賈康：房產(chǎn)稅，似近還遠(yuǎn)？

中國的房產(chǎn)稅這個(gè)概念所涉及的制度變革，其實(shí)已聚焦在中央十八屆三中全會文件里所說的“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”上面：住房保有稅出現(xiàn)了從無到有的改革趨向。

比如前幾年重慶、上海兩地被稱為房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)，就是在一部分消費(fèi)住房的保有環(huán)節(jié)也要有稅負(fù)了。這個(gè)事情啟動(dòng)的時(shí)候，在文件里稱為物業(yè)稅，曾經(jīng)有過六個(gè)城市（后來擴(kuò)大到十個(gè)城市）的物業(yè)稅模擬評稅空轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

到了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)這個(gè)階段，考慮到物業(yè)稅在中國本土進(jìn)入實(shí)際操作相關(guān)的立法過程會比較長，而且既然允許先行先試，就不妨用1986年人大已對國務(wù)院給予授權(quán)的房產(chǎn)稅這個(gè)制度框架，加入過去沒有的一部分消費(fèi)住房在保有環(huán)節(jié)也要征稅這樣一個(gè)改革內(nèi)容。

實(shí)施困難重重

在當(dāng)下，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革這個(gè)三中全會的指導(dǎo)精神怎樣和實(shí)踐對接，是存在很多不同意見的碰撞、爭議的。

從房地產(chǎn)稅的概念來說，可以做廣義的解釋，也可以做狹義的解釋。我理解，實(shí)際的改革是要把這個(gè)廣義和狹義打通，就是如果設(shè)計(jì)將要提交人大通過立法審批才能夠執(zhí)行的這個(gè)住房保有環(huán)節(jié)的稅制，也必須考慮把整個(gè)從土地開發(fā)、住房建設(shè)、交易到保有的全鏈條的所有的租、稅、費(fèi)，來一個(gè)配套改革式的優(yōu)化整合。

中國的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌在改革開放時(shí)代，已使我們走到了一個(gè)非常清晰的認(rèn)識上：就是三中全會表述的市場在資源配置中間要發(fā)揮決定性作用。這個(gè)中央文件的表述后面還跟著一句話：政府要更好發(fā)揮作用。

政府怎樣更好地發(fā)揮作用呢？既然從小平南巡到現(xiàn)在，終于在漢語語境里說清楚了社會主義市場經(jīng)濟(jì)總體而言是市場決定資源配置，那么總體而言，政府充其量是輔助性、補(bǔ)充性的作用——當(dāng)然還要探索現(xiàn)在所重視的政府和市場主體合作來更好優(yōu)化資源配置的PPP方式等等。在這方面政府更好發(fā)揮作用就必然涉及政府履職的機(jī)制，那么就必須解決一個(gè)它履職基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的財(cái)力支持問題，要履行相關(guān)職能，沒有財(cái)力后盾是必定做不出來的。那么，跟著的就是政府的“錢從哪里來、用到哪里去”這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

怎樣處理好政府履職需要拿到錢、用好錢的機(jī)制？我們可以來看看改革開放后十分注重的市場經(jīng)濟(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)——這里面最典型的要說到頭號強(qiáng)國美國。美國的經(jīng)驗(yàn)就是直觀地看，它是因?yàn)槎愂諉栴}而獨(dú)立；后來又在它的進(jìn)步時(shí)代使這樣一種和稅收相關(guān)的政府履職機(jī)制規(guī)范化；并且因?yàn)槠涠愔浦兄苯佣悶橹鞯目蚣芏鴮?shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容、可持續(xù)地崛起為一號強(qiáng)國。

非常簡單地說，美國在進(jìn)步時(shí)代之后能成為頭號強(qiáng)國，這一套制度建設(shè)是非常重要的。這套經(jīng)驗(yàn)說起來，隨著改革開放，也離中國越來越近了。

這種由遠(yuǎn)而近的認(rèn)識過程，當(dāng)然也充滿著不同意見的碰撞。中國現(xiàn)階段仍然是一個(gè)間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，它里面隱含的問題過去很少有人議論，但現(xiàn)在有越來越多的中低收入階層社會成員聽說饅頭里有稅、過中秋節(jié)買的月餅里也有稅，會跳著腳罵人。稅收痛苦問題凸顯的同時(shí)，中國卻又出現(xiàn)了首富可以站起登高一呼：“個(gè)人所得稅起征點(diǎn)應(yīng)提高到一萬元”，底下一片呼聲、一片掌聲、一片贊美。但實(shí)際上這里面的理性成分如何，很值得進(jìn)一步討論。只提高起征點(diǎn)，中國已被邊緣化的個(gè)人所得稅將會更加邊緣化。

百姓態(tài)度不一

現(xiàn)在按中央說的逐漸提高直接稅比重，擺在第一位的就是房產(chǎn)稅。觀察我國激烈的爭議中間不同的看法，至少有這么幾種態(tài)度可以排列一下：

第一種態(tài)度就是對稅收不接受。任何經(jīng)濟(jì)體內(nèi)普遍的民眾情緒就是會傾向于這一點(diǎn)，但這并不能夠達(dá)到一個(gè)現(xiàn)代社會的理性水平。

第二種是承認(rèn)了其必要性，但是實(shí)行起來，要有一系列的前提，比如透明化政府稅務(wù)支出。這種想法，有其非常合理之處，但是回歸實(shí)際，這又可能走到一個(gè)理想化的極端：中國要實(shí)現(xiàn)非常高水平的市場完善、政治清明、各個(gè)方面看政府履職完美、績效很高，才能開征房產(chǎn)稅嗎？

還有第三種態(tài)度，就是言審慎，實(shí)拖延。我們體制內(nèi)的很多官員他的家庭成員，手上有多套房，有好房子——并不是說這些都是靠非正常手段拿來的，可能是由于種種歷史原因所造成的。比如地方官員往往是在原來分配的住房商品化之后，又有機(jī)會搞集資的改善房，名義上是個(gè)人出錢，實(shí)際上只是象征性地出一點(diǎn)兒錢。對這種既得利益的問題怎么消化。

此外還有第四種態(tài)度，就是承認(rèn)這個(gè)稅是必要的，而且認(rèn)為中國應(yīng)該尋求比較便捷的一個(gè)處理方案，就是比照美國的具體操作方案，普遍征收。對此我是不同意的，雖然我一直持有的態(tài)度是認(rèn)為這個(gè)稅在中國搞市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入現(xiàn)代社會建立現(xiàn)代稅制，是勢在必行，但是照搬美國普遍征收模式卻沒有出路，因?yàn)檫@樣的一個(gè)改革方案社會不會接受，只會毀了這個(gè)改革。它也是一種過度理想化的態(tài)度，沒有可行性。

第五種就是承認(rèn)這個(gè)稅制改革的方向是不可回避的。它的正面效應(yīng)是值得期待的，但是不能夠照搬美國模式，關(guān)鍵是必須在中國考慮怎么樣設(shè)計(jì)來做出一個(gè)社會可接受的“第一單位的扣除”。技術(shù)上沒有問題，大家都知道現(xiàn)在不動(dòng)產(chǎn)登記制度正在全國范圍內(nèi)廣泛落實(shí)，到2018年完成。但執(zhí)行起來以后社會接受不接受？

另外一個(gè)方案，是考慮前一個(gè)方案可能會出現(xiàn)合法但不合情理的情況，能不能更寬松一點(diǎn)？干脆把第一套房扣掉，但第一套房扣掉更寬松以后，容易造成另外一種不公平：第一套房有的是40多平米，有的是400多平米，怎么擺得平？即使是這樣，還有人說這會激發(fā)中國的離婚潮：父母兩個(gè)人如果假離婚，各自有一套房，按第一套房不繳稅的辦法，實(shí)際上就變成這個(gè)家庭兩套房都不用繳了。

替代方案怎么辦？又有一個(gè)根治的想法：是不是可以考慮更寬松？單親家庭，扣第一套房，雙親家庭扣兩套房，從第三套房開始征。咱們地產(chǎn)界有影響的開發(fā)商潘石屹他也說過這個(gè)辦法，他主張從第三套房開始征，這個(gè)征房產(chǎn)稅。各種意見，最后總要有一個(gè)，到這個(gè)方案設(shè)計(jì)里邊要認(rèn)定的一個(gè)執(zhí)行方案。那么這就是下一步通過立法要解決的問題了。在激烈爭議里邊，我們現(xiàn)在看著，原來好像很遠(yuǎn)的這個(gè)稅，在中國還是正在一步一步走近。

立法過程緩慢

這個(gè)房產(chǎn)稅改革，或者叫房地產(chǎn)稅的改革，其立法現(xiàn)在已經(jīng)列入全國人大的工作規(guī)劃了，這是和中央三中全會精神一致的。能不能夠在一個(gè)不太長的時(shí)間段里完成整個(gè)立法過程？這就得拭目以待。不排除由于種種問題，這個(gè)過程它還會出現(xiàn)新的不確定性。

如果說，原來看著比較遠(yuǎn)的這個(gè)改革，現(xiàn)在可以初步地估量一下它的時(shí)間表的話，我覺得大概是這么一個(gè)節(jié)奏：現(xiàn)在我們可以相對從容地看，什么時(shí)候它進(jìn)入人大的一審？這是未來整個(gè)完成立法規(guī)劃任務(wù)里邊的第一個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)入一審之后，一定會把這個(gè)方案公諸于世，征求社會方方面面的意見，我們所有的社會成員，那個(gè)時(shí)候，都可以表達(dá)自己的訴求和主張。這個(gè)稅的討論一定會創(chuàng)造前所未有的紀(jì)錄，就是社會上歸結(jié)起來的那個(gè)建議意見數(shù)量，一定會創(chuàng)紀(jì)錄。一審過后，會有二審、三審，吵作一團(tuán)的情況下，什么時(shí)候能有個(gè)了結(jié)？這個(gè)還真的不好說。我們過去，預(yù)算法修訂橫跨兩屆政府，進(jìn)了四審，十八大以后，下了決心，這才在去年終于使預(yù)算法的修訂得出了正果，才在框架上解決了諸如地方發(fā)債怎么樣陽光化等等這樣的制度規(guī)范問題。這個(gè)房產(chǎn)稅，有它這樣的復(fù)雜性，會造成它的立法過程一定會有激烈的觀點(diǎn)碰撞，一定會有很多很多的難題。

但是我從另外一個(gè)角度看，中央的時(shí)間表要求，似乎并不允許整個(gè)過程十分從容地讓大家可以在一個(gè)比如橫跨一、兩屆政府的時(shí)間段里去處理它。因?yàn)橹醒胝f了，總體的改革于2020年要取得決定性成果，三中全會以后，中央首先審批通過的財(cái)稅配套改革方案要求，重點(diǎn)的和基本的事情2016年要做出來，就是明年吧。這樣一個(gè)直接稅改革的第一個(gè)大事項(xiàng)，我認(rèn)為，顯然是重點(diǎn)和基本事項(xiàng)之一。所以按照中央的這個(gè)時(shí)間表來說，最好我們應(yīng)該看到這個(gè)一審的啟動(dòng)，在今年年底或者明年年初，能夠?qū)嶋H地推出來。一審之后，最好能夠在一年多一點(diǎn)的時(shí)間，走過它全套的立法過程，到了2017年的兩會上，那時(shí)如果全國人大能夠?qū)徟ㄟ^這樣一個(gè)稅法，總體來說，我覺得跟中央時(shí)間表的要求還是對得上的。2016年的事情大體做出來以后，最后一個(gè)環(huán)節(jié)是要稅收法定、立法先行，人大在2017年“兩會”審批通過，之后就不是擴(kuò)大上海、重慶兩地試點(diǎn)的問題了，而是符合這個(gè)稅法它所規(guī)范的所有的區(qū)域，怎么依法執(zhí)行的問題——不排除這個(gè)稅法框架下區(qū)分不同類型的城市，分步推進(jìn)的可能，但是這個(gè)設(shè)計(jì)一定要清晰化。這個(gè)過程如果要做得順利，我認(rèn)為能符合我們?nèi)娓母锏膬?nèi)在要求，也符合我們走上現(xiàn)代化之路、提升國家治理水平的這種客觀需要。但是，這只是一種最樂觀的前景，如果說，立法過程的不確定性出現(xiàn)會怎么樣？我們現(xiàn)在無力回答，但是我們可以持積極的態(tài)度，來共同追蹤、促進(jìn)這個(gè)過程。

在歷史長河中間，我們需要拭目以待，積極參與準(zhǔn)備去見證和推進(jìn)的一個(gè)制度建設(shè)過程。如果從歷史眼光來看，我認(rèn)為已經(jīng)很近了。8年、10年，在歷史中都是一瞬，我們現(xiàn)在要走向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的境界，我認(rèn)為必須是全民族、整個(gè)社會來經(jīng)受這個(gè)怎樣建立現(xiàn)代直接稅體系的歷史性考驗(yàn)。那么也需要我們每個(gè)人的積極參與，來共同尋求這種制度安排里的最大公約數(shù)。

這包含著中國自辛亥革命以后，我們就確立的一個(gè)“走向共和”的內(nèi)在邏輯。像這種稅制的設(shè)計(jì)，簡單地講民主不解決問題。民主最直接可操作的形式是一人一票。如果稅改只講民主，那太簡單了。來一個(gè)全民公決，這個(gè)稅怎么辦，最多30天搞定?，F(xiàn)在十幾個(gè)稅種，一個(gè)一個(gè)來稅收法定，一次一次全民公決，結(jié)果最大可能是大多數(shù)的稅，比如個(gè)人所得稅，在大家厭惡的情況下，公決就把它否定掉了，皆大歡喜，但整個(gè)中國社會走向現(xiàn)代化，是絕對不可能按這個(gè)方式去處理稅制建設(shè)、制度安排問題的，也沒有任何一個(gè)世界上稍微像樣一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體敢用這樣的方式、所謂民主的方式去決定稅制。

如果要光講法制，但沒有一個(gè)“法在權(quán)上”的制度機(jī)制，是少數(shù)人替全民制定了白紙黑字的那個(gè)法，那還只是制度的制，那是 “刀治”，不是真正精神的“水治”。一定是要有一個(gè)整個(gè)社會的法治化改造，談何容易。這個(gè)過程是個(gè)慢變量，慢慢推進(jìn)的。真正民主和法治的結(jié)合，一定是需要在大家的互動(dòng)狀態(tài)中間，“走向共和”尋求最大公約數(shù)，允許大家都理性地表達(dá)自己的利益訴求，承認(rèn)世界與社會是分成不同的利益集團(tuán)的，讓各種角度的利益訴求都能夠盡量理性地表達(dá)出來以后，大家來尋求共享改革開放成果的現(xiàn)實(shí)制度安排。這樣來形成集體理性，來解決這個(gè)似近還遠(yuǎn)、似遠(yuǎn)還近的稅制改革難題。

我的基本觀點(diǎn)是，我們要面對這樣一個(gè)歷史性的直接稅改革的考驗(yàn)，以全局配套改革眼光，在具體制度安排上抓住問題導(dǎo)向，正視爭議和困難，最大限度地調(diào)動(dòng)我們的潛力與理性精神，大家共同努力來走向共和，走向現(xiàn)代化。