一、航道事業(yè)單位內(nèi)部審計的內(nèi)容
我國的航道事業(yè)單位一般都是由政府交通管理部門舉辦和主管，其內(nèi)部審計實質(zhì)上是政府內(nèi)部審計的延伸。航道事業(yè)單位內(nèi)部審計的內(nèi)容主要可分為以財務(wù)活動為對象的內(nèi)部財務(wù)審計和以經(jīng)營管理活動為對象的經(jīng)濟效益審計兩類。在具體實施內(nèi)部審計時，這兩類審計是互相聯(lián)系、交叉、滲透的。內(nèi)部審計工作一般從以下三個方面開展。
1.財務(wù)收支審計
同外部審計相比，內(nèi)部審計實施的財務(wù)收支審計僅限于對本部門、本單位及所屬各部門、各單位財務(wù)收支進行的真實、合法和效益審計。由于各部門、各單位的資金來源狀況及資產(chǎn)、負(fù)債管理情況不盡相同，內(nèi)部審計的重點也各不相同。對有國家財政資金介入的航道部門、單位，不僅要審查其自身財務(wù)狀況，還須重點檢查財政資金的使用渠道和使用方向。航道部門內(nèi)部審計重點是各項航道事業(yè)經(jīng)費收支的真實、合法和效益性，航道事業(yè)經(jīng)費既包括財政預(yù)算撥款，也包括財政預(yù)算外安排的各項資金、事業(yè)周轉(zhuǎn)金和事業(yè)性收費以及對國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益。
2.經(jīng)濟效益審計
財務(wù)收支審計應(yīng)該是航道事業(yè)單位內(nèi)部審計的基礎(chǔ)，經(jīng)濟效益審計則是內(nèi)部審計發(fā)展到現(xiàn)階段的特殊內(nèi)容，體現(xiàn)航道事業(yè)單位內(nèi)部審計工作的時代性。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，交通事業(yè)就是要落實李盛霖部長提出的“三個服務(wù)”的要求。作為水運交通的基礎(chǔ)，航道維護管理的質(zhì)量和效益已成為每個航運企業(yè)發(fā)展的直接影響之一。通過開展有效的內(nèi)部審計找出管理中存在的問題，提出改進措施，不斷提高事業(yè)經(jīng)費使用的經(jīng)濟效益，也是這幾年交通主管部門大力建立健全航道事業(yè)單位內(nèi)部審計機構(gòu)和人員的主要目的。航道事業(yè)單位內(nèi)部審計所進行的經(jīng)濟效益審計，是結(jié)合航道事業(yè)預(yù)算經(jīng)費的領(lǐng)撥、管理、分配和使用等財政財務(wù)收支活動的真實性、合法性審查，通過對航道事業(yè)經(jīng)費使用情況的檢查和分析，促進航道事業(yè)單位加強事業(yè)經(jīng)費的管理，提高事業(yè)經(jīng)費的使用效益。利用社會效益指標(biāo)換算考核起經(jīng)濟指標(biāo)。
3.經(jīng)濟責(zé)任審計
經(jīng)濟責(zé)任審計是指內(nèi)部審計人員依法對經(jīng)濟責(zé)任人所承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任的執(zhí)行情況進行的審查。內(nèi)部審計人員進行的經(jīng)濟責(zé)任審計，是結(jié)合日常的財政財務(wù)收支審計及經(jīng)濟效益審計進行的，一般側(cè)重于經(jīng)營管理責(zé)任目標(biāo)的審計；并通過審計資料和信息的積累，為離任責(zé)任審計服務(wù)。內(nèi)部審計人員在執(zhí)行經(jīng)營責(zé)任目標(biāo)審計時，首先通過分析航道事業(yè)單位收支結(jié)余指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)、經(jīng)營項目業(yè)務(wù)指標(biāo)和職工收入分配指標(biāo)及各項指標(biāo)的影響因素，確定審查的重點；然后再抓住幾個關(guān)鍵的指標(biāo)，進行局部審查以便及時找出錯誤所在，糾正偏差，改進提高，最終促進經(jīng)濟責(zé)任人任期經(jīng)營管理目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)國家審計署和中組部的要求，包括航道事業(yè)單位在內(nèi)的交通單位領(lǐng)導(dǎo)的離任責(zé)任內(nèi)部審計近年執(zhí)行的情況總體是好的。
二、公共財政改革對航道事業(yè)內(nèi)部審計對象的影響
1.公共財政改革要求各級航道事業(yè)單位實行預(yù)算管理
改革開放以來，特別是2000年以來，我國財政預(yù)算體制發(fā)生了很大的變化，改革了傳統(tǒng)的單式預(yù)算制度，初步實行了由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算構(gòu)成的復(fù)式預(yù)算，逐步建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政的需要，逐步實行零基預(yù)算和編制部門預(yù)算。通過改革，航道事業(yè)單位財政預(yù)算編制水平有了較大提高，為交通部加強宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟和社會發(fā)展對交通水運基礎(chǔ)事業(yè)的需要起到了積極作用。但是，由于我國航道事業(yè)單位財政財務(wù)管理體制改革正在進行當(dāng)中，尚未完全到位，各大內(nèi)河水系和海區(qū)航道部門的管理體制、組織結(jié)構(gòu)和預(yù)算級次都不盡相同，航道單位預(yù)算編制工作與航運事業(yè)快速全面復(fù)興的發(fā)展需求相比差距較大。
�。�1）預(yù)算編制缺乏科學(xué)程序和依據(jù)。航道事業(yè)單位提供的是公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量一般很難用簡單的預(yù)算數(shù)字反映。要準(zhǔn)確反映公共產(chǎn)品的數(shù)量需要航道部門按照《預(yù)算法》規(guī)定，本級預(yù)算由本級各部門預(yù)算組成，突出基層預(yù)算的基礎(chǔ)性地位。但是很多航道單位除在少數(shù)部門開始試編部門預(yù)算外，其他部門預(yù)算由上級部門代編，這些部門的預(yù)算編制仍舊采用基數(shù)加增長的方法，資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)（定額）和依據(jù)。部門經(jīng)費多少，不是取決于航道事業(yè)發(fā)展和本部門工作的實際需要， 而是取決于原來的基數(shù)，多年運用下來，致使年度預(yù)算核定支出指標(biāo)與實際需要大相徑庭；預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排使用的程度比較低，致使預(yù)算編制不完整，執(zhí)行中調(diào)整事項太多，部門之間經(jīng)費狀況苦樂不均，不利于航道事業(yè)又好又快發(fā)展。
�。�2）預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理。主要是表現(xiàn)為財政供給“越位”和“缺位”并存。一方面存在供給范圍過大，包攬過多，超出了市場經(jīng)濟條件下政府公共職能的范圍；另一方面應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會公共需要卻有的保障不足，影響財政職能作用的發(fā)揮。如一些列入航道年度重點建設(shè)的項目，比如航道基礎(chǔ)整治設(shè)施的維護經(jīng)費，財政計劃對航道單位可以貼補，但實際上航道整治建筑物很多從當(dāng)初建設(shè)到目前的維護職能根本就不在航道或交通部門，而在水利水位等機構(gòu)，所以航道部門實事求是地眼看著有經(jīng)費而申請不到。在支出上，有的單位將財政性資金投入競爭性領(lǐng)域，沒有集中財力用于國民經(jīng)濟發(fā)展和國家宏觀調(diào)控最急需的方面，如支持公共航道基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善、強化航道作為航運的基礎(chǔ)服務(wù)地位、加大科技進步和發(fā)展的支持力度以及確保航道資源可持續(xù)發(fā)展等方面的支出等。
（3）追加預(yù)算方面存在不少問題。一些上級經(jīng)費預(yù)算主管部門平時預(yù)留資金較多，到了年終或上級檢查時有些資金不得不臨時下?lián)�，造成追加基層預(yù)算。有的甚至追加預(yù)算過多過濫，個別部門追加的預(yù)算比年初預(yù)算還要多，致使預(yù)算失去嚴(yán)肅性和約束力，財務(wù)部門調(diào)整賬目和報表分析的工作量大增。追加預(yù)算的審批不嚴(yán)格或流于形式，隨意性較大， 助長了一些部門、單位跑要資金的現(xiàn)象， 也易于產(chǎn)生行業(yè)腐敗。
2.公共財政改革要求航道事業(yè)單位規(guī)范采購行為，執(zhí)行《政府采購法》。
實施《政府采購法》是中央財政提高財政資金使用效率的有效手段，也是預(yù)防腐敗的一劑良藥。然而它的實施情況并不容樂觀，遭到的抵觸情緒很大。在一些基層單位由于領(lǐng)導(dǎo)缺乏一定的政治素質(zhì)，認(rèn)為開展政府采購很麻煩，認(rèn)為拿錢去買自己不認(rèn)識不熟悉的商家商品“不放心”、“不塌實”等等荒唐可笑的理由來粉飾內(nèi)心想自由采購的欲望。特別是在我國航道航標(biāo)器材市場不發(fā)達(dá)、不健全、不成熟的當(dāng)前，政府采購法沒有對航道支出的主要采購項目強制政府采購的情況下，如何規(guī)范航道部門按照政府采購法的原則開展商品和服務(wù)的采購，是個非常緊迫的管理課題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，全國航道部門的職工福利性開支占職工收入的比重越來越大，一些領(lǐng)導(dǎo)辦好事辦實事時是否同時按照政府采購法的精神和原則開展采購活動，比如職工療養(yǎng)旅游選擇的療養(yǎng)院、旅行社等服務(wù)是否陽光選擇？
3.公共財政改革要求航道事業(yè)單位規(guī)范金融行為，嚴(yán)格執(zhí)行《中央單位銀行賬戶清理的規(guī)定》。
執(zhí)行《中央單位銀行賬戶清理的規(guī)定》，財政部這幾年花了很大決心和努力的，取得了很大成績。但是一些涉及經(jīng)營業(yè)務(wù)的航道事業(yè)單位和利用一些地方銀行監(jiān)管不嚴(yán)的漏洞，還或多或少時有發(fā)生違反賬戶清理管理的規(guī)定，或則繞開銀行，干脆收入不入賬，來個賬外消化。這種管理集團串通舞弊繞著規(guī)范走的現(xiàn)象是當(dāng)前各單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的“死穴”。這種現(xiàn)象與財政改革的初衷已經(jīng)背道而馳。
4.公共財政改革要求航道事業(yè)單位規(guī)范職工收入的分配形式
我國職工的收入分配形式正日趨多樣化。航道事業(yè)單位職工的收入形式從單純的現(xiàn)金發(fā)展到有價證券（如購物券）、實物，有的單位職工還有股權(quán)形式的收入。值得大家關(guān)注的是，與公共財政改革配套完善的將于2008年實施的《所得稅法》特別關(guān)注和強調(diào)對職工的非貨幣性收入的計量，職工非貨幣性收入一般將計算為職工的收入納個人所得稅。與企業(yè)不同的是航道事業(yè)單位執(zhí)行《非企業(yè)單位所得稅》相關(guān)政策，準(zhǔn)予作為單位應(yīng)稅所得扣除數(shù)的工資總額并不像企業(yè)一樣從2008年起可以全額計算，而是必須控制在有關(guān)財政部門批準(zhǔn)的職工工資總額額度內(nèi)，超出的不僅不得從應(yīng)稅收入中扣除，而且也違反了財政部有關(guān)規(guī)范和國家清理調(diào)控職工收入的精神。
5.公共財政改革要求航道事業(yè)單位規(guī)范創(chuàng)收業(yè)務(wù)管理，切實按照《合同法》，加強經(jīng)濟活動的風(fēng)險防范。
我國航道事業(yè)單位掌握著全國絕大多數(shù)航道資源開發(fā)利用維護的所需要的技術(shù)和固定資產(chǎn)，加上航道事業(yè)單位具有一定的航道行政管理審批權(quán)限，客觀上存在航道市場上的壟斷經(jīng)營的地位。這種壟斷經(jīng)營在目前仍然是符合中國的市場狀況的，航道市場化條件在中國乃至世界范圍都還沒有普遍成熟。
經(jīng)營性航道市場業(yè)務(wù)主要有專用航標(biāo)維護、專用航道的測量、橋區(qū)航標(biāo)代管代設(shè)、港口錨地界限標(biāo)志維護等等。航道事業(yè)單位取得這些業(yè)務(wù)的收入本質(zhì)上是屬于國有資產(chǎn)經(jīng)營所得，形成的資金本質(zhì)上也是屬于財政性資金。有的單位缺乏法律意識或是故意而為之，對利用國有航道資源經(jīng)營業(yè)務(wù)不定合同、隨意減低國家定額收費標(biāo)準(zhǔn)、借審批權(quán)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)包航道工程業(yè)務(wù)、串通管轄區(qū)域涉航機構(gòu)巧立項目爭取地方財政資金等，這些行為都不符合建立全國統(tǒng)一高效率財政體系的要求。
6.公共財政改革要求不斷加強航道事業(yè)單位廉正建設(shè)
我國的航道事業(yè)單位屬于國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)組織，職工的思想總體單純，在實踐“三個服務(wù)”中表現(xiàn)出很高的政治素質(zhì)，體現(xiàn)了毛澤東主席對航道人的評價“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗”的精神。他們艱苦樸素、勤儉辦事業(yè)的優(yōu)良作風(fēng)一直得到社會的好評。但廉正建設(shè)一定要警鐘長鳴，特別是對各級航道事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人，他們的思想和行為是否符合財政管理的要求是廉正建設(shè)的一個重要考量方面。
三、開展航道事業(yè)單位內(nèi)部審計新思路
1.標(biāo)本兼治，把握部門預(yù)算改革審計的重點。
（1）確實強化航道基層單位的預(yù)算編制的審計。預(yù)算編制改革后，實行部門預(yù)算，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。因此，在開展內(nèi)部審計過程中，一是要加強對航道部門預(yù)算編制的審計，看其編制依據(jù)是否充分，編制程序是否合規(guī)，審批手續(xù)是否完備；二是要加強對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)、定額的審計，看其標(biāo)準(zhǔn)和定額的制定是否有依據(jù)，是否符合一般規(guī)律，是否根據(jù)執(zhí)行結(jié)果不斷調(diào)整和完善；三是要加強對預(yù)算單位編報預(yù)算的審計，看其有無有虛報、高估和漏報等情況。
�。�2）確實細(xì)化航道主管單位預(yù)算資金撥付的審計。預(yù)算支出改革后，財政支出除部分由財政部門直接撥付外，目前大量的撥付管理工作，主要通過航道主管單位層層分解下?lián)�。航道主管單位的�?nèi)部審計中除了應(yīng)進一步加強對財政部門資金領(lǐng)撥情況的審計外，一是要加強已領(lǐng)財政資金下?lián)艿膶徲嫞瑱z查其是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)預(yù)算撥付下級航道單位資金，是否按序時進度撥，對專項支出還要檢查是否按用款計劃和實際需要撥款；二要聯(lián)合財政部門與政府采購中心、財政結(jié)算中心之間對本單位預(yù)算資金撥付和結(jié)算的過程的調(diào)查復(fù)核，確保本單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的正確性。
�。�3）確實深化預(yù)算執(zhí)行真實性的審計。實行部門預(yù)算后，擴大預(yù)算編制的范圍，將部門收支活動全部納入預(yù)算管理。因此，首先要加強對財政性資金賬戶情況（包括財政部門和預(yù)算單位）的審計，看其所有收入是否全部納入預(yù)算管理，尤其是部門預(yù)算外收費和政府基金，是否真正實行“部門開票、銀行收錢、財政管理”的收支兩條線制度，是否存在跑、冒、滴、漏問題；其次要加強對部門預(yù)算支出的審計，看其是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)預(yù)算使用資金，是否存在無預(yù)算支出和虛列、轉(zhuǎn)移、截留、挪用資金等情況；再次要重點審計預(yù)算批復(fù)是否及時，預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加是否符合法定程序，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否真實等，促進本單位預(yù)算管理的不斷規(guī)范。
2.開展政府采購效益審計，提高財政資金使用效益。
推行政府采購是建立社會主義公共財政制度的一項重要改革措施，對于加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)有著十分重要的意義。黨中央、全國人大和國務(wù)院對政府采購工作十分重視，2002年頒布的《政府采購法》對我國政府采購制度作了全面規(guī)定，建立了包括審計監(jiān)督在內(nèi)的政府采購監(jiān)督體系。國務(wù)院多次發(fā)出通知，全面推行政府采購制度，要求審計機關(guān)加強對這項工作的審計監(jiān)督。航道事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作更應(yīng)該發(fā)揮自身優(yōu)勢，開展好政府采購效益審計，提高本單位財政性資金使用效益。一方面，要結(jié)合每年開展的預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支內(nèi)部審計工作，把政府采購作為其中一項重要內(nèi)容，納入經(jīng)常性內(nèi)部審計監(jiān)督工作之中，加強對本單位政府采購程序、采購預(yù)算的立項、執(zhí)行、采購組織實施及采購結(jié)果的監(jiān)督。依法發(fā)現(xiàn)指出違法違規(guī)問題，確實加強內(nèi)部審計及時監(jiān)督作用。另一方面，內(nèi)部審計機構(gòu)可根據(jù)情況，選擇主管部門關(guān)注、群眾反映強烈的問題和重大采購項目，適當(dāng)組織開展專項審計和審計調(diào)查，弄清全面情況，揭露突出問題，從單位自身體制和機制上分析原因，提出改進和加強本單位政府采購工作的建議。
3.以賬戶審計為主線，保障國庫集中支付制度在本單位順利實施。
國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內(nèi)容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。實行國庫集中支付，其實質(zhì)就是將政府所有財政性資金（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金）集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)的賬戶，同時所有財政支出（包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外支出）均通過這一賬戶進行撥付，以進一步增強財政資金支出的透明度，提高財政資金使用效益。2001年，國務(wù)院通過了財政部提出的《財政預(yù)算國庫管理制度改革方案》，標(biāo)志著我國國庫制度改革的正式啟動。國庫集中支付制度在我國航道事業(yè)單位實施是按照先上后下的步序開展的，比如交通部對長江航務(wù)管理局實行國庫集中支付，其后對長江航務(wù)管理局下屬4級單位逐步實行國庫集中制服制度，并計劃在2008年對最基層的5級航道事業(yè)單位實行國庫集中支付制度。
航道內(nèi)部審計工作檢查監(jiān)督本單位國庫集中支付制度實施過程中，應(yīng)重點關(guān)注的是航道事業(yè)單位的預(yù)算外資金管理力度，從內(nèi)部堵住財政資金國庫外循環(huán)的漏洞�，F(xiàn)階段航道事業(yè)單位預(yù)算外資金在整個財政性資金中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀A(yù)算外資金的管理是否嚴(yán)格到位將直接影響到國庫集中支付制度改革能否在本單位真正取得實效。一是對于本身按規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理的資金，如各類航道基金、部分航道行政性收費等，應(yīng)嚴(yán)格納入預(yù)算內(nèi)，收入直接全額繳入國庫，以逐步縮小預(yù)算外資金的規(guī)模和比重，直至最終實現(xiàn)真正意義上的國庫集中收付。二是應(yīng)進一步強化落實預(yù)算外資金收支兩條線管理制度，所有預(yù)算外收入的收取，原則上都應(yīng)實行“票稅分離、計算機聯(lián)網(wǎng)、銀行代收、財政管理”辦法，航道養(yǎng)護費等收入應(yīng)一步繳入財政專戶。
4.拓寬內(nèi)部審計領(lǐng)域，促進規(guī)范涉稅行為。
航道事業(yè)單位的內(nèi)部審計要從以檢查、評價為主要內(nèi)容的內(nèi)部控制審計向以改善本單位機構(gòu)運行狀況和推動航道事業(yè)單位經(jīng)營管理體制機制改革為主要內(nèi)容的內(nèi)部管理審計轉(zhuǎn)變。審計部門不僅要做單位財務(wù)問題的發(fā)現(xiàn)者，更應(yīng)成為改革的推動者，要從管理的角度不斷拓寬審計的領(lǐng)域。在航道事業(yè)單位內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、機構(gòu)改革和業(yè)務(wù)創(chuàng)新等活動中發(fā)揮積極促進和推動作用。當(dāng)前可以重點圍繞公共財政改革中的熱點、難點問題，選擇一些規(guī)模相對較小、涉及面相對較窄的航道基本建設(shè)項目開展內(nèi)部管理審計，逐步探索路徑、摸索方法、積累經(jīng)驗，以內(nèi)部管理審計的角度，逐步拓展單位領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計評價的內(nèi)容和范圍，嘗試開展比較全面的任期管理責(zé)任審計評價。同時內(nèi)部審計人員要研究國家財政稅制的改革步伐，特別是要關(guān)注2008年新所得稅法律的實施對航道事業(yè)單位職工個人和單位管理帶來的影響。認(rèn)真檢查本單位的情況，盡早找出差距，盡早提出建議，努力促進本單位涉及公共財政與稅收工作的全方位協(xié)調(diào)。
