本文通過分析公路工程項(xiàng)目資金管理的三個環(huán)節(jié)，闡述了政府部門對資金管理的職責(zé)和方式，提出了對工程資金實(shí)行延伸監(jiān)管的思路，并結(jié)合實(shí)踐予以論證。
隨著北京市公路管理體制改革工作的進(jìn)程，財(cái)務(wù)資金管理工作也要及時(shí)變革，創(chuàng)新思路，推陳出新。本文根據(jù)實(shí)踐中的管理經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出資金延伸監(jiān)管的必要性、可行性；并及時(shí)進(jìn)行評價(jià)，不斷完善管理體系。
從理論上說，公路管理部門的資金管理可分為三個環(huán)節(jié)。首先是資金在公路管理部門內(nèi)部的管理環(huán)節(jié)，也就是通常所說的內(nèi)控制度；其次是資金從公路管理部門內(nèi)部流向施工企業(yè)的環(huán)節(jié)，也就是資金的對外支付程序；最后是資金在施工企業(yè)流轉(zhuǎn)使用的環(huán)節(jié)，即對資金實(shí)行延伸監(jiān)管。
一、資金的內(nèi)部管理環(huán)節(jié)
應(yīng)當(dāng)說，資金管理的內(nèi)部控制制度是普遍適用于各種類型的單位或部門的，是保證資金安全的重要保障制度，是不隨管理體制的轉(zhuǎn)變而變化的。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)理順政府部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的銜接關(guān)系，完善內(nèi)部控制制度，明確支付工程款的內(nèi)部流程，提高資金支付效率。
二、資金的對外支付環(huán)節(jié)
管理體制改革工作完成后，新成立的經(jīng)營性公司其性質(zhì)也“由內(nèi)轉(zhuǎn)外”，即從原來的公路管理部門所屬的內(nèi)部單位轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠康氖┕て髽I(yè)；從原來與業(yè)主混為一體轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓こ坛邪蹋凑帐袌鼋?jīng)濟(jì)模式參與市場競爭，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。原有的資金撥付程序必然隨之改變，即由原來的撥付給對所屬內(nèi)部單位工程款改為對外部施工企業(yè)支付工程款。“撥付”和“支付”工程款，雖然只有一字之差，但性質(zhì)卻發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。
在原有體制下，對所屬單位的撥款管理相對較松，存在一定的隨意性，屬于粗放型管理；而對外部施工單位支付工程款，則要求準(zhǔn)確、及時(shí)，管理要求較為嚴(yán)格。為此，需要做到“推行合同化管理，嚴(yán)格計(jì)量支付手續(xù)”。例如，北京市公路養(yǎng)護(hù)工程施行市場化管理后，公路管理部門確定了按合同計(jì)量支付工程資金的原則；同時(shí)根據(jù)養(yǎng)護(hù)工程的規(guī)模、性質(zhì)不同，采取不同的支付方式，具體包括：
1.對于公路大修項(xiàng)目，實(shí)行公開招標(biāo)，依據(jù)中標(biāo)合同及建立計(jì)量的工作量支付工程款。
2.對于日常養(yǎng)護(hù)工程，由養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)主管部門制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的格式合同，按照合同規(guī)定經(jīng)過考核后支付工程款。
3.對于其他養(yǎng)護(hù)工程，采取按照單項(xiàng)工程合同計(jì)量支付工程款。
通過付款方式的改變，提高了資金支付的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，收到了很好的實(shí)踐效果。
三、資金的延伸監(jiān)管環(huán)節(jié)
表面看來，工程資金從政府部門支付到施工企業(yè)的銀行賬戶后，其性質(zhì)就是施工企業(yè)的自有資金，其流轉(zhuǎn)使用是不應(yīng)受到外界控制的。如果政府部門要對這部分資金進(jìn)行監(jiān)督管理，好像有干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的嫌疑。但是，如果對工程資金在施工企業(yè)的流轉(zhuǎn)使用過程做深入的分析，就會發(fā)現(xiàn)，政府部門要對這部分資金進(jìn)行監(jiān)督管理不僅是必要的，而且是可行的。
�。ㄒ唬┵Y金延伸監(jiān)管理論基礎(chǔ)
第一，分析施工企業(yè)的利潤核算過程。施工企業(yè)的稅前利潤可以通過簡單的公式計(jì)算得出，即稅前利潤=工程價(jià)款結(jié)算收入－營業(yè)稅金及附加－工程直接成本－工程間接成本。具體到單項(xiàng)工程，假設(shè)以整個施工期為稅前利潤核算期，將稅前利潤計(jì)算公式以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，則項(xiàng)目稅前利潤=項(xiàng)目現(xiàn)金流入－項(xiàng)目現(xiàn)金流出，即等于項(xiàng)目現(xiàn)金凈流入（或凈流出）�？梢钥闯觯�(xiàng)目實(shí)施過程中，大部分工程資金被施工企業(yè)用來支付稅金、成本費(fèi)用，真正留在企業(yè)的資金才能形成施工企業(yè)的稅前利潤。從這個角度來看，政府部門支付給施工企業(yè)的工程資金，是不能全部認(rèn)定為企業(yè)自有資金的。
第二，分析施工企業(yè)工程資金的支出項(xiàng)目。施工企業(yè)收到工程項(xiàng)目的撥款后，其對應(yīng)的成本項(xiàng)目現(xiàn)金流出包括：營業(yè)稅金及附加；材料款；機(jī)械臺班費(fèi)；租賃費(fèi)；人員工資費(fèi)用等等。在這些成本項(xiàng)目對應(yīng)現(xiàn)金流出企業(yè)之前，是有可能給企業(yè)帶來額外收益的。按照財(cái)務(wù)管理理論，企業(yè)的應(yīng)付賬款是企業(yè)的一種資金來源，可以為企業(yè)帶來收益。例如，施工企業(yè)與某材料供應(yīng)商簽訂了購貨合同，約定付款期限為30天。那么，在付款期限之內(nèi)，施工企業(yè)就可以將應(yīng)付的材料款用于其他方面，以獲得額外收益。假設(shè)施工企業(yè)將應(yīng)付材料款投資于證券市場，購買股票等有價(jià)證券，在付款期限前賣出證券，收回資金支付材料款。在這一過程中，如果投資行為成功，則將獲得短期投資收益；如果行為失敗，則將面臨無法支付材料款的問題，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)绊懙绞┕て髽I(yè)的商業(yè)信用。當(dāng)然，企業(yè)的這種行為只要在合法范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)說是無可厚非的。因?yàn)楝F(xiàn)代企業(yè)的一個重要特征就是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，企業(yè)要想獲得額外收益，就要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。
但是，如果施工企業(yè)承接的是政府投資的公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工程，企業(yè)的上述行為就應(yīng)當(dāng)受到約束，這是由公路產(chǎn)品的公共屬性所決定的。按照公共管理理論，公共產(chǎn)品具有三個特性：效用的不可分割性，消費(fèi)的非競爭性，受益的非排他性。而公路產(chǎn)品就是滿足上述三個特征的一種典型的公共產(chǎn)品，其質(zhì)量、功能要滿足全社會公眾的需求。政府部門作為公路產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任采取措施保障公路產(chǎn)品的質(zhì)量和功能。仍以上述支付材料款為例，當(dāng)施工企業(yè)投資行為失敗后，其產(chǎn)生的后續(xù)問題其實(shí)是很嚴(yán)重的。例如，當(dāng)材料供應(yīng)商由于施工企業(yè)拖欠材料款而不再供貨時(shí)，施工企業(yè)將無法進(jìn)行正常的施工，由此可能會造成工程項(xiàng)目工期被迫延長，甚至影響工程質(zhì)量。同時(shí)，材料供應(yīng)商由于不能及時(shí)獲得材料款，勢必影響到他對其他企業(yè)的資金支付，有可能會形成“三角債”的惡性循環(huán)。另外，施工企業(yè)為籌措資金，支付到期材料款，有可能會挪用內(nèi)部其他成本項(xiàng)目支出的對應(yīng)資金，即“拆東墻補(bǔ)西墻”，由此可能會引發(fā)一系列問題，如拖欠農(nóng)民工工資等問題，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)䦟ι鐣捕ㄔ斐刹涣加绊憽６@些問題最終要依靠政府部門出面解決，實(shí)際上加大了政府部門的管理成本。
第三，借鑒國庫管理體制改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工程項(xiàng)目資金事前控制。通常情況下，工程項(xiàng)目資金是從業(yè)主單位直接支付到施工企業(yè)的銀行賬戶中，再由施工企業(yè)自主決定支付項(xiàng)目和支付時(shí)間。在這種情況下，業(yè)主對資金實(shí)行監(jiān)督管理處于相對被動的地位，實(shí)質(zhì)上屬于事后控制，效果并不明顯。那么，應(yīng)當(dāng)如何對工程項(xiàng)目資金實(shí)施事前控制呢？在這個問題上，可以借鑒我國財(cái)政國庫管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。
我國財(cái)政國庫管理體制改革的總體要求就是建立以單一賬戶體系為基礎(chǔ)，財(cái)政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。簡單來說，國庫單一賬戶體系是指以國庫單一賬戶來保留和核算所有的財(cái)政性資金；通過在財(cái)政部門及預(yù)算單位開設(shè)的零余額賬戶進(jìn)行資金支付及清算。這樣就基本能保證主要的財(cái)政性資金的余額保留在單一賬戶體系內(nèi)，使支付過程中的中間環(huán)節(jié)大為減少了，同時(shí)避免財(cái)政資金沉淀在預(yù)算單位銀行賬戶中。具體的支付形式可劃分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。財(cái)政直接支付是由財(cái)政直接開支付令，把資金直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商，或下級財(cái)政部門和預(yù)算部門；財(cái)政授權(quán)支付是由預(yù)算單位開支付令，通常用于預(yù)算單位小額的、日常性的支出。通過支付制度的改革，使得預(yù)算資金的安排得到全過程的監(jiān)督，杜絕了預(yù)算資金處的隨意性。
通過分析施工企業(yè)工程資金的支出項(xiàng)目，可以看出，有部分項(xiàng)目資金最終是要流出施工企業(yè)的，例如購料款等。在實(shí)踐中，可以借鑒財(cái)政直接支付程序，將施工企業(yè)購置材料所需的資金按照購貨合同直接支付給材料供應(yīng)商，減少資金支付的中間環(huán)節(jié)，降低工程資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。
通過上述分析可以看出，政府部門對政府投資的公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目資金實(shí)行延伸監(jiān)管是非常必要的，在理論上也是可行的。
（二）資金延伸監(jiān)管實(shí)踐操作
在實(shí)踐中，通過業(yè)主、銀行、施工企業(yè)三方共同簽訂協(xié)議，明確各方權(quán)利義務(wù)，依托商業(yè)銀行完善的結(jié)算服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立起完善的資金監(jiān)管體系。具體內(nèi)容包括：
1.開立專戶。在招投標(biāo)程序完成后，施工企業(yè)必須在業(yè)主指定的銀行開立中標(biāo)工程專用結(jié)算賬戶，所有項(xiàng)目資金均通過這個賬戶辦理結(jié)算業(yè)務(wù)。
2.合同備案。施工企業(yè)同其他企業(yè)簽訂的購料合同、租賃合同等，是施工企業(yè)順利完成施工任務(wù)的有效保障。這些重要項(xiàng)目的合同應(yīng)及時(shí)報(bào)送業(yè)主財(cái)務(wù)部門備案。業(yè)主財(cái)務(wù)部門將依據(jù)相關(guān)合同審核施工企業(yè)編制的用款計(jì)劃。
3.編制工程項(xiàng)目資金的用款計(jì)劃。施工企業(yè)編制的用款計(jì)劃通常按月編制，是反映項(xiàng)目資金需求的重要依據(jù)。業(yè)主單位據(jù)此確定籌措資金的準(zhǔn)確數(shù)額，經(jīng)審核后作為銀行付款的依據(jù)。
4.建立信息溝通渠道，多渠道了解施工企業(yè)資金的使用情況。例如，當(dāng)發(fā)生施工企業(yè)惡意拖欠材料款的情況時(shí)，材料供應(yīng)商有權(quán)直接向業(yè)主單位反映情況。經(jīng)業(yè)主單位核實(shí)后，可以通過直接支付的形式將材料款直接支付給供貨商，保障工程項(xiàng)目的正常實(shí)施。
5.在具體實(shí)施資金監(jiān)管工作時(shí)，還應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：
�。�1）監(jiān)管資金額度的確定。依據(jù)成本效益原則，政府部門對資金的延伸監(jiān)管也要考慮相關(guān)的管理成本，因此不可能對施工企業(yè)所有資金支出實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)依據(jù)財(cái)務(wù)管理的重要性原則，通過比較項(xiàng)目支出的金額、性質(zhì)確定監(jiān)管資金額度。例如，施工企業(yè)的購料款數(shù)額較大，應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)監(jiān)管對象；又如農(nóng)民工工資，雖然數(shù)額較小，但卻易引發(fā)社會問題，因此也是重點(diǎn)監(jiān)管對象。實(shí)踐中不好硬性規(guī)定一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，還要根據(jù)工程規(guī)模、施工企業(yè)的商業(yè)信用等信息來綜合確定。
（2）建立與銀行的核對機(jī)制，全面了解施工企業(yè)資金流向。在資金監(jiān)管過程中，銀行對超過監(jiān)管額度的資金支出要及時(shí)向業(yè)主單位通報(bào)信息，并在經(jīng)過業(yè)主審核同意后方可辦理結(jié)算手續(xù)。通過這一流程，業(yè)主單位對施工企業(yè)超標(biāo)準(zhǔn)資金的支出做到了及時(shí)監(jiān)控。但是，對于施工企業(yè)未超標(biāo)準(zhǔn)的支出卻處于控制盲點(diǎn)。因此需要銀行按期（最好是按月）向業(yè)主單位提供施工單位結(jié)算賬戶的銀行對賬單，以便業(yè)主單位全面了解資金流向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)的其他異常行為，如小額、多次的對同一單位支付資金就涉嫌轉(zhuǎn)移、挪用資金。
（三）資金延伸監(jiān)管的效果
通過實(shí)踐檢驗(yàn)，資金延伸監(jiān)管的效果主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1.保障工程項(xiàng)目資金的安全性
由于對工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是擴(kuò)大了資金監(jiān)督的范圍，因此能夠最大限度的保證工程資金的安全使用，基本杜絕轉(zhuǎn)移、挪用資金的行為。
2.提高工程項(xiàng)目資金的效率性
業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計(jì)劃按期支付工程款，結(jié)合實(shí)際情況靈活采用不同的支付方式（如直接支付方式），縮短了資金的在途時(shí)間，減少了相關(guān)企業(yè)間“三角債”的形成，提高了資金支付的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，從而提高了資金使用效率。
3.提高工程項(xiàng)目資金的效益性
業(yè)主單位根據(jù)施工單位提供的用款計(jì)劃，確定籌措資金的額度，降低了業(yè)主單位的籌資成本；同時(shí)，由于支付的工程款與施工企業(yè)的實(shí)際資金需求相配比，避免了工程資金在施工單位的沉淀，從而提高了資金使用的效益性。
4.正確引導(dǎo)市場行為
通過對工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管，減少了企業(yè)的投機(jī)收益，從而向市場傳遞了這樣的信號，即：為社會公眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)，雖然盈利性較差，但卻可以獲得長期、穩(wěn)定的回報(bào)；貪圖短期、暴利的行為是不受歡迎的。
5.樹立良好的政府形象
通過對工程資金實(shí)施延伸監(jiān)管，可以最大限度地防止拖欠農(nóng)民工工資的問題發(fā)生，體現(xiàn)了政府部門“執(zhí)政為民”的工作作風(fēng)，樹立了良好的政府形象。
總之，對工程資金實(shí)行延伸監(jiān)管，僅是新體制、新形勢下的一種新思路，其理論基礎(chǔ)仍有許多值得探討的問題，例如：資金延伸監(jiān)管與企業(yè)自主經(jīng)營的矛盾程度有多大？如何掌握延伸監(jiān)管的力度，避免行政行為過度干預(yù)市場等等。相信只要在實(shí)踐中努力學(xué)習(xí)，開拓思路，勇于創(chuàng)新，最終一定能夠建立一套完善的資金管理體系，提高政府部門的財(cái)務(wù)管理能力，更好的為社會公眾服務(wù)。
