——關(guān)于公路建設(shè)負(fù)債問題的思考
“九五”以來，我國公路建設(shè)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，至2006年底，全國高速公路通車?yán)锍踢_(dá)4.53萬公里，躍居世界第2位。以高速公路為主的全國干線公路網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模，公路運(yùn)輸能力顯著增強(qiáng)，公路交通對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所起的重要促進(jìn)作用已普遍被認(rèn)同。但是，在公路建設(shè)取得跨越式發(fā)展的同時，公路建設(shè)高負(fù)債問題也日益顯現(xiàn)出來，成為當(dāng)前影響公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。
根據(jù)審計署沈陽特派辦對西部某省公路建設(shè)進(jìn)行的審計調(diào)查結(jié)果顯示，2002年至2004年，該省公路建設(shè)貸款總額由2002年末的93億元，增至2004年的164.5億元，增長了76%；該省交通廳作為舉債人，3年間年均需歸還到期貸款本息高達(dá)18.86億元，而該省每年可用于償還貸款本息的公路通行費(fèi)和養(yǎng)路費(fèi)收入合計僅5.87億元，資金缺口近13億元，還貸能力嚴(yán)重不足，該省交通廳已連續(xù)3年用新增貸款償還本息32.93億元。這種公路建設(shè)的高增長帶來的銀行貸款的高增長現(xiàn)象，不僅在中、西部地區(qū)凸現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的東部地區(qū)，近幾年來也普遍出現(xiàn)。另據(jù)東部沿海某地級市的財務(wù)報告顯示，該市至2006年底公路建設(shè)貸款余額已達(dá)13億元，每年僅償還貸款利息一項(xiàng)就近1億元，占該市全年公路建設(shè)資金來源的一半左右，為維持全市路網(wǎng)的正常養(yǎng)護(hù)、建設(shè)資金需求和償還到期貸款本息，不得不繼續(xù)向銀行借貸，導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模逐年增大。而該市的公路建設(shè)負(fù)債水平在該省其他地市也不同程度地存在。筆者認(rèn)為，這種狀況如果延續(xù)下去，將產(chǎn)生不少隱憂。
一、影響全國公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展
在目前的投資體制下，我國公路建設(shè)以地方投資為主，由于地方政府財力有限而公路建設(shè)投資額巨大，地方配套資金落實(shí)難度大，絕大部分公路建設(shè)資金依賴各級銀行貸款和國債轉(zhuǎn)貸，尤其是高度依賴銀行貸款。據(jù)交通部2006年統(tǒng)計，“十五”期間，我國公路建設(shè)完成總投資19505億元，是“九五”期間的2倍多，其中，僅地方利用國內(nèi)銀行貸款的比例就達(dá)46%，由此測算，全國公路建設(shè)負(fù)債總規(guī)模已突破1萬億元大關(guān)。從目前我國公路建設(shè)資金來源分析，每年用于公路建設(shè)的各級政府資金、交通規(guī)費(fèi)收入、國債資金等加在一起，仍不能滿足當(dāng)年公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求，全國各地普遍存在資金缺口，償還巨額債務(wù)本息的能力明顯不足，而隨著借貸規(guī)模的進(jìn)一步增加和償債風(fēng)險的加大，勢必增加交通部門再融資難度和銀行放貸的風(fēng)險，使公路建設(shè)陷入資金短缺的瓶頸制約困境。
二、帶來財政支付風(fēng)險和金融風(fēng)險
除個別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份外，目前，多數(shù)地區(qū)每年籌集的財政資金、交通規(guī)費(fèi)收入等合起來，維持當(dāng)年公路建設(shè)資金需求都很難，償還貸款本息的能力更無從談起，面對逐年增長的公路建設(shè)巨額債務(wù)，一些地方財政支付能力出現(xiàn)了嚴(yán)重不足，個別地方甚至出現(xiàn)了“借新債還舊債”的現(xiàn)象。以上述審計署沈陽辦對西部某省的審計調(diào)查結(jié)果為例，該省交通廳已連續(xù)3年用新增貸款償還舊貸款本息32億元之多，而據(jù)測算，該省今后3年公路建設(shè)投資將繼續(xù)加大，銀行貸款余額將增至220億元，一旦進(jìn)入還貸高峰期，地方財政收入在短期內(nèi)難以增長到需要的額度，籌集不到巨額償債資金，財政支付風(fēng)險和金融風(fēng)險將不可避免出現(xiàn)。
三、舉債資金未納入地方政府預(yù)算管理，缺乏有效監(jiān)管，投資效益被忽視。
在目前的公路建設(shè)投融資機(jī)制下，地方交通廳作為舉債人，所借銀行貸款除少部分獲得地方財政部門擔(dān)保承諾外，大部分借款資金未經(jīng)財政部門擔(dān)保，也未納入地方政府預(yù)算管理體系，脫離了公共財政原則的制約和地方人大的監(jiān)督。由于舉債資金未完全納入地方政府債務(wù)總量，缺乏有效監(jiān)督制約機(jī)制，債務(wù)責(zé)任不與權(quán)利掛鉤，領(lǐng)導(dǎo)者借債和還債情況不考核、不評價，造成債務(wù)責(zé)任缺位，導(dǎo)致公路建設(shè)投資效益被忽視，甚至出現(xiàn)了形象工程和政績工程，工程建設(shè)資金的使用管理出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。
此外，高負(fù)債還產(chǎn)生兩個方面的不利影響：一是進(jìn)一步加大我國東、中、西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展的不平衡程度，使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的中、西部地區(qū)交通發(fā)展因資金制約越來越困難；二是導(dǎo)致目前我國公路通行費(fèi)可承受性低，公路運(yùn)輸成本高，運(yùn)輸行業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。根據(jù)世界銀行《中國的高速公路：連接公眾與市場，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》的報告分析，目前我國收費(fèi)公路已超過10萬公里，高居世界第一，占全世界收費(fèi)公路的70%，公路通行費(fèi)的可承受性（可承受性即車輛按行駛里程所付通行費(fèi)占其收入的比例）是世界最低的國家之一，其主要原因之一就是在公路建設(shè)投資中，政府投資比例較低，貸款比例過高。
應(yīng)當(dāng)說，“貸款修路，收費(fèi)還貸”的投融資方式，使我國公路建設(shè)走上了快速發(fā)展的道路。但是，舉債規(guī)模必須控制適當(dāng)，要立足于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和籌資能力，量力而行。如果盲目的追高求快，過度的舉債建設(shè)，其結(jié)果將是“修起了致富道路，背起了債務(wù)包袱”，帶來一系列的經(jīng)濟(jì)問題和風(fēng)險。
今后相當(dāng)一個時期，我國公路建設(shè)仍處于加快發(fā)展的階段。根據(jù)國家交通部門的規(guī)劃，僅“十一五”期間，將建成貫通國道主干線，完成60%以上的國家高速公路網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，新改建農(nóng)村公路120萬公里，全國公路網(wǎng)總里程達(dá)到230萬公里，所需建設(shè)資金29000億元。按目前的投資渠道所能籌集到的各級財政資金、交通規(guī)費(fèi)收入、國債資金等政府性資金合計，僅能滿足資金需求的近1/3，尚有2萬多億元的資金缺口，如果再單一依靠舉債經(jīng)營、向銀行借貸的方式解決，顯然是行不通的。要破解公路建設(shè)資金不足的難題，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)又快又好地發(fā)展，必須創(chuàng)新原有的投融資機(jī)制，拓寬籌資渠道，科學(xué)控制負(fù)債總規(guī)模。筆者提出以下幾點(diǎn)建議。
一、進(jìn)一步加大政府投資比例
公路是國家重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，政府投資應(yīng)占絕對主導(dǎo)地位。發(fā)達(dá)國家在公路建設(shè)過程中，資金來源主要是政府支出和稅費(fèi)收入，政府投資占絕對主導(dǎo)地位。目前，我國各級政府對公路建設(shè)的投資雖一直占主導(dǎo)地位，但總投資額占國民生產(chǎn)總值的比例，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國家相比，仍屬于偏低。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，發(fā)達(dá)國家政府公路建設(shè)支出占其國民生產(chǎn)總值的2%左右，發(fā)展中國家約占1.5%.從我國目前及今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分析，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對公路建設(shè)的投資力度，至少要超過發(fā)展中國家的平均水平，以“十一五”期間我國國民生產(chǎn)總值年均20萬億元計算，達(dá)到發(fā)展中國家的平均1.5%水平，每年是3000多億元，5年可籌集1.5萬億元，至少能滿足“十一五”期間資金總需求29000億元的一半多，可大大緩解公路建設(shè)的籌資困難。
二、利用中央國企稅后利潤投資公路建設(shè)
國企是我國經(jīng)濟(jì)體制的特色，國企改革十幾年來，為消化改制成本，國家規(guī)定，國企除繳納相關(guān)稅費(fèi)外，不用向國家上交利潤。近幾年隨著經(jīng)營狀況的改善，國企的利潤越來越高，據(jù)國資委統(tǒng)計，2006年中央企業(yè)利潤已經(jīng)高達(dá)7200億元。作為全民所有制的中央國企，其所得利潤應(yīng)當(dāng)回報于國民和全社會，公路是國家的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，國企利潤用于公路建設(shè)是公平的、合理的。以2006年中央國企利潤總額7200億元計算，如果拿出其中1/3用于公路建設(shè)，2/3留作企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，一年即可獲得2000多億元。假設(shè)今后相當(dāng)時期內(nèi)國企利潤能保持相對穩(wěn)定增長，整個“十一五”期間可籌集1萬億元之多，能解決“十一五”期間建設(shè)資金總需求的1/3多。
三、盡快修改完善燃油稅實(shí)施方案，適時開征燃油稅，地區(qū)之間燃油稅收入互補(bǔ)。
世界上大多數(shù)國家，尤其是發(fā)達(dá)國家都是以征收燃油稅作為公路發(fā)展最主要的資金來源。我國1999年10月修訂的《公路法》規(guī)定，國家采用征收燃油稅辦法籌集公路建設(shè)資金以來，由于國際油價的波動等諸多因素影響，具體出臺時間至今未能確定。目前的公路養(yǎng)路費(fèi)政策執(zhí)行起來面臨重重困難，車主漏繳、逃繳養(yǎng)路費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成國家規(guī)費(fèi)大量流失，養(yǎng)路費(fèi)收入增長與車輛增長比例不協(xié)調(diào)，公路建設(shè)資金籌集難度加大，負(fù)債比例高，導(dǎo)致收費(fèi)公路的膨脹。根據(jù)世界銀行《中國的高速公路：連接公眾與市場，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》的報告分析，我國目前公路通行費(fèi)可承受性低的原因之一就是：燃油稅這種國際上通行的更具公平性的公路建設(shè)資金籌集方式?jīng)]有實(shí)行。
因此，盡快開征燃油稅是符合我國目前公路建設(shè)籌資需求的，同時，由于我國公路建設(shè)發(fā)展存在東、中、西部地區(qū)間的不平衡，應(yīng)在全國實(shí)行統(tǒng)一的燃油稅政策，各地區(qū)間的燃油稅收入應(yīng)相互調(diào)劑補(bǔ)充，將東部發(fā)達(dá)地區(qū)的富余收入轉(zhuǎn)移到中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，直至所有建設(shè)負(fù)債全部償清為止，這樣可以有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金不足，使東、中、西部地區(qū)路網(wǎng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于公路建設(shè)具有明顯的階段集中性，資金需求也相對集中，考慮到我國國情，燃油稅稅率在不同階段可實(shí)行不同的靈活稅率，在目前我國公路建設(shè)集中階段執(zhí)行較高稅率，待全國路網(wǎng)基本形成，燃油稅收入出現(xiàn)富余時，再適當(dāng)調(diào)低稅率。
