引言
截止2006年，項目資本金制度實施已超過10年了。對項目資本金制度實施的效果，理論界和實務(wù)界一直存在不同的看法，特別是近年來（2004年《收費公路管理條例》發(fā)布實施前后），隨著“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的推出，項目資本金制度更是遭遇了前所未有的困惑：嚴(yán)格堅持項目資本金制度，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策如何實施？全面落實“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，項目資本金制度還能否堅持？不實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，國家公路網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)和“十一五”公路建設(shè)的目標(biāo)能否完成？等等。這一系列相互影響、錯綜復(fù)雜的問題正在困擾公路建設(shè)領(lǐng)域的實踐。因此，探討公路發(fā)展總目標(biāo)、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策與項目資本金制度之間的內(nèi)在關(guān)系，尋找政策之間的良性互動，無論是對理清理論政策研究與制定思路，還是對指導(dǎo)當(dāng)前的公路融資實踐，都有著重要意義。
一、公路發(fā)展相關(guān)政策梳理
為了明確工程項目建設(shè)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，防止“牽鼻子工程”和“尾巴工程”，防范金融風(fēng)險，1996年國家推出了項目資本金制度（詳見《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》和《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》）。
為了體現(xiàn)公路的公益性特質(zhì)，強(qiáng)調(diào)重點發(fā)展非收費公路（詳見《收費公路管理條例》）。
為了滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對整體路網(wǎng)的要求，提出加快發(fā)展公路（詳見《公路水路交通“十一五”發(fā)展規(guī)劃》）。
為了加快發(fā)展公路，提出多元化投融資體制（詳見《公路水路交通“十一五”發(fā)展規(guī)劃》）。
由于政府資金的短缺，提出更多的負(fù)債（社會融資），同時沖擊了項目資本金制度。
更大規(guī)模的公路建設(shè)投資，一方面要求更多的項目資本金，另一方面要求更多的社會融資。
社會資金總量一定的前提下，無法籌集足夠的項目資本金，于是虛假資本金出現(xiàn)。
收費總量一定的條件下，效益差的公路收費入不敷出，效益好的公路卻收支結(jié)余。為了謀求不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的公路平衡發(fā)展，《收費公路管理條例》提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的實施和收費公路發(fā)展政策限定（限期收費）使得項目資本金制度遭遇前所未有的困惑。
二、項目資本金制度的利弊分析
80年代后期，我國建設(shè)項目開始實驗項目業(yè)主責(zé)任制，1992年開始正式實行項目業(yè)主責(zé)任制。業(yè)主責(zé)任制對初步改變籌資建設(shè)與經(jīng)營還貸脫節(jié)問題雖然起到了一定的積極作用，但存在的弊端也是顯而易見的，突出表現(xiàn)在：（1）項目業(yè)主的所有者或經(jīng)營者身份不清；（2）機(jī)構(gòu)不規(guī)范，屬于松散聯(lián)合體；（3）不具備法人資格，難以行使法律權(quán)利。針對這些弊端，1993年11月《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次提出推行法人投資責(zé)任制，即項目法人責(zé)任制，明確項目建設(shè)必須先有法人后有項目。
為了更好地落實該《決定》精神，1996年國家先后就有關(guān)項目法人責(zé)任制問題出臺了兩個重要文件： 1996年3月國家計委以計建設(shè)[1996]673號文件發(fā)布的《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》和1996年8月國務(wù)院以國發(fā)[1996]35號文件發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》。從這兩個文件的起草與解釋權(quán)看，都屬國家計委，第二個文件是對第一個文件的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，這兩個文件目前也是國家有關(guān)項目法人責(zé)任制的最權(quán)威文件�！稌盒幸�(guī)定》強(qiáng)調(diào)，“國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人，項目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司形式。項目可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)后，正式成立項目法人。并按有關(guān)規(guī)定確保資本金按時到位，同時及時辦理公司登記。國發(fā)[1996]35號《通知》也指出，從1996年開始，對各種經(jīng)營性投資項目包括國有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)開發(fā)項目和集體投資項目實行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進(jìn)行建設(shè)。交通部及時轉(zhuǎn)發(fā)了上述文件，并結(jié)合交通基本建設(shè)項目特點出臺了《公路建設(shè)四項制度實施辦法》（該辦法已經(jīng)被廢除），明確公路建設(shè)項目法人分為經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人、公益性公路建設(shè)項目法人。依法投資建設(shè)經(jīng)營性公路項目的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人。非經(jīng)營性公路建設(shè)項目法人為公益性公路建設(shè)項目法人。之后，公益性公路建設(shè)項目法人也參照經(jīng)營性項目法人，實行了資本金制度。
由此可見，項目資本金制度開始于經(jīng)營性公路項目，逐步拓寬至非經(jīng)營性公路項目，這種拓寬只有交通部門本身的制度依據(jù)，并沒有更高或更權(quán)威機(jī)關(guān)的釋義。那么，國家實行項目法人責(zé)任制和項目資本金制度的初衷到底是什么呢？項目資本金制度的本質(zhì)內(nèi)涵包括什么內(nèi)容呢？為了便于后面的探討，有必要對此展開進(jìn)一步的分析。
1.實施目的
實行項目資本金制度，其根本目的就是借此制度明確投資主體，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定基礎(chǔ)。這是改革的出發(fā)點（筆者注：現(xiàn)行的政府還貸公路實行項目資本金制度和該出發(fā)點并無關(guān)聯(lián)），而且項目資本金制度也被解讀為國家正式的投融資制度改革措施出臺之前的過渡措施（筆者注：實施了十年之多已經(jīng)超出過渡范圍了）。
2.本質(zhì)內(nèi)涵
討論項目資本金制度的本質(zhì)內(nèi)涵涉及三個方面問題，一是項目的性質(zhì)界定問題，二是資本金性質(zhì)界定問題，三是項目資本金的額度或比例問題。其中項目的性質(zhì)界定問題尤為關(guān)鍵。國務(wù)院通知中明確規(guī)定，經(jīng)營性項目（筆者：非經(jīng)營性項目應(yīng)不包括在內(nèi)）實行資本金制度，同時強(qiáng)調(diào)“公益性投資項目不實行資本金制度”。關(guān)于資本金的性質(zhì)，《通知》非常明確地指出，“投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)（筆者提醒格外關(guān)注現(xiàn)有的開發(fā)銀行軟貸款可以作為資本金政策的合理性）；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。關(guān)于資本金額度，文件規(guī)定為動態(tài)概算的35％。從這三點規(guī)定，不難看出項目資本金制度的本質(zhì)：占動態(tài)概算一定比例的用于經(jīng)營性項目建設(shè)的非負(fù)債資金。
3.利弊分析
將項目資本金制度推廣至公路建設(shè)項目，并按照制度規(guī)定明確項目資本金額度及比例，一方面，在一定程度上保證了項目建設(shè)資金的及時足額到位，減少或避免了過去的“牽鼻子工程”和“尾巴工程”；另一方面，對于提高工程質(zhì)量，保證建設(shè)工期，及早形成項目的社會和經(jīng)濟(jì)效益都起到了積極作用。此外項目資本金的實行也在一定程度上限制了貸款規(guī)模的膨脹，對防范、化解金融風(fēng)險有著積極的意義。但是，項目資本金制度的實施同樣也存在諸多弊端，制度規(guī)定本身一刀切的35％資本金比例既不切合具體項目的實際，更不能體現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策（依據(jù)于國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總目標(biāo)的國家路網(wǎng)規(guī)劃）；某些銀行的軟貸款可以視作為項目資本也值得商榷；非經(jīng)營性大中型和小型基本建設(shè)項目可參照執(zhí)行的條款也顯得多余（哪些必須參照、哪些可以不參照，規(guī)定不具體），同時也為以后收費公路的資本金管理埋下不規(guī)范的伏筆；項目資本金制度實施的保障措施或配套措施也沒有跟上。
三、項目資本金制度實施遭遇的阻力
1.資金供求矛盾阻力
公路全方位快速發(fā)展對資本金的需要與現(xiàn)實社會能提供的資本金總量之間存在著尖銳矛盾。
追溯實行資本金制度的初衷，從微觀看，是要保證新建項目的資金供給，實行責(zé)權(quán)利相一致的法人項目責(zé)任制度；從宏觀看，實行資本金制度從一定程度上限制了“新項目”的盲目上馬，沒有資本金或資本金不到位項目無法立項，從而在某種程度上也起到了防止貸款過快增長，引發(fā)金融危機(jī)的作用。但是，現(xiàn)實情況是，在投融資體制沒有實質(zhì)創(chuàng)新、資本金來源渠道沒有改變（國家財政沒有增加、合資、股份制政策受限）、資本金總量沒有新的重大突破前提下，公路發(fā)展的總量卻不斷增加，這給資金供給帶來了巨大壓力。我們不妨對比一下“六五”至“十一五”期間的全國公路發(fā)展資金需求，“六五”期間28.71億元，“七五”期間228億元，“八五”期間1631億元， “九五”期間8974億元，“十五”期間19505億元，“十一五”期間將超過20000億元。如此快速遞增的巨額資金需求，給資金籌集帶來嚴(yán)峻的壓力。正如交通部馮正霖副部長指出的， “十一五”公路水路建設(shè)面臨籌資的壓力遠(yuǎn)大于“十五”期。這勢必給各級公路建設(shè)部門或機(jī)構(gòu)帶來新的壓力，財政不給資本金，公路建設(shè)任務(wù)目標(biāo)必須完成，股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)不僅受到較大的政策限制，也無法達(dá)到立竿見影。因此，只有選擇最簡單的方法——銀行貸款。憑借公路收費權(quán)抵押，獲取銀行貸款，有時是“一權(quán)多押”、“重復(fù)抵押”，然后將原來的貸款以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的名義，經(jīng)過多次轉(zhuǎn)賬，其中一部份演變成項目資本金，項目得以實施。
公路建設(shè)資金需求與現(xiàn)行投融資體制下的資金供給短缺形成了尖銳矛盾，而這一矛盾也決定了項目資本金制度的有關(guān)規(guī)定脫離了當(dāng)前公路發(fā)展總體政策實際。
2.“統(tǒng)貸統(tǒng)還”阻力
客觀的說，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策是源于實踐的產(chǎn)物。為了解決公路建設(shè)資金不足問題，國家首先肯定了廣東省收費建設(shè)公路橋梁的做法，并于1988年1月交通部、財政部、國家物價局聯(lián)合發(fā)出通知，明確指出“……隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路狀況不適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的矛盾日益突出，在國家投資有限的情況下……利用貸款、集資、外資等多渠道籌集資金建設(shè)公路……建成后，收取合理的通行費用于償還貸款，對加快公路建設(shè)起到了積極的作用”。這是我國第一個明確可以實行貸款建路，收費還貸的規(guī)定。1997年7月，收費公路以法律的形式在《中華人民共和國公路法》中予以確立。之后，各省紛紛仿效廣東的做法，收費公路在我國呈現(xiàn)出空前的發(fā)展態(tài)勢。2002年，山東省針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡地區(qū)的交通量現(xiàn)狀，為了扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，首次以交通規(guī)費和車輛通行費為信用擔(dān)保，統(tǒng)一對貸款進(jìn)行管理與核算。這一做法經(jīng)媒體宣傳報道后，中東部地區(qū)紛紛仿效。交通部在調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2004年正式出臺了《收費公路管理暫行辦法》，肯定了山東的做法，提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的政策。此后，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策迅速成為全國性融資模式。
“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實施后，由于各地對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的不同解讀，越來越多的地方對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策作了進(jìn)一步的靈活理解，實踐中，不僅省級交通主管部門實行此政策，一些市級主管部門和項目法人也參照執(zhí)行。于是，效益好的路在當(dāng)年或若干年內(nèi)收費扣除養(yǎng)護(hù)和還貸資金后如有結(jié)余，則轉(zhuǎn)作它路使用，不僅高速公路之間拆借資金，高速公路與國省干線、甚至于農(nóng)村公路之間也實行了統(tǒng)借統(tǒng)還。這樣一來，效益好的路不僅不會提前還清貸款而結(jié)束收費，更多的時候，自身貸款不還或“借新還舊”，將所謂的“結(jié)余”資金轉(zhuǎn)移使用。特別是用于那些效益差的收費公路資本金或農(nóng)村公路補(bǔ)助資金。由于項目之間的資金無原則的串用，甲項目的收費不必還貸而轉(zhuǎn)作乙項目的資本金。而甲項目自身的貸款又可以通過新貸款解決。結(jié)果是，項目資本金制度實際上已經(jīng)名存實亡。
3.收費公路政策阻力
《收費公路管理條例》肯定了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，但同時規(guī)定了收費年限，如何協(xié)調(diào)好貸款償還和收費年限的確定問題非常重要。既然有了收費期限的規(guī)定，那么新上項目就應(yīng)該事先確定資金構(gòu)成和回收渠道。無償還能力的收費單位應(yīng)由財政事先在年度預(yù)算統(tǒng)籌考慮。效益好的公路項目應(yīng)以償清貸款為目標(biāo)確定收費年限，而不是事先確定收費年限，然后確定資金構(gòu)成（貸款比例）。比如某新建公路，總投資40億元（假設(shè)為動態(tài)概算），收費年限確定為20年，那么根據(jù)20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和車流量變化預(yù)測，估計可以收取通行費15個億，扣除養(yǎng)護(hù)以及收費支出6個億，只有9個億，顯然33億（假設(shè)整個收費期需要支付利息2億元）只能由政府投資，33億元占總投資40億元的82%，也就是說，該項目的總投資中，國家無償投資（或者稱為項目資本金）必須達(dá)到82%，否則無法在20年內(nèi)完成收費還貸任務(wù)。當(dāng)然，如果某新建項目效益比較好，比如仍以上項目為例，估計收費年限還是20年，20年內(nèi)收費凈收入可以達(dá)到90億元，那么根本無須國家投資，也就是不需要任何資本金，而且還可以提前若干年還清貸款，提前結(jié)束收費。由此不難看出，收費年限、資本結(jié)構(gòu)、年均收費額三者之間存在互相依存的必然聯(lián)系。
因此，可以得出結(jié)論：如果收費年限、項目總投資確定，則年均凈收入和可取得的貸款額度決定項目資本金（國家投入）額度；如果反過來說，項目總投資、國家資本金確定，則年均凈收入額度決定收費期限的長短。
現(xiàn)實的困惑是，總投資、項目資本和收費期限同時確定的情況下，我們不可能地?zé)o節(jié)制的提高收費標(biāo)準(zhǔn)（年均凈收入），又怎么能夠確定償清項目貸款額度呢？償不清怎么辦？要么挪用其他資金償還，要么繼續(xù)收費，直到還清貸款為止。顯然，國家的政策與政策之間的抵觸，導(dǎo)致了實際執(zhí)行的困惑。
更深層次的困惑還表現(xiàn)在：總的建設(shè)目標(biāo)是確定的（通車?yán)锍蹋�，年均凈收入是確定的，項目資本金來源總量是沒有保證的（財政預(yù)算沒有總體安排，其他渠道杯水車薪），那么資本金從哪來？自行想辦法？怎么想？只有造假。一個項目的資本金通過幾番周轉(zhuǎn)可以演變成若干個項目的資本金，本來是貸款資金，通過精巧的會計加工，可以實現(xiàn)資金變性，貸款一夜之間就變成了資本金。試想，如果這就是我們試行資本金制度的本意，那么我們的項目資本金制度還有何實質(zhì)性意義呢？
在現(xiàn)行投融體制框架下（國家財政投資比例低下，主要依靠市場融資尤其是銀行貸款），在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公路建設(shè)速度和總量的剛性要求下，提高收費水平、延長收費期限，從還貸結(jié)余的收費額中拿出部分資金承擔(dān)收費水平低甚至于不收費但又必須自行籌資建設(shè)的公路項目資本金，對行業(yè)主管部門、公路管理建設(shè)單位來說，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”不失為“及時雨”，利用對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的不同解讀，將原來拐彎抹角通過偷換概念的手法滿足“項目資本金”制度的要求轉(zhuǎn)變?yōu)槊髂繌埬憭仐墶绊椖抠Y本金制度”。
應(yīng)該說，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的出臺一定程度宣告了項目資本金制度的壽終正寢。公路要修（無論是否有資本金，因為國家總體公路建設(shè)規(guī)模的確定本身就沒有考慮可籌集的項目資本金規(guī)模），資本金沒有就向銀行貸款，本項目還不了，它項目（效益好的項目）償還，它項目收入既要償還它項目，還要償還本項目，本項目還不清，它項目不得停止收費（法律規(guī)定的收費期限也遇到相同困惑），這是必然的選擇。
四、項目資本金制度的改進(jìn)建議
�。ㄒ唬┖侠斫缍椖抠Y本金制度的適用范圍
政府還貸公路是否繼續(xù)實施項目資本金制度，從國家宏觀調(diào)控和防范金融危機(jī)角度，可以考慮引入此項制度，但必須具備以下條件：1.資本金必須真實；2.資本金來源與比例應(yīng)嚴(yán)格、合理界定；3.要結(jié)合公路整體發(fā)展的資金需求，國家財政的資金供給以及市場化融資的可能性與現(xiàn)實性統(tǒng)籌考慮，不能一方面要求公路快速發(fā)展，另一方面又從資本金和非資本金兩個渠道同時對公路建設(shè)資金籌集加以限定。為此，有必要確定項目資本金制度的實施范圍，應(yīng)還原國家有關(guān)資本金制度實施的最初范圍界定，經(jīng)營性項目應(yīng)嚴(yán)格實施資本金制度，非經(jīng)營性項目則不必遵循項目資本金制度的規(guī)定或?qū)ｉT制定非經(jīng)營項目資本金制度。
（二）“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策下項目資本金制度的具體改良
1.取消資本金制度，還原項目建設(shè)資金的本來面目。
根據(jù)上述分析的原因，項目資本金制度對非經(jīng)營性公路而言沒有實際的指導(dǎo)意義。因此，建議取消。一個新的項目能否上馬，應(yīng)重點（下轉(zhuǎn)第23頁）（上接第18頁）關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要程度和國家與社會資金的供應(yīng)能力。國家沒有能力供給資金的情況下，又必須建設(shè)，那么資金只能來自社會。社會的資金從何而來又要具體分析，可能來自于社會各階層，比如法人組織、個人、銀行、保險公司等。但是無論來自哪個階層，只要是社會資金，除非國家財政承擔(dān)建設(shè)養(yǎng)護(hù)費用，只能依靠征收通行費解決。只要對擔(dān)保、抵押和通行量測算準(zhǔn)確，無償資金和有償資金各占多大比例可以不加限制。如果要限制，可以參照現(xiàn)行公司注冊登記辦法，對項目公司的自有資金（實收資本或注冊資本）提出特定要求。
2.降低資本金比例，重新定義資本金概念，拓寬資本金來源渠道。
現(xiàn)行的一刀切的35%資本金比例顯然不符合實際。一是在現(xiàn)行的投融資體制和國家總體財力下，無從籌集到滿足飛速發(fā)展并且規(guī)模空前的公路建設(shè)資本金需求，特別是西部地區(qū)、農(nóng)村，更是無法籌集如此比例的資本金。因此，適當(dāng)降低比例，不僅可行，也是必須的；二是要針對不同規(guī)模的項目和不同地區(qū)的項目，規(guī)定不同的資本金比例。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公路建設(shè)項目，首先應(yīng)考慮國家投資，其余考慮負(fù)債資金。國家無償投資和負(fù)債資金的比例關(guān)系決定于公路發(fā)展的總體資金需求和國家財力的承擔(dān)能力。同時對國家政策性貸款可否作為資本金也應(yīng)給予確切定義。
總之，我們不能“打腫臉充胖子”，一方面要大規(guī)模建設(shè)公路，另一方面在財力不支的情況下，又限制負(fù)債融資。這樣的政策必然將基層公路主管部門和公路建設(shè)管理單位置于兩難的境地。這是當(dāng)前階段政府主管部門始終面臨而又必須解決的問題。
