國務(wù)院2004年12月27日通過的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》中提出：用30年左右的時間，建成8.5萬公里的高速公路網(wǎng)，屆時包括地方高速公路在內(nèi)，我國高速公路總里程將達(dá)到12萬公里。交通部2006年9月5日印發(fā)的《公路水路交通十一五發(fā)展規(guī)劃》中提出：到2010年公路總里程達(dá)230萬公里，高速公路里程達(dá)6.5萬公里，5年新增加高速公路2.4萬公里，總投資約1.2萬億元。如何籌措這1.2萬億元建設(shè)資金，是能否完成“十一五”高速公路建設(shè)任務(wù)的關(guān)鍵。因此，創(chuàng)新融資思路，拓展融資空間，成為我國“十一五”高速公路建設(shè)資金籌措的主要思路。各省在資金籌措實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，除繼續(xù)運用原有的銀行借款、發(fā)行債券、發(fā)行股票、利用外資等資金籌集渠道外，積極探索，創(chuàng)新思路，積極引進(jìn)社會資金參與高速公路建設(shè)，拓寬高速公路融資渠道，改變高速公路建設(shè)由國家大包大攬的局面。據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年先后有云南、湖南、湖北、四川、重慶、廣西等省區(qū)在引進(jìn)社會資金參與高速公路建設(shè)方面進(jìn)行了有益的嘗試，也取得一定的成效。社會資金進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，對加快我國高速公路建設(shè)步伐，緩解因政府公共財政投入不足而制約高速公路發(fā)展的被動局面具有十分重要的意義。與此同時，各省引進(jìn)社會資金投資建設(shè)高速公路由于缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)，尤其是缺乏規(guī)范的社會資金投資高速公路財務(wù)政策，社會資本進(jìn)入高速公路建設(shè)后，出現(xiàn)了項目業(yè)主資金掉鏈，項目無法按期完工，項目營運期產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險無法支付債務(wù)本息、擠占正常養(yǎng)護(hù)資金致使公路通行狀況不佳等諸多問題。因此，制定規(guī)范財務(wù)政策來鼓勵和引導(dǎo)社會資金投資高速公路建設(shè)就顯得十分必要和迫切。
一、制定規(guī)范社會資金投資公路財務(wù)政策的必要性
�。ㄒ唬┩顿Y高速公路建設(shè)社會資金界定
何謂投資高速公路建設(shè)的社會資金。本文認(rèn)為除各級政府財政投資、政府交通主管部門及其所屬企事業(yè)單位為投資主體投資高速公路建設(shè)以外的其它經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體、個人等依法擁有的投入高速公路建設(shè)的資金，叫作社會資金，這是相對于交通部門而言的廣義的社會資金。投資者包括國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體、自然人等。投資方式有BOT、BT、合資合作建設(shè)等多種形式。
�。ǘ┲贫ㄒ�(guī)范統(tǒng)一的社會資金投資高速公路建設(shè)財務(wù)政策的必要性
1.收費高速公路具有的公共物品和私人物品的雙重屬性要求我們必須制定規(guī)范性財務(wù)政策
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將物品分為私人物品和公共物品兩類。這兩類物品的最大差異在于它們的消費是否具有排他性。私人物品具有消費上的排他性，而公共物品的消費不具有排他性，即具有共享性。高速公路具有明顯的公共物品屬性，屬于公共物品已是不爭的事實，且作為國民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，理應(yīng)是由政府投資的公共產(chǎn)品。盡管我國改革開放20多年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得長足進(jìn)步，國家財力日趨雄厚，但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面對財政資金需求巨大，國家財政尚無能力全部擔(dān)負(fù)起公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金重任，交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求與供給之間仍存在很大的矛盾。如果僅僅將公路作為公共產(chǎn)品來生產(chǎn)是無法在短期內(nèi)解決供需矛盾的，交通運輸必然成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。因此，貸款修路和吸引社會資金投資高速公路，通過收取車輛通行費償還貸款并獲得合理回報，作為一項政策選擇是符合我國國情的。由于收費高速公路同時具有公共物品的屬性和私人物品的屬性，同時還更具有自然壟斷屬性，如何能在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時又能保護(hù)社會投資者利益，需要政府用規(guī)范的政策、制度加以管理和引導(dǎo)。因此，制定鼓勵社會資金投資高速公路的規(guī)范性財務(wù)政策，依法進(jìn)行管理就顯得十分迫切和必要。
2.保護(hù)投資者合法權(quán)益要求我們必須制定規(guī)范性財務(wù)政策
國家允許和鼓勵社會資金投資建設(shè)和經(jīng)營高速公路，主要目的是為解決國家財力不足而多渠道籌集建設(shè)資金。社會投資者依據(jù)《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的相關(guān)規(guī)定投資高速公路，國家就應(yīng)按照相關(guān)的法律規(guī)定，允許社會投資者通過投資來獲取合理回報。因此，從保護(hù)投資者的合法權(quán)益角度出發(fā)必須制定規(guī)范的財務(wù)政策，用法律、法規(guī)、制度規(guī)范對社會資金投資高速公路的管理。
3.社會資金投資高速公路存在的風(fēng)險要求必須制定規(guī)范的財務(wù)政策
社會資金投資高速公路，絕對的和萬無一失的情況是不存在的，事實情況是風(fēng)險無處不在、無時不有。對于投資者而言，這些風(fēng)險包括不可抗力風(fēng)險、信用風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、金融風(fēng)險、政治風(fēng)險、法律風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。對于政府而言，這些風(fēng)險包括完工風(fēng)險、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量風(fēng)險、公路資產(chǎn)完整性風(fēng)險等。合理分擔(dān)風(fēng)險直接關(guān)系到投資者和政府雙方的利益，也是社會資金投資高速公路建設(shè)成功與否的一個重要因素。因此，要求我們制定規(guī)范的財務(wù)政策來防范各自的風(fēng)險。
4.制定規(guī)范的社會資金投資高速公路財務(wù)政策是依法行政的要求
社會投資者依法投資高速公路建設(shè)，一方面，其建設(shè)、經(jīng)營管理需按照國家法律法規(guī)進(jìn)行；另一方面要求政府部門應(yīng)依法對進(jìn)入高速公路投資領(lǐng)域的投資者進(jìn)行管理和監(jiān)督，完善的法律法規(guī)是管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)。目前社會資金投資高速公路財務(wù)政策在我國還是一項空白，因此制定規(guī)范的社會資金投資高速公路財務(wù)政策是依法行政的要求。
二、制定規(guī)范統(tǒng)一的社會資金投資高速公路建設(shè)財務(wù)政策背景
1.“貸款修路，收費還貸”政策出臺為社會資金進(jìn)入高速公路建設(shè)投資提供基本條件
改革開放以前，我國的公路建設(shè)主要依靠各級人民政府財政撥款。由于當(dāng)時各級人民政府財力有限，投入公路建設(shè)的資金較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公路建設(shè)的需要，致使公路建設(shè)長期滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，高速公路只能是停留在“設(shè)想”階段。為改變公路發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，拓寬公路建設(shè)資金渠道，增加公路建設(shè)資金的投入，1984年國務(wù)院第54次常務(wù)會議做出“貸款修路，收費還貸”的決策，開啟我國收費公路發(fā)展之門。收費公路的出現(xiàn)和發(fā)展，為發(fā)揮市場機(jī)制和政府在高速公路建設(shè)投資、融資中的作用，吸引社會資金參與高速公路建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大高速公路建設(shè)資金籌集渠道提供了條件。我國近二十年來高速公路得以快速發(fā)展，收費公路政策功不可沒，這也為制定鼓勵社會資金投資高速公路建設(shè)提供了政策前提。
2.國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定為社會資金投資高速公路建設(shè)指引方向
2004年國務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定出臺，放寬社會資本投資領(lǐng)域，允許社會資本進(jìn)入法律未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。鼓勵和引導(dǎo)社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。社會投資項目按照《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》實行核準(zhǔn)制。對于實行核準(zhǔn)制的項目在核準(zhǔn)程序上僅需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序，簡化社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批手續(xù)。國家從宏觀政策層面給社會資本投資高速公路建設(shè)項目提供了政策引導(dǎo)，也為我們制定規(guī)范性財務(wù)政策提供政策指南。
3.《公路法》、《收費公路管理條例》的頒布和實施為社會資本投資高速公路項目提供必要的法律保障。
經(jīng)1997年7月3日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議通過、1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議修正的《中華人民共和國公路法》，鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資，允許國內(nèi)外企業(yè)依照我國法律、行政法規(guī)依法建立開發(fā)、經(jīng)營公路，依法設(shè)立收費公路，在國家批準(zhǔn)的期限內(nèi)向在公路上通行的機(jī)動車輛收取通行費，用于還貸或作為公路經(jīng)營企業(yè)所得，通過收費還貸或收回投入公路建設(shè)的投資；2004年國務(wù)院頒布的《收費公路管理條例》對經(jīng)營性公路的收費期限、收費標(biāo)準(zhǔn)制定等方面予以進(jìn)一步明確，從而在法律、法規(guī)上為制定社會資本投資高速公路財務(wù)政策提供了必要的法律保障。
三、制定規(guī)范社會資金投資高速公路財務(wù)政策的基本思路
根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家投資體制改革的總體要求，結(jié)合高速公路建設(shè)的特點，制定規(guī)范社會資金投資高速公路財務(wù)政策的基本思路是：堅持“公開、公平、公正”原則和“鼓勵與規(guī)范并舉”的方針，注重制度建設(shè)，鼓勵方式創(chuàng)新，廣開渠道，籌集資金，規(guī)范投資行為，健全交通財務(wù)管理制度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)社會公共利益，促進(jìn)高速公路建設(shè)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。
四、規(guī)范社會資金投資高速公路財務(wù)政策的主要內(nèi)容
綜合目前各省引進(jìn)社會資金投資高速公路項目的實踐，本文認(rèn)為制定規(guī)范的社會資金投資高速公路財務(wù)政策內(nèi)容，主要涉及投資人選擇方式，投資人的基本條件，投資人的財務(wù)狀況、履約能力，項目轉(zhuǎn)讓和收費權(quán)轉(zhuǎn)讓，項目退出，高速公路收費標(biāo)準(zhǔn)制定，公路養(yǎng)護(hù)資金政府擔(dān)保等方面。
�。ㄒ唬╆P(guān)于規(guī)范社會資金投資高速公路投資人選擇問題
社會資金投資高速公路項目應(yīng)堅持“公開、公平、公正”原則，依據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，采取面向全社會公開招標(biāo)方式，擇優(yōu)確定。采取合資合作建設(shè)項目的，財政性資金投入項目資本金，按照財政管理要求，由政府制定具有法人資格單位持股，由政府指定持股單位與投資人組成項目公司；采取BOT投資方式，項目公司以特許經(jīng)營方式負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營和最后移交政府。因此，在制定規(guī)范的財務(wù)政策時，應(yīng)對投資人的選擇標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，高速公路建設(shè)管理模式等問題予以明確和規(guī)范。
（二）關(guān)于投資高速公路投資人應(yīng)具備的基本條件的規(guī)定
正如前面所述，高速公路作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，具有自然壟斷屬性，其建設(shè)、經(jīng)營管理、公路養(yǎng)護(hù)等活動對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有較大影響，投資者投資建設(shè)高速公路必須具備承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任能力。本文認(rèn)為，投資高速公路建設(shè)的投資人必須具備的基本條件是：一是在中華人民共和國境內(nèi)或境外合法注冊，具有獨立法人資格的企業(yè)；二是投資人的財務(wù)狀況應(yīng)是良好的。
（三）關(guān)于投資者財務(wù)狀況的規(guī)定
企業(yè)財務(wù)狀況主要是通過企業(yè)的各項財務(wù)指標(biāo)來體現(xiàn)，而反映企業(yè)財務(wù)狀況的指標(biāo)較多，既有反映企業(yè)長、短期償債能力的指標(biāo)如資產(chǎn)負(fù)債率、流動比、速動比等，又有反映企業(yè)獲利能力的指標(biāo)如凈資產(chǎn)收益率等，還有反映企業(yè)基本情況的指標(biāo)如總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)等。因此，如何界定投資者財務(wù)狀況是制定社會資金投資高速公路財務(wù)政策的難點問題。筆者從中、東、西部地區(qū)分別選擇一些高速公路業(yè)主招標(biāo)對財務(wù)指標(biāo)要求進(jìn)行比較（見表1），盡管各省區(qū)對投資人的財務(wù)指標(biāo)要求差異較大，但基本要求還是相對一致的，主要集中在注冊資本、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率、凈資產(chǎn)收益率等幾個指標(biāo)。
1.關(guān)于企業(yè)注冊資本、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率的要求。由于高速公路項目單位造價高，投資額度巨大，要求投資者具備一定實力，注冊資本和凈資產(chǎn)兩個靜態(tài)指標(biāo)可以總體反映企業(yè)的基本實力。因此，制定規(guī)范的社會資金投資高速公路財務(wù)政策，應(yīng)綜合考慮高速公路建設(shè)投資額大、周期長的特點，對投資企業(yè)的注冊資本、凈資產(chǎn)要有統(tǒng)一的規(guī)定。筆者綜合目前各省對社會投資者財務(wù)狀況的要求及已實施項目的實際情況，主張投資高速公路建設(shè)投資人的注冊資本、凈資產(chǎn)應(yīng)不低于擬投資建設(shè)項目資本金數(shù)，資產(chǎn)負(fù)債率小于50%.主要目的是限制一些財務(wù)狀況不佳，來衡量投資者承擔(dān)高速公路投資的風(fēng)險能力，以利于項目建設(shè)任務(wù)的順利完成。
2.關(guān)于投資者融資能力要求。社會投資者的融資能力尤其是項目資本金籌措能力是決定高速公路建設(shè)成敗的關(guān)鍵。判斷社會投資者資本金籌措能力的前提是投資者的盈利能力。
所謂盈利能力就是企業(yè)賺取利潤的能力，無論是投資人、債權(quán)人還是政府都十分關(guān)注和重視企業(yè)的盈利能力。在一般的財務(wù)分析中，反映企業(yè)盈利能力的指標(biāo)很多，通常使用的主要有銷售凈利潤、銷售毛利、資產(chǎn)凈利率、凈資產(chǎn)收益率。從衡量企業(yè)籌資能力的角度考慮，企業(yè)凈資產(chǎn)收益率指標(biāo)高低可以直接得以體現(xiàn)。因此，對社會投資者的盈利能力要求，一是最近3年連續(xù)盈利，二是凈資產(chǎn)收益率應(yīng)滿足企業(yè)繼續(xù)融資條件�！渡鲜泄�證券發(fā)行管理辦法》第十三條對企業(yè)的規(guī)定是“最近3個會計年度加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率平均不低于6%”再融資條件，本文認(rèn)為可作為制定規(guī)范的財務(wù)政策考核融資能力的參考依據(jù)。
（四）關(guān)于項目轉(zhuǎn)讓和收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策
社會投資者通過股份變更、轉(zhuǎn)讓、重組等方式，將項目或項目收費權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是目前社會資金投資高速公路項目管理中比較突出的問題，也是政府部門難以處理的問題，因此，需制定統(tǒng)一規(guī)范的政策予以明確。本文認(rèn)為，投資商取得項目投資資格后，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自通過股份變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組等方式轉(zhuǎn)讓給第三方并從中牟取利益的，應(yīng)予以明令禁止；如果投資者因各種原因確需轉(zhuǎn)讓并不以盈利為目的的，應(yīng)征得政府部門同意，重新招標(biāo)選擇受讓方，同時按國家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。這是因為社會投資者的確定已通過了嚴(yán)格的資格審查和選擇程序，若投資商擅自轉(zhuǎn)讓給第三方，則新的投資者的投資能力將無法控制，存在項目建設(shè)不能如期建設(shè)的風(fēng)險，勢必影響國家高速公路規(guī)劃的順利完成，進(jìn)而損害公眾利益。另一方面，為防止投資者通過炒作項目倒手轉(zhuǎn)讓謀取非法利益，還應(yīng)制定嚴(yán)厲處罰措施，以維護(hù)社會公眾利益。
�。ㄎ澹╆P(guān)于社會投資者履約能力的問題
社會投資者履約能力主要體現(xiàn)在項目建設(shè)資金特別是項目資本金能否及時足額籌集到位這個環(huán)節(jié)。投資者履約能力強(qiáng)弱直接關(guān)系項目能否在國家批準(zhǔn)的工期內(nèi)順利完成建設(shè)任務(wù)。因此，本文認(rèn)為制定規(guī)范統(tǒng)一的財務(wù)政策至少應(yīng)包括項目資本金籌集能力、籌措方案、到位時間、銀行貸款承諾、履約保函或現(xiàn)金擔(dān)保、項目建設(shè)資金使用與監(jiān)管以及違約的處罰等方面的內(nèi)容。
�。╆P(guān)于項目退出問題
投資商獲得項目建設(shè)經(jīng)營管理權(quán)后，由于各種原因選擇退出項目投資，就目前的實際情況而言，主要有兩種情況：一種是在項目前期階段退出，一種是在項目建設(shè)期退出。
對于在項目前期階段的退出，對項目的主要影響是：政府需重新按程序選擇投資者，打亂項目建設(shè)的前期準(zhǔn)備（包括施工圖設(shè)計、用地手續(xù)申報、征地拆遷準(zhǔn)備等）工作計劃，項目不能如期開工建設(shè)。
對于在項目建設(shè)階段的退出，除涉及項目前期階段退出的影響外，還涉及到項目停工損失、銀行債務(wù)處理、材料供應(yīng)商和工程承包商的債權(quán)債務(wù)處理、征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民工工資等。這幾方面工作中任何一項處理不好，除造成經(jīng)濟(jì)損失外，還會引發(fā)社會矛盾，給社會穩(wěn)定帶來不利影響。
無論出現(xiàn)哪一種情況的投資者退出，輕則影響項目的如期建設(shè)，重則將引發(fā)嚴(yán)重的政治事件。因此，如何能夠根據(jù)社會資金投資高速公路項目的客觀實際，合理解決投資商退出問題是制定統(tǒng)一規(guī)范的財務(wù)政策的重點問題之一。筆者總結(jié)廣西社會資金投資高速公路的實際情況認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范項目投資者的退出條件、投資者已投入資金形成的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)處置方式、投資者應(yīng)繼續(xù)履行的義務(wù)、投資者應(yīng)承擔(dān)違約的法律責(zé)任等方面內(nèi)容。
�。ㄆ撸╆P(guān)于高速公路營運期公路養(yǎng)護(hù)資金問題
社會資金投資的高速公路營運期涉及的財務(wù)政策主要是公路養(yǎng)護(hù)資金的問題。盡管《收費公路管理條理》對收費公路的養(yǎng)護(hù)有了明確的規(guī)定，也有了明確的處罰措施，但客觀的講，經(jīng)營性公路只注重收費而輕公路養(yǎng)護(hù)的問題仍比較突出，高速公路安全通暢難以保障，影響到高速公路公益性功能的發(fā)揮，給社會帶來較大的負(fù)面影響。因此，制定科學(xué)合理的財務(wù)政策來解決高速公路養(yǎng)護(hù)資金投入問題是重點關(guān)注的問題之一。本文主張為保證經(jīng)營性高速公路能夠達(dá)到國家規(guī)定的養(yǎng)護(hù)水平，應(yīng)采取養(yǎng)護(hù)履約保證金方式解決經(jīng)營性公路養(yǎng)護(hù)資金，即按通行費收入的一定比例由經(jīng)營者按月交納養(yǎng)護(hù)保證金，經(jīng)考核公路養(yǎng)護(hù)達(dá)標(biāo)的，連本帶息退還經(jīng)營者；養(yǎng)護(hù)水平不達(dá)標(biāo)的，按《收費公路管理條理》的相關(guān)規(guī)定和程序，直接從養(yǎng)護(hù)履約保證金中支付公路養(yǎng)護(hù)費用，確保高速公路的暢通，維護(hù)公眾合法權(quán)益。
�。ò耍╆P(guān)于收費高速公路價格制定問題
收費高速公路定價是指制定通行費標(biāo)準(zhǔn)和收費年限，定價考慮的基本因素是供求關(guān)系。從供給方面看，收費公路按市場結(jié)構(gòu)不同，有不同的定價方法。我國收費高速公路按照投資模式分為政府還貸收費和經(jīng)營收費，前者收費的目的是償還貸款，后者的目的是收回投資，獲取利潤。從需求方面看，消費者只根據(jù)收費高速公路提供的服務(wù)和收費標(biāo)準(zhǔn)來確定行車線路，而不關(guān)心該公路是政府還貸公路還是經(jīng)營性公路。另一方面如前文所述，我國高速公路具有自然壟斷性，對于壟斷性的高速公路收費還要進(jìn)行價格管制，即政府定價。因此，《收費公路管理條例》對車輛通行費收費標(biāo)準(zhǔn)的制定主要基于如下原則：一是社會效益最大化原則，即項目應(yīng)盡可能為社會提供最大的社會經(jīng)濟(jì)效益；二是合理收益原則，即項目盡可能保證收費高速公路還貸和合理盈利的財務(wù)目標(biāo)；三是受益者公平負(fù)擔(dān)的原則，即項目使用者獲得一定的消費剩余，以鼓勵吸引更多用戶使用收費高速公路。
社會資金投資的收費高速公路如何既要體現(xiàn)投資者實現(xiàn)利潤最大化要求，又要保護(hù)消費者利益，實現(xiàn)資源的最有效配置和社會效益最大化，給政府部門定價增加一定的難度�！妒召M公路管理條例》對經(jīng)營性公路的收費期限做出硬性規(guī)定，即經(jīng)營性公路期限最長不得超過25年，國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限最長不得超過30年的規(guī)定。但對于收費價格標(biāo)準(zhǔn)只是做了原則性規(guī)定，即通行費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)、償還貸款或者有償集資的期限和回收投資的期限及交通流量等因素確定，收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也是按上述原則實施。因此，本文認(rèn)為從鼓勵社會資金投資高速公路層面考慮，在制定規(guī)范的財務(wù)政策時應(yīng)以項目工程可行性研究報告測算的投資回收期和社會平均利潤率為基礎(chǔ)來制定收費期限和收費標(biāo)準(zhǔn)，同時明確收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的條件。這樣才能有效吸引社會資金投資高速公路建設(shè)。
�。ň牛╆P(guān)于政府擔(dān)保問題
社會投資者投資經(jīng)營高速公路主要依靠收取公路過路費來謀求投資的回報和利益。高速公路項目建成后車輛交通量的大小決定著收取過路費的多少。從防范風(fēng)險的角度考慮，投資者一般會要求政府在兩方面給予擔(dān)保，一是高速公路項目建成后交通流量未能達(dá)到工可測算的標(biāo)準(zhǔn)時，給予最低收入擔(dān)保；二是當(dāng)高速公路項目車輛交通流量為未達(dá)到飽和程度時，不得再建造與高速公路平行的公路。本文認(rèn)為，對于前者，根據(jù)現(xiàn)行國家政策原則上不予以擔(dān)保；如果考慮國際慣例，政府可有條件擔(dān)保，即根據(jù)測算交通量的增長速度，在不同階段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平線，向公路經(jīng)營企業(yè)提供不同的最低收入的擔(dān)保。當(dāng)公路經(jīng)營企業(yè)收取過路費達(dá)不到最低收入水平線時，政府可視情況給予公路經(jīng)營企業(yè)一定的補(bǔ)貼，保證公路經(jīng)營企業(yè)的收益率，調(diào)動投資開發(fā)商的積極因素。當(dāng)交通流量超過設(shè)計流量后，按照“公平負(fù)擔(dān)、利益共享”的原則，對超過設(shè)計流量的通行費收入在收費標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下政府可采取與投資者按一定的比例進(jìn)行分成，或者采取降低價格的形式控制區(qū)域社會負(fù)擔(dān)。對于后者，從保護(hù)投資者利益角度，政府應(yīng)予以明確。這些都是制定規(guī)范的財務(wù)政策必須予以考慮的內(nèi)容。
�。ㄊ╆P(guān)于項目回收問題
社會資金投資的高速公路回收一般有三種情況：一是經(jīng)營期滿回收。根據(jù)《公路法》規(guī)定，社會資金投資高速公路項目經(jīng)營是有期限的，社會資金投資高速公路經(jīng)營期滿，必須保證高速公路各項技術(shù)指標(biāo)完好并無償移交政府且不得有任何的附加條件。經(jīng)營期滿政府回收社會投資的高速公路，社會投資者在建設(shè)、經(jīng)營期間與高速公路相關(guān)聯(lián)的債務(wù)要自行處理；對于用公路收費權(quán)益進(jìn)行抵押、質(zhì)押擔(dān)保要在移交前解除，政府不承擔(dān)由此產(chǎn)生的任何（如債務(wù)糾紛、勞資糾紛等）民事責(zé)任。二是政府因公共利益或其他因素（如戰(zhàn)爭）需要提前收回社會投資者投資建設(shè)的高速公路，政府應(yīng)按合約對社會投資者予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，這涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式方法和債務(wù)處置等多方面的內(nèi)容。三是投資者違約造成項目長期不能開工建設(shè)或違法違規(guī)危害公共利益，政府應(yīng)依法強(qiáng)制收回項目，涉及投資者的違約責(zé)任追究包括經(jīng)濟(jì)賠償、處罰措施、民事和刑事責(zé)任等內(nèi)容。因此，在制定規(guī)范的財務(wù)政策時對這類問題應(yīng)予以統(tǒng)一規(guī)范。
五、制定規(guī)范社會資金投資高速公路財務(wù)政策需完善的法律法規(guī)
�。ㄒ唬┘涌旄咚俟诽卦S經(jīng)營法規(guī)的制定
根據(jù)《公路法》第六章第六十五條的規(guī)定：“由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營的收費公路，約定的經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理”。社會資金投資高速公路實際上是政府將通過特許授權(quán)的方式，把公路項目某一段時期內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營、收費、養(yǎng)護(hù)等權(quán)力委托給公路經(jīng)營企業(yè)，使其能在特許范圍內(nèi)開展項目的經(jīng)營管理活動，謀求投資后的收益和回報。而我國政府在公路特許權(quán)方面只有國家計委、電力部、交通部1996年下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》中提及，而且僅限于外商投資項目。我國加入WTO近6年，當(dāng)時的部門文件已不適應(yīng)現(xiàn)實形勢的發(fā)展。因此，要使制定的規(guī)范社會資金投資高速公路財務(wù)政策能夠鼓勵投資者投資建設(shè)高速公路，加快公路特許權(quán)法律法規(guī)建設(shè)刻不容緩。
�。ǘ┘涌旃肥召M權(quán)質(zhì)押管理辦法的制定
社會資金投資高速公路項目，除按國家發(fā)展改革委員會有關(guān)項目資本金的最低比例出資要求外，大部分還需通過包括銀行貸款在內(nèi)的多種方式籌集建設(shè)資金，這必然涉及用公路收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的問題。雖然國務(wù)院在1999年4月26日制定的《關(guān)于收費公路項目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)》做出可以用公路收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的原則規(guī)定，但對于像質(zhì)押權(quán)人對質(zhì)抵物的處置方式、權(quán)利質(zhì)押登記、權(quán)利質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)保障等沒有明確的規(guī)定，在實際操作中由于在理論認(rèn)識上的不一致而存在一些不規(guī)范行為，容易誘發(fā)各種風(fēng)險。因此，建議加快制定《公路收費權(quán)質(zhì)押管理辦法》，使制定的規(guī)范性財務(wù)政策更加完善。
�。ㄈ┬抻喭晟啤妒召M公路管理條例》
2004年實施的《收費公路管理條例》對加強(qiáng)收費公路管理，規(guī)范公路收費行為，保護(hù)收費公路經(jīng)營管理者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)我國公路事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的作用，但其有些規(guī)定與現(xiàn)實情況仍有不協(xié)調(diào)的地方，如收費期限不合理、收費標(biāo)準(zhǔn)多，缺乏行業(yè)合理回報內(nèi)涵的科學(xué)界定，沒有指導(dǎo)行業(yè)投融資的參考指標(biāo)（合理收益率、公正報酬率）等問題。因此，從鼓勵社會資金投資高速公路角度出發(fā)，盡快修訂完善，使制定的規(guī)范性財務(wù)政策更具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
