一、福建農(nóng)村公路建設(shè)管理的成效
福建省為解決長期以來農(nóng)村公路技術(shù)等級低、路面硬化率低，抗災能力弱的“兩低一弱”問題，使農(nóng)村公路適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，滿足城鄉(xiāng)物資交流、商品集散、農(nóng)產(chǎn)品運輸和農(nóng)民出行的需要，從2001年開始調(diào)整農(nóng)村公路建設(shè)的投資政策。2003年，省委、省政府加大農(nóng)村公路建設(shè)的力度，決定在全省實施“年萬里農(nóng)村路網(wǎng)工程”，計劃投資140億元，建設(shè)農(nóng)村公路約40000公里，到2010年全省的建制村基本實現(xiàn)通達公路路面硬化的目標。經(jīng)過6年的建設(shè)，農(nóng)村公路得到快速發(fā)展，取得顯著成效。
�。ㄒ唬┺r(nóng)村公路建設(shè)步伐加快，工程質(zhì)量穩(wěn)步提升。
2001年，全省完成農(nóng)村水泥公路約782公里，2002年～2006年分別完成2340公里、4000多公里、7500公里、6500公里、5300公里。農(nóng)村公路建設(shè)步伐加快的同時，工程質(zhì)量也穩(wěn)步提升。2003年1月，全省首次抽查的農(nóng)村公路質(zhì)量達標率僅為85.9%，2004年～2006年全年平均達標率分別達91.5%、98％、98.5%.
�。ǘ┐龠M了農(nóng)村客運的發(fā)展，緩解了農(nóng)民出行難問題。
福建省在加快農(nóng)村公路建設(shè)的同時，加快農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村客運市場，為農(nóng)民出行提供了更加便捷、安全的條件，為農(nóng)村運輸發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟繁榮打下良好的基礎(chǔ)。至2006年底，全省開通班車的鄉(xiāng)鎮(zhèn)964個，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的99%；開通班車的建制村11000個，占全省建制村14766個的74.5%；全省投放6493輛客車，新增受益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達151個，受益群眾200多萬人。
（三）通過切實維護農(nóng)民利益，激發(fā)了農(nóng)民參與修路的熱情。
福建省各級政府在農(nóng)村公路建設(shè)中切實維護農(nóng)民群眾的利益，不增加農(nóng)民負擔，不強行征地拆遷，盡量利用舊路，節(jié)約用地，降低造價。農(nóng)民普遍自發(fā)以民間組織形式（如成立“老人協(xié)會”或“共建家園協(xié)會”等），參與農(nóng)村公路建設(shè)的全過程管理。各地農(nóng)民自愿捐款、捐物，自愿投工投勞，支持農(nóng)村公路建設(shè)，如南平市順昌縣仁壽鎮(zhèn)江墩村建設(shè)10公里農(nóng)村公路，采用“一事一議”的方式，籌集了農(nóng)村公路建設(shè)資金77萬元。
�。ㄋ模┩苿恿宿r(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，加速農(nóng)民奔小康的進程。
農(nóng)村交通條件的改善，解決了交通閉塞這個制約農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題，極大地推動了農(nóng)村經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，促進了農(nóng)民收入的提高，加速了建設(shè)小康社會的進程，如莆田市坪盤村人口1100人，多年來由于交通不便、山高路陡、信息閉塞，嚴重制約該村的經(jīng)濟發(fā)展，通村公路建成后，該村枇杷每斤增收0.8元，村民年增收達120萬元，僅枇杷1項人均年增收就達1100元。
二、福建農(nóng)村公路建設(shè)管理的創(chuàng)新點
福建省農(nóng)村公路建設(shè)之所以取得可喜的成效，依靠的是采取了大量的創(chuàng)新舉措�！笆濉币詠恚＝ㄊ⊥ㄟ^不斷探索實踐和創(chuàng)新，加強制度建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)管理方式，實行“以獎代補”的激勵政策，逐步形成符合福建省情的創(chuàng)新農(nóng)村公路建設(shè)管理的模式。該管理模式的創(chuàng)新點概括起來主要有以下五個方面。
（一）健全的管理機構(gòu)、規(guī)范的管理制度為農(nóng)村公路建設(shè)的持續(xù)發(fā)展提供保障機制。
1.建立健全了農(nóng)村公路的管理機構(gòu)
福建省政府成立了農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)導小組，由分管副省長任組長，省交通廳廳長任副組長，研究解決農(nóng)村公路建設(shè)中的重大事宜；領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，掛靠省交通廳負責具體日常工作；各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）將農(nóng)村公路建設(shè)作為地方經(jīng)濟發(fā)展工作的主要內(nèi)容，成立了相應(yīng)的領(lǐng)導及辦事機構(gòu)，負責具體實施，層層建立責任制，積極推進農(nóng)村公路建設(shè)。
2.加強制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村公路的建設(shè)管理。
福建省先后出臺了《福建省交通廳普通公路建設(shè)項目暫行管理辦法》、《福建省農(nóng)村公路建設(shè)管理實施細則》、《加快農(nóng)村公路建設(shè)的意見》、《關(guān)于進一步加強農(nóng)村公路建設(shè)督查工作的通知》、《農(nóng)村公路建設(shè)項目省級抽檢工作規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件，對農(nóng)村公路建設(shè)項目的前期工作、計劃管理、項目實施、工程驗收、財務(wù)管理、項目審計、檢查、監(jiān)督及獎懲等方面均作了明確的管理規(guī)定，從制度上保證了農(nóng)村公路建設(shè)管理的順利實施。
�。ǘ﹦�(chuàng)新計劃管理方式，建立項目庫，實行敞開式的計劃管理。
1.建立項目庫，實行敞開式計劃管理。
根據(jù)福建省農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略的目標，建立了全省農(nóng)村公路項目庫，將規(guī)劃建設(shè)的項目列入項目庫。項目庫經(jīng)省發(fā)改委批準，由省交通廳正式下發(fā)執(zhí)行，實行以庫立項的“敞開式”計劃管理。納入項目庫內(nèi)的項目視同納入計劃，無需再報年度計劃，條件具備就可以開工建設(shè)，鼓勵加快發(fā)展。
2.明確并公開補助標準，體現(xiàn)公開、公平、公正。
根據(jù)福建省各縣域范圍內(nèi)地形地貌特征和經(jīng)濟發(fā)展水平，按照沿海和內(nèi)陸地區(qū)條件的不同、公路建設(shè)造價的差別以及地方配套資金籌措的難易等各種因素的綜合分析，福建省制定了農(nóng)村公路建設(shè)省級補助標準，并根據(jù)發(fā)展的不同階段適時調(diào)整，將補助標準向社會公開，讓群眾參與監(jiān)督，有效體現(xiàn)公開、公平、公正。
�。ㄈ﹦�(chuàng)新建設(shè)管理方式，實行“兩頭雙核一監(jiān)督”，推行代建制。
1.實行“兩頭雙核一監(jiān)督”制度，強化工程建設(shè)監(jiān)督檢查。
福建省在農(nóng)村公路項目管理上實行項目建設(shè)前核準（對入項目庫的項目進行核查）和建成后質(zhì)量抽樣核驗的“兩頭雙核”工作�！耙槐O(jiān)督”是福建省為加強全省農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督，依托省公路局、省交通質(zhì)監(jiān)站成立農(nóng)村公路建設(shè)聯(lián)絡(luò)督查組，主要負責監(jiān)督檢查全省農(nóng)村公路建設(shè)組織管理、工程進度、工程質(zhì)量、施工安全和資金使用，同時做好農(nóng)村公路建設(shè)過程中的技術(shù)指導、管理培訓和課題研究工作，強化現(xiàn)場督查指導力度。
2.推行代建制，提高建設(shè)質(zhì)量水平和效益。
從2007年開始，福建省在全省農(nóng)村公路建設(shè)中推行代建制，即將通村公路的勘察設(shè)計、招標發(fā)包、建設(shè)合同的簽定與管理、工程資金管理、內(nèi)業(yè)整理等組織實施工作，委托給非營利性的代建機構(gòu)代行業(yè)主職責的管理模式。福建省對代建制提出兩類實施形式：一類是財力有限但群眾參與建設(shè)熱情高的地方，實行路面、橋涵及主要構(gòu)造物代建，路基由群眾投工投勞實施；另一類是對于建設(shè)資金有保障的項目，實行整個項目代建。通村公路實行代建制在福建省乃至全國是新的建設(shè)管理模式，目的在于進一步規(guī)范和改進通村公路建設(shè)的組織實施方式，以達到提高公路建設(shè)質(zhì)量、管理和投資效益的效果。
�。ㄋ模﹦�(chuàng)新財務(wù)管理方式，積極籌措資金，項目實行“以獎代補”，完工兌現(xiàn)。
1.積極籌措建設(shè)資金，統(tǒng)籌運用，為項目建設(shè)提供資金保障。
福建省為籌集省級農(nóng)村公路建設(shè)資金，省交通廳以承債的方式借入國債轉(zhuǎn)貸資金，國債轉(zhuǎn)貸資金由省交通廳統(tǒng)借統(tǒng)還，并將國債資金、中央車購稅補助資金及省級交通規(guī)費安排的農(nóng)村公路交通建設(shè)資金作為農(nóng)村公路省級補助資金，統(tǒng)籌捆綁使用。同時要求市縣兩級相應(yīng)建立農(nóng)村公路建設(shè)資金籌集機制，落實配套資金，加大投入力度，為項目實施提供資金保障。
2.實行“以獎代補”的補助方式，項目完工后撥付資金。
福建省農(nóng)村公路項目建設(shè)實行“以獎代補”的補助方式，前提是項目建成后必須報省抽檢質(zhì)量，質(zhì)量抽檢合格后才能按實際完成規(guī)模安排省級補助資金和撥付。項目建設(shè)質(zhì)量能否通過省交通廳的抽檢，是能否拿到補助的關(guān)鍵�！耙元劥a”的補助方式使省補資金補到實處，有效地避免了年度計劃資金的閑置，使之發(fā)揮最大的投資效益。
�。ㄎ澹﹦�(chuàng)新與國際金融組織合作的方式，利用世界銀行“部門貸款”建設(shè)農(nóng)村公路，全面提升行業(yè)管理水平。
1.世界銀行“部門貸款”的概念、應(yīng)用及特點。
�。�1）世界銀行“部門貸款”的概念與運用
世界銀行（以下簡稱世行）“部門貸款”（Sector-Wide Approach 簡稱SWAP）是在1997年1月的衛(wèi)生發(fā)展問題機構(gòu)間工作小組會議上提出并采納的名稱，指針對一個部門為以借款國為主導的規(guī)劃項目提供全面和協(xié)調(diào)支持的一種投資貸款方式。最初用于協(xié)調(diào)一個既定國家內(nèi)由多方捐助項目的處理程序，現(xiàn)通常用于對政府負責的基于一個行業(yè)戰(zhàn)略而設(shè)計的投資項目進行融資，主要在社發(fā)領(lǐng)域，但也有交通、水資源和農(nóng)業(yè)項目。通過運用投資貸款（專項投資貸款SIL，可調(diào)整規(guī)劃貸款APL，部門投資與資產(chǎn)維護貸款SIM）和一些調(diào)整貸款（減貧援助信貸PRSC，部門調(diào)整貸款SECAL）工具來支持SWAP.
過去十年，世行在17個國家的至少30多個項目中支持了SWAP方式或類似方式，這一數(shù)字增長很快。加納、坦桑尼亞衛(wèi)生項目統(tǒng)籌多邊捐助資金的部門規(guī)劃貸款項目、巴西家庭衛(wèi)生項目子部門規(guī)劃統(tǒng)籌 、波蘭道路項目基礎(chǔ)設(shè)施資金規(guī)劃統(tǒng)籌等都是世行“部門貸款”運用的實例。
（2）世界銀行“部門貸款”的特點
“部門貸款”是世行投資貸款方式的創(chuàng)新，具有以下的特點：根據(jù)各國的不同情況，世行允許在項目中使用靈活的國家財務(wù)參量，在項目設(shè)計及實施中為客戶提供靈活的選擇；圍繞以借款國為主導的共同戰(zhàn)略，尋求共識，與發(fā)展合作伙伴建立合作關(guān)系及配置、協(xié)調(diào)資源等目的，通過采取使用借款國的規(guī)則和制度，減少、取消不必要的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)或“麻煩”問題；對整個行業(yè)的資金使用和效果負責，并執(zhí)行相同的受托義務(wù)（安全保障標準）；按項目總支出比例、轉(zhuǎn)移支付報表、產(chǎn)出（基于單位成本）或現(xiàn)金流量需求進行以報表為基礎(chǔ)的快速支付等方式和手段加強發(fā)展效果。在“部門貸款”方式下，世行接受事后出具的支出報告，更多依靠后審，加強政府控制和監(jiān)督。
2.福建省利用世行“部門貸款”建設(shè)農(nóng)村公路的做法
2007財年，世界銀行在中國首次采用“部門貸款”方式安排福建公路項目Ⅲ3.2億美元的貸款規(guī)模，其中2.2億美元用于建設(shè)永安至武平高速公路；1億美元用于福建省農(nóng)村公路改建項目，建設(shè)約3000多公里福建農(nóng)村公路，改善福建路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。
福建公路項目Ⅲ—農(nóng)村公路子項是中國第一個“部門貸款”項目，在中國尚無現(xiàn)成的模式可循。采取“部門貸款”既要考慮世行提出的相關(guān)的環(huán)境保護、土地征用、安置、技術(shù)標準和施工質(zhì)量，財務(wù)管理和采購程序的要求，又必須符合福建省的省情。福建省與世行進行了充分溝通，世行從2005年初開始，通過對福建公路項目Ⅲ進行項目選定、準備、鑒別、預評估、正式評估及談判近兩年的工作，充分肯定了福建省農(nóng)村公路現(xiàn)行成功運作的建設(shè)管理模式。福建省與世行達成共識，世行以幫助福建省到2010年全省的建制村基本實現(xiàn)通達公路路面硬化的目標，改善福建路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進貧困地區(qū)脫貧治富，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)村社會進步文明為目的。在“部門貸款”下的管理方式，以福建省現(xiàn)行運作的農(nóng)村公路建設(shè)管理模式為基礎(chǔ)，制定了滿足世行“部門貸款”要求的包含相關(guān)的環(huán)境保護、征地與安置、技術(shù)標準、工程質(zhì)量，財務(wù)管理、支付及采購程序等內(nèi)容的農(nóng)村公路改建框架意見。這是福建省農(nóng)村公路管理模式的又一次創(chuàng)新，其創(chuàng)新意義的做法如下：
�。�1）制定適應(yīng)申請世行貸款補助資金的基本條件
福建公路項目Ⅲ農(nóng)村公路項目必須符合以下條件：一是申請列入世行貸款的項目必須屬于農(nóng)村公路投資計劃項目庫中的路段；二是盡可能利用已有路基的路段進行適當改建及加鋪路面，改建后達到有關(guān)農(nóng)村公路技術(shù)標準要求：縣道應(yīng)達三級標準，鄉(xiāng)村道應(yīng)達四級標準，路面采取水泥混凝土結(jié)構(gòu)；三是遵循與世行商定的工程采購程序；四是項目實施過程中采取合適的環(huán)保措施，遵循《環(huán)境管理框架》、《征遷安置政策框架》和《少數(shù)民族政策框架》，要求項目實施后不對沿線環(huán)境產(chǎn)生不利影響，沿線百姓對征遷安置工作無反對意見；五是所有申報的農(nóng)村公路項目全部進行取芯抽檢，工程質(zhì)量符合省交通廳核檢要求；六是項目的財務(wù)管理與會計核算應(yīng)遵《福建公路項目Ⅲ農(nóng)村公路項目財務(wù)管理手冊》。
�。�2）制定了符合世行“部門貸款”要求的、項目實施應(yīng)遵循的有關(guān)環(huán)保、征遷安置框架和工作程序。
按照世行“部門貸款”的要求，福建省制定并發(fā)布了《農(nóng)村公路改建項目環(huán)境管理框架》、《農(nóng)村公路改建項目征遷安置政策框架》和《農(nóng)村公路改建項目少數(shù)民族政策框架》，指導農(nóng)村公路建設(shè)征遷安置、環(huán)境管理工作。采取編制并公布環(huán)境影響評價文件、將環(huán)保要求列入建設(shè)項目合同，建立環(huán)境管理項目檔案、抽樣檢查環(huán)保措施執(zhí)行情況等方式，加強環(huán)保工作。在征遷安置時執(zhí)行內(nèi)外部監(jiān)督制度，妥善安置受項目建設(shè)影響的有關(guān)人員，重視弱勢群體和少數(shù)民族的安置問題。
�。�3）制定了符合世行“部門貸款”要求的采購招標管理意見。
“部門貸款”農(nóng)村公路項目工程技術(shù)標準、質(zhì)量管理執(zhí)行省交通廳的現(xiàn)行規(guī)定。根據(jù)世行的要求，我省制定《福建公路項目Ⅲ農(nóng)村公路項目采購招標管理意見》，要求農(nóng)村公路項目在采購招標上采取項目業(yè)主組織、主管部門指導的方式。對于單個合同大于400萬元人民幣的項目，采取國內(nèi)競爭性招標方式；對于單個合同小于400萬元人民幣的項目，采取“貨比三家”詢價采購方式。根據(jù)農(nóng)村公路項目的單個合同、道路等級、承包人、采用的招標文件范本、公告刊登、出售標書時間、評標及評標格式等制定了采購標準。
（4）制定并推行符合世行“部門貸款”要求的財務(wù)管理和支付規(guī)定。
根據(jù)世行的要求，結(jié)合農(nóng)村公路項目的特點，福建省制定《福建公路項目Ⅲ農(nóng)村公路項目財務(wù)管理手冊》，規(guī)范項目財務(wù)管理與會計核算，統(tǒng)一會計科目與報表，規(guī)定項目審計要求。要求項目業(yè)主以列入項目庫受補助的具體項目進行明細核算和購建成本的核算，同時應(yīng)保持良好的記錄制度，以便世行檢查。具體包括：憑證、賬本、完工報告、按合同條款及給承包商的支付證明等。確保所有與項目有關(guān)的活動與款項都恰當及時地進行記錄。
為滿足世行支付的要求，結(jié)合農(nóng)村公路項目點多、項目分散的特點，世行同意福建省提出的簡化支付報表的要求，便于基層編制，同時對支付報表進行了改進。農(nóng)村公路項目業(yè)主在提款報賬時只需提交《農(nóng)村公路建設(shè)補助申請表》、《資金平衡簡表》，省交通廳在向世行提款報賬時，向省財政廳報送提交質(zhì)量核驗合格里程匯總數(shù)、《農(nóng)村公路補助匯總表》及“提款申請書”，按世行貸款項目每公里的提款標準申請?zhí)峥睢?/p>
�。�5）實行報告制度，接受世行的檢查。
福建公路項目III農(nóng)村公路項目實行年度報告制度。省交通廳每年需向世行提交項目報告，具體包括：世行貸款農(nóng)村公路項目年度計劃建設(shè)規(guī)模、建設(shè)進度、征遷安置工作、環(huán)保設(shè)施建設(shè)情況；按世行采購指南進行項目采購的程序；財務(wù)管理情況及審計報告；農(nóng)村公路改建計劃項下工程單位成本；采集并報告工程完工前后的指標；宣傳框架意見所采取的各項行動和縣、鄉(xiāng)、村人員培訓情況等。世行將每年兩次取樣審查世行貸款的已完農(nóng)村公路工程，目的在于檢查是否符合農(nóng)村公路改建框架意見的規(guī)定。省交通廳已按世行的要求，建立監(jiān)督檢查和報告制度，真正做到項目的實施能夠達到世行的要求。如省質(zhì)檢站在對項目進行質(zhì)量抽檢時，要檢查環(huán)保措施落實情況、匯總編制環(huán)保檢查記錄半年度報告；檢查征遷安置等工作執(zhí)行情況；收集匯總申報世行所需資料等報省交通廳；設(shè)區(qū)市交通局負責對轄區(qū)內(nèi)項目的建設(shè)管理進行監(jiān)督檢查，同時完成對項目提款報賬的會計資料的核查等工作報省交通廳，省交通廳匯總相關(guān)的材料報送世行。
三、對福建省農(nóng)村公路建設(shè)管理創(chuàng)新舉措分析總結(jié)的意義
對福建省農(nóng)村公路建設(shè)管理創(chuàng)新舉措進行分析和總結(jié)，是為了進一步提升福建省農(nóng)村公路管理水平，推進福建省農(nóng)村公路建設(shè)的又好又快發(fā)展。福建公路項目Ⅲ，作為我國第一個利用世行“部門貸款”建設(shè)農(nóng)村公路的試點項目，也是全國單項貸款規(guī)模最大的利用世界銀行“部門貸款”建設(shè)農(nóng)村公路的項目，不僅是福建省與國際金融組織合作的創(chuàng)新，其作法更是一種管理制度的創(chuàng)新，也充分體現(xiàn)了國家相關(guān)部委與世界銀行對福建省交通建設(shè)創(chuàng)新管理的支持與肯定。福建省仍將繼續(xù)開拓思路，勇于探索和創(chuàng)新，不斷完善農(nóng)村公路建設(shè)管理，以期與世行合作下的“部門貸款”農(nóng)村公路管理方式能夠有效地促進福建省農(nóng)村公路的建設(shè)和發(fā)展，提升全行業(yè)的管理水平，同時能夠為全國農(nóng)村公路管理積累經(jīng)驗并提供借鑒。
