阻撓施工的現(xiàn)象發(fā)生，為高速公路建設(shè)創(chuàng)造優(yōu)良的施工環(huán)境。
先結(jié)算后支付管理模式運(yùn)作方式如下。
1.嚴(yán)格履行征地補(bǔ)償工作程序，增加征地工作透明度。嚴(yán)格執(zhí)行征地的用途、面積公告、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯浀摹皟晒嬉坏怯洝敝贫取Ｃ鞔_規(guī)定主要工作程序?yàn)椋航y(tǒng)一印發(fā)征遷用圖、用表，規(guī)范外業(yè)丈量登記行為，分村屯公示每一被征地農(nóng)戶征地面積、征地類別、應(yīng)得補(bǔ)償金額，由分指揮部與農(nóng)戶簽訂征遷補(bǔ)償協(xié)議書，由分指揮部將每一被征地農(nóng)戶詳細(xì)征地補(bǔ)償資料分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯匯總上報(bào)建設(shè)單位審核，建設(shè)單位審核確認(rèn)后即辦理結(jié)算手續(xù)，將補(bǔ)償款支付到分指揮部，由分指揮部直接兌付給農(nóng)戶。
2.實(shí)行征地補(bǔ)償資金專戶管理，資金在銀行封閉運(yùn)行，控制資金流向，確保�？顚Ｓ�。要求各分指揮部均在指定銀行開立兩個(gè)結(jié)算賬戶。一個(gè)是征地補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶，專門用于征地拆遷補(bǔ)償資金結(jié)算；另一個(gè)是日常工作經(jīng)費(fèi)戶，用于分指揮部開展征地拆遷工作的征地管理費(fèi)等日常經(jīng)費(fèi)結(jié)算。明確規(guī)定補(bǔ)償資金流向是：從建設(shè)單位銀行賬戶撥付到分指揮部征地補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶，再由分指揮部征地補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶直接劃入每一被征遷農(nóng)戶的個(gè)人存折（如為單位劃入單位賬戶），不允許再經(jīng)過其他中間環(huán)節(jié)。嚴(yán)禁個(gè)人攜帶現(xiàn)金辦理兌付事項(xiàng)。
3.先結(jié)算后支付，實(shí)行補(bǔ)償資金支付“實(shí)名制”，以銀行存折直接、集中兌付給農(nóng)戶，確保補(bǔ)償款發(fā)放到位。建設(shè)辦對各分指揮部提交的征地現(xiàn)場原始丈量登記表、征地協(xié)議書和匯總表等詳細(xì)結(jié)算材料進(jìn)行審核確認(rèn)，辦理結(jié)算，然后根據(jù)已審核確認(rèn)的每一補(bǔ)償農(nóng)戶名字、補(bǔ)償金額清單和匯總表，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將征遷補(bǔ)償費(fèi)一次性撥入分指揮部征地補(bǔ)償費(fèi)專戶。分指揮部再根據(jù)同一清單及村民大會通過的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案，通過銀行（或信用社）為每一補(bǔ)償農(nóng)戶開立銀行存折，將補(bǔ)償費(fèi)由分指揮部補(bǔ)償費(fèi)專戶直接轉(zhuǎn)入每一補(bǔ)償農(nóng)戶銀行存折內(nèi)。然后逐村集中召開征地補(bǔ)償費(fèi)兌付現(xiàn)場會，由銀行在現(xiàn)場將存折直接發(fā)放到每一補(bǔ)償農(nóng)戶手中。各補(bǔ)償農(nóng)戶領(lǐng)取存折核對無誤后，在補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放簽收表上簽名并蓋手印。最后分指揮部將各農(nóng)戶簽認(rèn)的補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放簽收表返回建設(shè)辦備查，即完成整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)結(jié)算兌付手續(xù)。
對少數(shù)因存在爭議、戶主外出等原因未能在補(bǔ)償費(fèi)兌付現(xiàn)場會發(fā)放的存折，規(guī)定由分指揮部從銀行代領(lǐng)回，并納入會計(jì)賬務(wù)核算管理，日后再由戶主憑身份證件、村委會證明等到分指揮部辦理發(fā)放簽收手續(xù)。
4.加大監(jiān)督檢查力度。建設(shè)單位定期對分指揮部征遷補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶資金兌付憑證、會計(jì)賬冊等有關(guān)資料進(jìn)行檢查，同時(shí)與當(dāng)?shù)卣餐埉?dāng)?shù)厝舜�、紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、電視臺、報(bào)社等部門組成征遷補(bǔ)償費(fèi)兌付督察組，共同對整個(gè)兌付過程進(jìn)行監(jiān)督。
5.爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府及有關(guān)部門的高度重視和大力支持，加強(qiáng)宣傳和思想工作力度，形成關(guān)心、支持高速公路征地工作的良好氛圍。通過各種方式做好基層干部和廣大群眾的思想政治工作，做好征地政策宣傳，強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償款�？顚Ｓ�。
筆者參建的廣西桂林至梧州高速公路平樂至鐘山段工程建設(shè)項(xiàng)目（以下簡稱平鐘路），自2003年7月開始推行這整套先結(jié)算后支付的征遷補(bǔ)償費(fèi)開支管理模式，取得了顯著的成效。
平鐘路概算總投資27.6億元，路線總長110公里，途經(jīng)桂林市平樂縣、賀州市鐘山縣和八步區(qū)等三個(gè)縣（區(qū)）共15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)用地約11000畝。僅用4個(gè)月時(shí)間就完成主要征地拆遷工作任務(wù)，完成永久征地9600多畝，完成結(jié)算兌付征地補(bǔ)償費(fèi)1.8億元，占概算的90％，有力地保證了項(xiàng)目2003年11月全線開工并于2006年12月實(shí)現(xiàn)通車。
經(jīng)過自治區(qū)交通基建管理局征遷補(bǔ)償資金審計(jì)組對平鐘路的實(shí)地審計(jì)調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)挪用、截留、貪污等違法犯罪現(xiàn)象，得到高度評價(jià)；亦得到自治區(qū)有關(guān)部門高度評價(jià)；2004年7月，交通部項(xiàng)目督察組對平鐘路的現(xiàn)場檢查中獲得充分肯定。同時(shí)還得到賀州市人民檢察院的積極認(rèn)可，作為同步預(yù)防職務(wù)犯罪的優(yōu)秀案例向上匯報(bào)。目前這套先結(jié)算后支付的征遷補(bǔ)償費(fèi)開支管理模式已在廣西新開工建設(shè)的高速公路項(xiàng)目上逐步推廣。
三、相關(guān)問題探討和建議
廣西部分高速公路執(zhí)行征遷補(bǔ)償款先結(jié)算后支付管理模式取得良好成效，同時(shí)也還存在一些問題。
1.由于各分指揮部日常工作經(jīng)費(fèi)賬戶與征地補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶分設(shè)，不能從征地補(bǔ)償費(fèi)專用賬戶中調(diào)劑資金用于日常工作經(jīng)費(fèi)開支。各分指揮部工作經(jīng)費(fèi)正常來源只有征地管理費(fèi)。按有關(guān)文件規(guī)定，建設(shè)單位只能將征地管理費(fèi)上繳到國土部門，但已上繳到國土部門的征地管理費(fèi)未能及時(shí)、足額撥到具體組織執(zhí)行征地拆遷工作的各分指揮部，造成各分指揮部無正常工作經(jīng)費(fèi)來源。建設(shè)單位只好另行支付部分工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助款給分指揮部。這種做法既無相關(guān)政策依據(jù)，也不足以保障分指揮部征遷工作的正常開展。為解決分指揮部征地管理工作經(jīng)費(fèi)緊缺問題，建議從繳納的征地管理費(fèi)安排預(yù)算用于被征地政府工作經(jīng)費(fèi)。
2.采用征遷補(bǔ)償款先結(jié)算后支付管理辦法，對分指揮部上報(bào)的征遷補(bǔ)償材料要求較高，上報(bào)材料難免錯(cuò)漏較多，審核、修改完善需要時(shí)間較長，造成有些征遷補(bǔ)償結(jié)算不能及時(shí)完成。但項(xiàng)目建設(shè)初期對用地需求非常急切，要求盡快縮短審核時(shí)間，盡早兌付補(bǔ)償費(fèi)，及時(shí)取得施工用地。一時(shí)間矛盾非常突出。建設(shè)單位財(cái)務(wù)、征地協(xié)調(diào)等部門人員承擔(dān)的工作強(qiáng)度、工作壓力過大。針對此問題，建議加強(qiáng)對分指揮部和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村參與征遷工作人員的統(tǒng)一培訓(xùn)工作，明確征遷工作開展的具體規(guī)范要求，盡可能一次性完善征遷補(bǔ)償結(jié)算資料，同時(shí)建設(shè)單位和分指揮部均應(yīng)短時(shí)間內(nèi)增加充足的內(nèi)業(yè)人員，集中突擊辦理審核、結(jié)算和兌付工作。
3.由于目前部分高速公路建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)深度有所不足，建設(shè)單位在組織實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)過程中面臨對原工程設(shè)計(jì)用地中的缺項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)進(jìn)行設(shè)計(jì)變更用地，經(jīng)常以多征用土地解決，由此與沿線群眾產(chǎn)生不少矛盾，甚至引發(fā)群體性阻工事件。為此，建議加強(qiáng)沿線分指揮部等有關(guān)部門的緊密合作，抽調(diào)工作嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)過硬的人員參與征地拆遷工作，同時(shí)邀請沿線分指揮部等有關(guān)部門參與項(xiàng)目建設(shè)前的勘察設(shè)計(jì)工作，盡可能細(xì)化對征用土地權(quán)屬、面積、地類的調(diào)查認(rèn)可，列足征地拆遷費(fèi)概算；建設(shè)過程中參與用地設(shè)計(jì)變更論證，少占或不占用耕地，盡量減少二次、三次征地；共同對沿線涉及群眾生產(chǎn)生活的溝、橋、路、涵進(jìn)行全面調(diào)查，完善處理方案，盡量節(jié)約和合理利用土地。由此解決當(dāng)?shù)卣�、群眾的后顧之憂，滿足沿線群眾生產(chǎn)生活的需要，確保社會穩(wěn)定。
總之，高速公路征地補(bǔ)償工作法律法規(guī)政策性強(qiáng)、涉及面廣、矛盾突出，關(guān)系到沿線廣大人民群眾的切身利益，影響我國農(nóng)村改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，影響建設(shè)和諧社會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須規(guī)范征地拆遷補(bǔ)償款支付管理行為，以保障國家建設(shè)資金安全、有效使用，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害，為高速公路可持續(xù)、健康發(fā)展創(chuàng)造條件。
