一、引言
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，對公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要迅速增加。2004年，中央政府新制定了高速公路建設(shè)規(guī)劃（簡稱7918高速公路網(wǎng)絡(luò)），高速公路的建設(shè)必須超前，對資金的需求巨大，常常超過政府財政的支付能力，尤其是對于發(fā)展中國家，在財力方面顯得力不從心，因此將高速公路建設(shè)的投資主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，以解決政府投資不足，就顯得十分必要。
公路特許經(jīng)營制其強大的融資能力和其他優(yōu)點，決定了其將在我國公路建設(shè)中將扮演重要的角色。在我國，推行特許經(jīng)營制度有利于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府與公路經(jīng)營企業(yè)之間的權(quán)利、義務(wù)和責任，有效引進民間資金進入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，推動公路建設(shè)事業(yè)和國民經(jīng)濟快速、健康與有序發(fā)展。政府應(yīng)高度重視和支持特許經(jīng)營機制的推廣應(yīng)用。
二、國內(nèi)外高速公路經(jīng)營管理現(xiàn)狀
�。ㄒ唬� 美國高速公路經(jīng)營管理
美國現(xiàn)已擁有8、9萬公里的高速公路，是世界上路網(wǎng)最發(fā)達、設(shè)施最完善的國家之一。聯(lián)邦政府公路管理局本身不直接建設(shè)管理高速公路，它只負責提供規(guī)劃、科研、標準和資金。美國《聯(lián)邦資助公路法案》授權(quán)聯(lián)邦公路管理局對具體建設(shè)項目提供資金。國內(nèi)的高速公路主要依靠各州交通部門管理，州交通管理部門是項目建設(shè)業(yè)主，承擔州際公路網(wǎng)和干線公路的建設(shè)與管理，其他由地方負責。美國特許的高速公路經(jīng)營委員會或公司是獨立的法人，主要管理人員通常由州長任命，負責收費公路的經(jīng)營與管理，它不同于一般的私人公司，被稱為半官方機構(gòu)，享有一些特殊的公益事業(yè)職能。
法國對收費高速公路都采取特許經(jīng)營的管理模式，其特許經(jīng)營權(quán)是通過招標后由國家裝備部頒發(fā)，收費標準由國家與特許公司談判后由國家批準決定，國家以貸款形式參與特許公司經(jīng)營，國家與特許公司風險共擔，經(jīng)營期限一般不能低于30年。
意大利是以特許公司形式進行項目融資建設(shè)高速公路的，對選定的公司，由政府賦予特許權(quán)，在法律保證特許經(jīng)營的條件下，公司可以進行資本市場融資，對高速公路上的事務(wù)，除了交通事故處理交由警方負責外，一切帶有政府行為的事務(wù)均由政府特許授權(quán)給公司，由公司執(zhí)行，以保證公司有合理的收益。
日本的高速公路特許經(jīng)營是根據(jù)《道路法》規(guī)定，高速公路道路管理權(quán)由國土交通省行使，后來為吸引民間資金投資，政府規(guī)定，道路管理機構(gòu)被授予的“道路管理權(quán)”可以委托給有關(guān)單位執(zhí)行，設(shè)立高速公路專門管理機構(gòu)——日本道路公團，公團下設(shè)8個高速公路管理局和80個管理事務(wù)所，承擔高速公路的養(yǎng)護、收費和交通管理三大內(nèi)容。
�。ǘ┲袊咚俟诽卦S經(jīng)營管理現(xiàn)狀
在我國，目前收費公路特許經(jīng)營主要側(cè)重于以下兩方面。
1.BOT（Build-Operate-Transfer）投融資方式。這是指政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，授予簽約企業(yè)對項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理權(quán)。在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，該企業(yè)向設(shè)施使用者收取協(xié)議規(guī)定的費用，以此收回項目投資并獲取合理利潤；政府部門則擁有對這該項目的所有權(quán)、處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)；特許期滿后受讓方將符合協(xié)議規(guī)定標準要求的基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門。BOT實行的是建設(shè)與經(jīng)營一體化，按照項目法人責任制的要求，負責從公路的設(shè)計、籌資、修建到建成后的收費經(jīng)營、養(yǎng)護與運營。
2.公路收費經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。根據(jù)《中華人民共和國公路法》第五十九條規(guī)定，公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓可以定義為：由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人集資建成的公路，其收費權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外經(jīng)濟組織經(jīng)營的過程和行為。
非公有資本采用BOT方式投資公路建設(shè)需要解決的主要問題是特許權(quán)界定。政府作為公眾利益的代表，必須保證如下權(quán)益并依法行使：（1）對設(shè)計方案的審查權(quán)；（2）對項目施工的監(jiān)督、檢查權(quán)（如防止不按協(xié)議標準施工）；（3）工程驗收及最終確認權(quán)；（4）對投資者經(jīng)營期間的財務(wù)文件的審計權(quán)；（5）在運營期限、安全標準、勞務(wù)政策等方面對投資者提出具體要求權(quán)（防止服務(wù)質(zhì)量低下或?qū)Νh(huán)境造成污染等）；（6）車輛通行費費率的核準權(quán)。
BOT投融資方式和公路收費經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓之比較：BOT實行的是建設(shè)與經(jīng)營一體化，按照項目法人責任制的要求，負責從公路的設(shè)計、籌資、修建到建成后的收費經(jīng)營、養(yǎng)護與運營。BOT項目操作運行比較復雜，需要的專業(yè)人員多，企業(yè)風險較大，盈利豐厚。對于非公有資本企業(yè)而言，公路收費經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓這種方式非公有資本不參與公路建設(shè)，只在政府建成公路之后購買收費權(quán)，所以其特點是資金回收較快，風險較小，操作比較簡單，需要的各方面專業(yè)人才較少。對于政府而言，能提早收回投入資金，迅速投入其它項目建設(shè)，實現(xiàn)滾動發(fā)展。但是，政府不得不承擔公路項目建設(shè)階段的煩瑣工作，影響政府規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)管等主導性職能的履行。
目前在收費公路轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)了諸多問題，交通部明確提出，將采取嚴厲措施進一步規(guī)范收費公路管理，嚴把審批關(guān)口，暫停收費公路收費權(quán)轉(zhuǎn)讓，各地要嚴格界定政府還貸性質(zhì)收費公路和經(jīng)營性收費公路，對此前非法設(shè)立的經(jīng)營性收費公路，或沒有依法按程序轉(zhuǎn)讓的，以及人為改變政府還貸公路性質(zhì)的，必須清理并限期糾正，逾期未改的，實施嚴格處罰（交公路發(fā)[2006]654號 ）。
三、目前高速公路特許經(jīng)營出現(xiàn)的主要問題
1.缺乏法律、法規(guī)來規(guī)范高速公路特許經(jīng)營行為。到目前為止，我國還沒有出臺任何有關(guān)政府特許經(jīng)營方面的專門法律和行政法規(guī)；高速公路特許經(jīng)營行為還缺乏權(quán)威的法律依據(jù)。目前在全國范圍內(nèi)實施的有關(guān)特許經(jīng)營的部門規(guī)章，只有2004年3月19日建設(shè)部令第139號發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。對公路特許經(jīng)營行為的規(guī)范目前尚未出臺。
地方人大和地方人民政府出臺的部分有關(guān)政府特許經(jīng)營的地方條例和地方政府規(guī)章有：
——2005年12月1日，北京市人民代表大會常務(wù)委員會公告第42號公布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》，自2006年3月1日起施行；2003年8月28日，北京市人民政府公布的《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》同時廢止。
——2003年8月28日，北京市人民政府令第134號公布《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，從2003年10月1日起施行。
——2005年7月15日，天津市人民政府令第91號公布《天津市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，從2005年9月1日開始施行。
——2006年6月26日，武漢市人民政府公布《武漢市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，從2006年8月1日開始施行。
——2006年7月24日，吉林省人民政府公布《吉林省城市污水處理特許經(jīng)營管理辦法》，從2006年8月1日開始施行。
2.審批程序復雜，轉(zhuǎn)讓操作不規(guī)范。 雖然國家和地方對非公有資本進入交通領(lǐng)域已出臺了一系列的法規(guī)，但缺乏與之相配套的可操作性強的措施來予以實施。因公路項目投資數(shù)額大，在進行審批時除交通部門外還涉及到發(fā)改委、外經(jīng)貿(mào)、資產(chǎn)管理、財政、工商等多家部門，審批環(huán)節(jié)多，經(jīng)歷時間長。這些都在一定程度上影響了轉(zhuǎn)讓工作的開展。另外，轉(zhuǎn)讓的某些公路項目存在著審批部門亂、不同部門對項目的審批程序、標準等規(guī)定不一致，操作程序不規(guī)范的現(xiàn)象，這些也影響了收費權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的順利實施。
3.公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價值評估工作不規(guī)范，在轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)時，缺少權(quán)威的公路項目價值評估機構(gòu)，現(xiàn)有評估機構(gòu)的評估結(jié)果差距很大，在公路項目價格方面難以形成共識。有的項目采取雙方議價的形式?jīng)Q定轉(zhuǎn)讓價格，缺乏科學性。資產(chǎn)評估機構(gòu)在評估項目時受到的干擾很大，出現(xiàn)低估的情況。對有交通部補助的路段的轉(zhuǎn)讓，還沒有形成規(guī)范的處置辦法和操作程序。
4.企業(yè)在經(jīng)營管理過程中遇到的最突出的問題就是路政管理問題。雖然在特許經(jīng)營協(xié)議中明確規(guī)定企業(yè)賦有保護路產(chǎn)完好無損的責任，但沒有賦予企業(yè)相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，在出現(xiàn)公路路產(chǎn)損壞的情況下，企業(yè)必須要上報給路政管理單位來處理，而路政機構(gòu)發(fā)現(xiàn)路產(chǎn)損壞時，又不能及時找到責任人，不能保障路產(chǎn)損壞的及時修復與道路的及時暢通。
我國目前公路路政管理是“一路兩制、政出兩門”，公路路產(chǎn)、路權(quán)由交通行政機關(guān)授權(quán)公路路政管理機構(gòu)管理，公路的交通安全則由公安機關(guān)管理。公路自身的管理體制 ，公路分級管理的多樣化，是不利于公路路政管理的，這種管理體制必然會出現(xiàn)交叉、重復管理的問題。
四、加強高速公路特許經(jīng)營應(yīng)當采取的措施
1.建立法律保障機制。健全的法律和嚴格依法辦事是高速公路規(guī)范管理的基礎(chǔ)，應(yīng)當建立健全高速公路管理法律法規(guī)體系，增強管理部門和公眾的法律意識，國外在這方面給我們提供了有益的借鑒。法國于1955年通過了《高速公路財政法》，美國于1956年通過了聯(lián)邦資助公路法案，日本于1957年頒布了《高速公路干道法》。這些法律的頒布與實施有力地保障了高速公路健康有序地建設(shè)與管理。我國高速公路的法制建設(shè)滯后于高速公路的設(shè)施建設(shè)。有關(guān)高速公路管理的法律還未制定，《公路法》的一些規(guī)定過于原則，缺乏操作性；而《道路交通管理條例》與《收費公路管理條例》的一些規(guī)定又不一致，甚至相互抵觸。因此，必須加強高速公路法律建設(shè)，為高速公路的運營管理營造良好的法律環(huán)境。目前高速公路特許權(quán)經(jīng)營在我國還變化多樣，導致在實踐操作中隨意性較大，在爭議處理上無據(jù)可依，影響了特許權(quán)經(jīng)營模式的健康發(fā)展。因此亟需出臺特許經(jīng)營的法規(guī)。要從我國高速公路的性質(zhì)、特點出發(fā)，借鑒國外的管理經(jīng)驗，建立我國高速公路建設(shè)、運營的特許制度。應(yīng)通過政府授權(quán)，確認高速公路公司特殊的法人主體資格，明確高速公路公司代行國家對公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理責任，以保證其運行管理的權(quán)威性和規(guī)范性。讓審批者有據(jù)可依，讓投資者真正放心。
2.政府有關(guān)部門應(yīng)從實際出發(fā)，針對公路經(jīng)營權(quán)審批中存在的審批環(huán)節(jié)多，經(jīng)歷時間長，審批程序、標準等規(guī)定不一致，轉(zhuǎn)讓操作不規(guī)范等問題，由政府牽頭，由交通部會同有關(guān)部門著手起草《高速公路政府特許經(jīng)營的管理辦法》，規(guī)范操作程序，盡快解決引進非公有資本過程中存在的問題。筆者還建議國務(wù)院成立投資委員會，地方各省市區(qū)縣再成立相應(yīng)的直屬投資委，受國家投資委與地方政府的雙重領(lǐng)導，原先由其他各部、局等多個部門制定的有關(guān)投資所有手續(xù)、費用、稅收及政策文件，先上報國務(wù)院，由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)投資委統(tǒng)一審定，然后下發(fā)。這樣可使前來投資的企業(yè)，從受多家部門管理轉(zhuǎn)向只受一個投資委的管理，也使地方政府由上邊多個部委、多頭文件造成的無所適從，變?yōu)閱我粰C構(gòu)、單一文件的有所適從。給投資企業(yè)提供更寬松的環(huán)境和一個專門的管理與服務(wù)機構(gòu)，也是對改善投資環(huán)境的一種“從根而治”。
3.公路特許經(jīng)營權(quán)價值評估采用收益現(xiàn)值法。收益現(xiàn)值法是從資產(chǎn)收益的角度出發(fā)，通過估算被評估資產(chǎn)的預期未來收益并折算成現(xiàn)值，用以確定被評估資產(chǎn)價值的一種評估方法。
公路特許經(jīng)營權(quán)屬于政府特許權(quán)利類無形資產(chǎn)（權(quán)利類無形資產(chǎn)是指由契約、合同或政府授權(quán)構(gòu)成的無形資產(chǎn)），政府特許類無形資產(chǎn)是政府管理制度創(chuàng)新的直接產(chǎn)物，沒有公路特許經(jīng)營制度的建立，便沒有公路特許經(jīng)營權(quán)無形資產(chǎn)的出現(xiàn)。公路特許經(jīng)營應(yīng)定義為一種市場經(jīng)濟行為，采用收益現(xiàn)值法是我國加入WTO后與國際接軌的慣用作法，更加符合商業(yè)運作法則和價值規(guī)律，同時也有利于特許人和受許人做出更加合理的價值判斷，對特許雙方不失為一種公平的選擇。在采用收益現(xiàn)值法評估公路特許經(jīng)營權(quán)價值的過程中，特許經(jīng)營年限作為關(guān)鍵參數(shù)必須加以明確。根據(jù)收益現(xiàn)值法的基本原理，特許經(jīng)營年限越長，公路特許經(jīng)營權(quán)價值也就越大。在特許經(jīng)營雙方簽訂特許經(jīng)營合同時，可以充分考慮兩者關(guān)系，權(quán)衡利弊，達成“雙贏”；在特許經(jīng)營合同終止或變更時，可以根據(jù)收益現(xiàn)值法，合理確定對原受許人的經(jīng)濟補償或向新受許人收取的特許經(jīng)營費用。
4.理順管理體制。目前影響民間資本進入高速公路經(jīng)營領(lǐng)域的一個重要障礙是管理體制復雜、管理成本高昂。首先需要理順交通與公安的關(guān)系，目前同一條高速公路的行政管理由公安、交通兩家共管，職能交叉，帶來諸多矛盾。同時機構(gòu)重疊，加大了管理成本，既不利于高速公路的管理，也不利于投資者利益的保護。因此現(xiàn)行道路交通管理體制改革勢在必行，可通過授權(quán)綜合執(zhí)法，統(tǒng)一管理，以提高工作、經(jīng)濟效益。高速公路公司與路政部門關(guān)系也需要理順， 為避免類似交警派駐后所形成的“一路兩制”的局面，政府可采取授權(quán)方式或委派式路政管理模式，授權(quán)方式就是委托高速公路公司行使路政執(zhí)法權(quán)，以便于在利益趨同的前提下，實施對路產(chǎn)路權(quán)的有效保護。推行“委派式”的路政管理模式，路產(chǎn)保護職責仍劃歸企業(yè)，路權(quán)維護職責仍由路政機構(gòu)行使。由公路路政管理機關(guān)向公路經(jīng)營企業(yè)派出路政管理人員，設(shè)立專門的辦公機構(gòu)，專門對該企業(yè)經(jīng)營的公路實施路政管理，派駐人員與公路經(jīng)營公司之間是以合同的形式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種管理模式可以把公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營行為與路產(chǎn)保護管理、道路養(yǎng)護、執(zhí)法監(jiān)督緊密結(jié)合。調(diào)動了企業(yè)參與公路管理的積極性，可以更好地保護路產(chǎn)、維護路權(quán)，便于統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)管理，減少國家行政執(zhí)法操作的復雜性。
