不堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”我認(rèn)為會(huì)毀壞這個(gè)改革，因?yàn)檎麄�(gè)社會(huì)會(huì)進(jìn)入不能接受的狀態(tài)

在財(cái)政被提到國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的新高度后，備受關(guān)注的財(cái)稅體制改革在2014年拉開序幕。

2014年6月底，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》獲批。8月底，修訂十年之久的新預(yù)算法獲通過，將于2015年起正式實(shí)施，也使得財(cái)稅體制改革重要任務(wù)之一的預(yù)算管理體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。其中尤為突出的是，地方政府性債務(wù)管理方面取得明顯突破。而稅制改革也將在2015年動(dòng)作頻頻，這包括營(yíng)業(yè)稅改增值稅進(jìn)入收官之年，房地產(chǎn)稅立法工作將有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而消費(fèi)稅改革也或有方案出臺(tái)。

近日，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康接受了《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》書面專訪，解讀地方債管理思路，把脈房地產(chǎn)稅改革動(dòng)向。

地方政府融資平臺(tái)之變

記者：新預(yù)算法規(guī)定，未來地方政府只能通過發(fā)行政府債券適度舉債，2014年地方發(fā)行債券規(guī)模是4000億元，你認(rèn)為2015年這一規(guī)模會(huì)突破萬(wàn)億嗎？

賈康：按照修訂后的預(yù)算法，現(xiàn)在地方政府發(fā)債的規(guī)模是中央層級(jí)確定，發(fā)行主體為省級(jí)政府，省級(jí)以下地方政府的債券由省級(jí)代發(fā)。所以不是說地方政府信用評(píng)級(jí)后哪個(gè)地方發(fā)展得好發(fā)債能力強(qiáng)就可以多發(fā)債，總額已在前面定死了的。

我覺得2015年地方政府發(fā)行債券規(guī)模應(yīng)會(huì)明顯提升，但即使發(fā)債規(guī)模提到1萬(wàn)億元(僅為假設(shè))，相比10多萬(wàn)億元地方政府債務(wù)存量，比重也嫌過小，所以一段時(shí)期內(nèi)僅靠地方政府債券還不足以緩解地方融資饑渴，地方融資平臺(tái)曾被寄予希望過渡性地繼續(xù)發(fā)揮一定作用。

記者：但現(xiàn)在地方融資平臺(tái)公司已經(jīng)被要求剝離政府融資功能，它還能發(fā)揮過渡性平臺(tái)作用嗎？

賈康：這就是一個(gè)已明確的嚴(yán)格界限了：現(xiàn)在文件已卡死了地方融資平臺(tái)的政府融資功能，明確地方融資平臺(tái)不允許新增政府債務(wù)。2015年年初，各地必須把所有地方政府融資平臺(tái)形成的隱形債務(wù)甄別上報(bào)，這實(shí)際上是加大對(duì)地方政府的問責(zé)力度，有壓力地逼著地方在未來一段時(shí)間里消化掉地方債務(wù)存量。這樣一來，實(shí)際上地方總的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)可控，以我的說法是“兩頭卡死”了，特別是地方融資平臺(tái)也沒有原被期待的“過渡性”作用了。

記者：對(duì)于化解存量政府債務(wù)，現(xiàn)提出政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式也是置換地方存量債務(wù)、解決地方融資瓶頸的一種方式。

賈康：對(duì)，從某種意義上來說，剝離政府融資功能的地方融資平臺(tái)公司，如能把原來介入的一些項(xiàng)目轉(zhuǎn)成PPP，會(huì)帶走一部分存量地方債，但還不能影響全局。更大的空間是未來的增量，可以更積極地考慮用PPP解決地方所需資金的新來源。

現(xiàn)在政府大力引入PPP模式，意譯為政府和社會(huì)資本合作模式，已經(jīng)出臺(tái)了PPP指導(dǎo)意見和示范項(xiàng)目、工作指南等，未來地方上有一定收入現(xiàn)金流的公共工程可以采用PPP模式，而且某些無現(xiàn)金流的建設(shè)項(xiàng)目如能在PPP框架下打包進(jìn)入“連片開發(fā)”，也有可能得到社會(huì)資本的資金支持。

我認(rèn)為這有可能為規(guī)范化解地方債和替代未來的部分地方債開辟一個(gè)新局面。這個(gè)新局面之下，會(huì)帶來一系列的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，要大力以PPP的方式推進(jìn)創(chuàng)新，發(fā)揮其一系列正面效應(yīng)。

記者：在PPP模式推廣熱潮中，你認(rèn)為要注意哪些問題？

賈康：PPP模式要大范圍推廣，需要讓民營(yíng)資本放心，能自愿加入，首先的關(guān)鍵在法治，跟著的是培育契約精神。在全面實(shí)行法治的“籠子”下，政府與社會(huì)資本按照契約精神合作，地位是平等的。在政府內(nèi)部，通過有效的制度設(shè)計(jì)，能夠隔絕政府作為裁判員時(shí)的職能和作為運(yùn)動(dòng)員時(shí)的角色，后者是異地、異級(jí)政府控制的國(guó)有資本也可以在PPP項(xiàng)目中參股，與其他企業(yè)、中介組織一樣都是平等的當(dāng)事人，都要服從法治和契約精神。

另外，PPP模式對(duì)政府牽頭動(dòng)態(tài)優(yōu)化轄區(qū)發(fā)展規(guī)劃及公共工程PPP項(xiàng)目的專業(yè)化操作能力要求高。比如地方首先要選擇有一定回報(bào)能力、運(yùn)營(yíng)中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目采用PPP模式，需要防止那些沒有條件的項(xiàng)目也簡(jiǎn)單地采用PPP模式。此外，PPP模式也客觀地提高公眾參與度，讓公眾更多參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，同時(shí)也需充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

房地產(chǎn)稅普遍征收官員也會(huì)反對(duì)

記者：對(duì)于稅制改革中“加快房地產(chǎn)稅立法”，你怎么看？

賈康：房地產(chǎn)稅現(xiàn)在的基調(diào)是“加快立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，換句話說是立法先行，所以在立法有著落之前不會(huì)有動(dòng)作。什么時(shí)候有動(dòng)作？就得觀察什么時(shí)候完成立法�？梢杂袀�(gè)粗略的推測(cè)：2015年房地產(chǎn)稅應(yīng)該進(jìn)入立法程序。雖然2014年全國(guó)人大新聞發(fā)言人傅瑩女士已經(jīng)明確表態(tài)要抓緊納入，但現(xiàn)在為止還沒有聽到宣布，2015年總會(huì)有消息了吧。

當(dāng)國(guó)務(wù)院方面把文本轉(zhuǎn)到人大后，會(huì)有一審、二審、三審還可能有四審，一定會(huì)有激烈的爭(zhēng)論，還要征求社會(huì)各方面的意見。最順利、理想的情況是2015年能走完這套立法程序，但是很可能會(huì)出現(xiàn)一年走不完的情況，那就要轉(zhuǎn)到2016年。如果2016年仍然不出結(jié)果，就會(huì)和中央的要求發(fā)生背離。因?yàn)橹醒朊鞔_說，財(cái)稅改革重點(diǎn)的、基本的事情在2016年要見眉目；2017年，也就是十九大的時(shí)候，中央決策層希望前面能做的事情盡量做到位以后，給下一階段改革提供較好的鋪墊。

如果從這個(gè)角度理解，2016年就很關(guān)鍵了，如果2016年能夠完成房地產(chǎn)稅的立法，也交代得過去，因?yàn)?017年可以開始依法執(zhí)行，那就不是上海、重慶兩地試點(diǎn)有什么地方跟進(jìn)的問題了，而是按照已通過的法律，相適應(yīng)的所有區(qū)域一起來做、一起執(zhí)行的問題了。這是一個(gè)我們可以拭目以待、密切跟蹤的有難度的事情。

記者：你多次表示中國(guó)房地產(chǎn)稅不能照搬美國(guó)普遍征收模式，為什么？

賈康：對(duì)，這是我比較鮮明的觀點(diǎn)：在可以預(yù)見的歷史時(shí)期之內(nèi)，中國(guó)要做這個(gè)稅制改革不能簡(jiǎn)單照搬美國(guó)的普遍征收模式。

美國(guó)是見到一平方米就征一平方米，中國(guó)必須給出第一單位的扣除，扣除以后調(diào)節(jié)高端。那么第一單位扣的是一套房，還是扣人均多少平方米？這可以討論，各有利弊，但一定要堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”這一點(diǎn)，不堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”我認(rèn)為會(huì)毀壞這個(gè)改革，因?yàn)檎麄�(gè)社會(huì)會(huì)進(jìn)入不能接受的狀態(tài)。

且不說其他先富起來的階層，或希望通過奮斗買套房的普通老百姓，就說咱們體制內(nèi)的這些官員，他們也不會(huì)接受。公務(wù)員不受勞動(dòng)法保護(hù)，工作狀態(tài)是“白加黑”、“五加二”為常事，辛辛苦苦干這么多年，房改以后最讓他們感覺心理安慰的是在城市里有套還不錯(cuò)的房子，然后現(xiàn)在要對(duì)這一套房子征稅，在目前薪資水平下，我估計(jì)體制內(nèi)的官員們首先就會(huì)抵觸和反對(duì)，他們首先就接受不了。這是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。所以我認(rèn)為第一單位扣除，是一定要在以后的立法過程中規(guī)定清楚的。

記者：房地產(chǎn)稅開征后對(duì)樓市可能會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

賈康：在房地產(chǎn)市場(chǎng)上，住房概念的產(chǎn)權(quán)房、商品房，需要有一個(gè)保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)來調(diào)整和優(yōu)化各個(gè)方面的利益預(yù)期，使市場(chǎng)供需狀態(tài)盡可能趨向于平衡、減少泡沫，特別是遏制那種肆無忌憚的炒作力量，這樣來提高市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)的健康度，同時(shí)，也會(huì)提高我們的土地集約利用程度——因?yàn)樵诒Ｓ协h(huán)節(jié)有稅收以后，市場(chǎng)上的真實(shí)需求會(huì)更多表現(xiàn)為中小戶型，而更大比例的中小戶型這種需求前景，一定會(huì)影響開發(fā)商們的通盤決策考慮而調(diào)節(jié)供給，結(jié)果就是在提高中國(guó)土地集約利用程度。

而且，這個(gè)稅負(fù)也會(huì)激發(fā)原來的空置房有很多要轉(zhuǎn)入租房市場(chǎng)或交易市場(chǎng)，在社會(huì)并無一分錢新投入的情況下，有效供給會(huì)增加不少，這當(dāng)然都是資源配置的優(yōu)化。從長(zhǎng)期來看，此稅雖然不能改變我國(guó)各中心區(qū)域(即還要不斷擴(kuò)大的建成區(qū))的不動(dòng)產(chǎn)(包括住房)均價(jià)是一個(gè)上揚(yáng)曲線這個(gè)大模樣，但是它會(huì)使這個(gè)上揚(yáng)曲線的斜率不那么高，表現(xiàn)得不那么陡峭，即泡沫少些。這對(duì)于整個(gè)社會(huì)生活來說也是一種正面效應(yīng)。