本文探討了高速公路BOT融資模式及其風(fēng)險特點(diǎn)，分析了項(xiàng)目投資者面臨的主要風(fēng)險，提出了風(fēng)險防范應(yīng)注意的幾個問題，推動BOT融資模式在我國高速公路建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展。
隨著我國高速公路建設(shè)步伐的加快，多渠道融資已成為高速公路建設(shè)的重要特征。積極利用外資和社會資金，利用BOT方式建設(shè)高速公路已逐步成為高速公路融資的重要模式。如何有效防范風(fēng)險是事關(guān)高速公路BOT項(xiàng)目成敗的核心問題，本文針對高速公路BOT項(xiàng)目存在的風(fēng)險及防范措施進(jìn)行初步探討。
一、高速公路BOT融資模式及其風(fēng)險特點(diǎn)
BOT（Bulid， Operate， Transfer），即“建設(shè)、經(jīng)營、移交”， 又稱為“特許權(quán)融資模式”，是政府與投資商（一般為國際財團(tuán)）合作經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種特殊運(yùn)作模式。在我國，BOT方式已越來越廣泛地運(yùn)用于收費(fèi)公路、電廠、鐵路、污水處理設(shè)施和城市地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。在高速公路BOT融資模式中，政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時間內(nèi)，將高速公路項(xiàng)目授予投資商為該項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)高速公路的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并通過收取車輛通行費(fèi)，收回投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿，項(xiàng)目公司將高速公路無償移交給政府。BOT融資模式能夠緩解高速公路建設(shè)資金緊張的矛盾，減輕國家的財政負(fù)擔(dān)，滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對高速公路的需求，提高高速公路的運(yùn)作效率。
但是，作為一種復(fù)雜的項(xiàng)目融資技術(shù)，BOT項(xiàng)目投資額大，建設(shè)周期長，涉及面廣，工程技術(shù)復(fù)雜，一般BOT項(xiàng)目風(fēng)險較高，并且高速公路BOT項(xiàng)目還具有建設(shè)過程的線長面廣、營運(yùn)過程的車流量不確定等特點(diǎn)，高速公路BOT項(xiàng)目存在更大的風(fēng)險，主要有以下方面：高速公路投資回收期長，一般30年左右，對項(xiàng)目影響的不確定因素多，項(xiàng)目風(fēng)險期長；項(xiàng)目涉及政府、項(xiàng)目公司、銀行金融機(jī)構(gòu)、保險公司、工程建設(shè)承包商、經(jīng)營管理公司、設(shè)備材料供應(yīng)商等眾多當(dāng)事人，各方之間關(guān)系復(fù)雜，在實(shí)施過程中會產(chǎn)生許多風(fēng)險；BOT項(xiàng)目是政府特許項(xiàng)目，具有壟斷性或獨(dú)占性，政府的有關(guān)政策、法規(guī)以及政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境對BOT項(xiàng)目的風(fēng)險影響極大；高速公路BOT實(shí)施有明細(xì)的階段，包括投資—建設(shè)—運(yùn)營等階段，各階段、參與各方所面臨的風(fēng)險有所不同。
二、高速公路BOT項(xiàng)目主要風(fēng)險分析
高速公路BOT項(xiàng)目存在的風(fēng)險包括：政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險、法律政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、前期運(yùn)作風(fēng)險、完工風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。
1.項(xiàng)目的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險一般是指由于項(xiàng)目所在國的政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化而給項(xiàng)目帶來的風(fēng)險，如由于項(xiàng)目所在國發(fā)生政變、政權(quán)更迭、暴亂、某種政治原因或外交政策的需要，對項(xiàng)目進(jìn)行征用、沒收、禁止運(yùn)營等給項(xiàng)目造成的不利影響，以及由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定因素等經(jīng)濟(jì)原因給項(xiàng)目造成的不利影響。政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險是BOT項(xiàng)目所面臨的最重要的風(fēng)險，對項(xiàng)目其他風(fēng)險產(chǎn)生重要的影響。在政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的國家，潛在政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險較大，投資者進(jìn)行BOT項(xiàng)目投資時，可通過與所在國政府簽訂特許權(quán)協(xié)議明確風(fēng)險或向出口信貸機(jī)構(gòu)投保降低風(fēng)險。在我國，政治社會穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，投資環(huán)境寬松，公路建設(shè)市場逐步開放，這方面的風(fēng)險呈逐漸減少的態(tài)勢，但針對具體高速公路項(xiàng)目，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平進(jìn)行分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，項(xiàng)目風(fēng)險水平較低，相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，項(xiàng)目風(fēng)險水平較高；同時項(xiàng)目所在地區(qū)行政首長的變化，以及由此帶來的對項(xiàng)目的行政支持的變化也是我們在進(jìn)行BOT項(xiàng)目投資時必須考慮的因素。
2.項(xiàng)目的法律政策風(fēng)險指由于與BOT相關(guān)的法律法規(guī)以及政府政策的欠缺或變更而導(dǎo)致的風(fēng)險。這種風(fēng)險可能會引起增加成本、降低收益，甚至使項(xiàng)目失敗。許多國家和地區(qū)為了有效開展BOT融資，都制定了相應(yīng)的規(guī)章制度。國內(nèi)目前尚沒有關(guān)于BOT項(xiàng)目專門的法規(guī)或政策，對此項(xiàng)工作缺乏明確而統(tǒng)一的規(guī)劃和引導(dǎo)，在產(chǎn)權(quán)界定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定及調(diào)整機(jī)制、保證利潤的分配、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、合作期限等一系列問題關(guān)鍵細(xì)節(jié)上也缺乏明確的原則規(guī)定。因此，投資者往往要求政府在特許授權(quán)的法律文件中作出種種保證，如土地及后勤保證、不競爭保證、經(jīng)營期保證、合理收益率保證等。政府保證與否及保證的充分程度，是BOT項(xiàng)目取得成功的重要前提。
3.項(xiàng)目的金融風(fēng)險金融風(fēng)險主要指由于匯率波動、利率上漲、通貨膨脹等因素引發(fā)的風(fēng)險。由于高速公路投資金額較大，項(xiàng)目貸款是高速公路建設(shè)重要的資金來源之一。項(xiàng)目貸款政策性強(qiáng)、涉及面廣，不僅受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融政策的制約，也受國外經(jīng)濟(jì)、金融形勢的影響，還涉及公路項(xiàng)目的建設(shè)和營運(yùn)等諸多因素，各種因素的不斷變化給項(xiàng)目貸款帶來較大的風(fēng)險，利率和匯率的微小變化都將對項(xiàng)目收益產(chǎn)生重大影響。因此，投資方一定要認(rèn)真分析和預(yù)測金融市場上可能出現(xiàn)的變化，采取相應(yīng)的措施。如預(yù)測未來市場利率是上升還是下降，相應(yīng)地可以采取固定利率投資或浮動利率投資的措施。
4.項(xiàng)目的前期運(yùn)作風(fēng)險高速公路BOT項(xiàng)目前期運(yùn)作風(fēng)險指項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、招投標(biāo)到開工階段的風(fēng)險。對于政府和項(xiàng)目投資者，BOT項(xiàng)目缺乏可行性論證或可行性分析失誤是該階段主要風(fēng)險，并影響其他階段的風(fēng)險。需要指出的是，項(xiàng)目前期運(yùn)作風(fēng)險并不會立即顯現(xiàn)，而是出現(xiàn)在項(xiàng)目的其他階段。如判斷高速公路項(xiàng)目是否可行，要基于車流量預(yù)測是否準(zhǔn)確，對于項(xiàng)目運(yùn)作的成敗至關(guān)重要。如果車流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于先前的預(yù)測，營運(yùn)過程不會有足夠的現(xiàn)金流量支付經(jīng)營費(fèi)用，提供利潤和償還債權(quán)人本息。除此之外，項(xiàng)目前期運(yùn)作階段還存在招投標(biāo)中不公正風(fēng)險，政府擅自改變、撤回承諾或規(guī)避責(zé)任等不利風(fēng)險，項(xiàng)目融資過程中可能由于各種原因使資金無法及時到位投入建設(shè)帶來的風(fēng)險等。
5.項(xiàng)目的完工風(fēng)險高速公路BOT項(xiàng)目融資在完成有關(guān)手續(xù)、正式簽署有關(guān)文件并經(jīng)政府批準(zhǔn)后便進(jìn)入工程營建階段，對項(xiàng)目公司而言，在這一階段面臨的最大風(fēng)險是工程順利完工的風(fēng)險。完工風(fēng)險是指項(xiàng)目延期完工、完工后無法達(dá)到設(shè)計運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)或無法完工等風(fēng)險。主要包括由于工程設(shè)計不合理、在工程施工中改變設(shè)計方案、項(xiàng)目發(fā)起人和工程總承包商技術(shù)能力和經(jīng)驗(yàn)不足、資金不到位、氣候條件惡劣等原因造成的項(xiàng)目建設(shè)延期、項(xiàng)目建設(shè)成本超支、項(xiàng)目達(dá)不到實(shí)際規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，甚至項(xiàng)目完全停工放棄等潛在的風(fēng)險。在這些風(fēng)險中，施工承包商在管理和控制完工風(fēng)險中起了主要的作用。因此選擇資信良好、實(shí)力雄厚的承包商就成為能否減少完工風(fēng)險的關(guān)鍵。如果是由于政府的干預(yù)或政府的批準(zhǔn)而導(dǎo)致完工延遲，則由政府承擔(dān)。在完工風(fēng)險中由于不可抗力的原因造成的，就需要投�；蚝驼餐袚�(dān)。
6.項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險高速公路營運(yùn)風(fēng)險是指高速公路在投入營運(yùn)后，由于市場、技術(shù)、管理等多方面因素，導(dǎo)致營運(yùn)成本增加、車流量減小、收入降低、本息償還和收益得不到保證的風(fēng)險。高速公路營運(yùn)風(fēng)險包括技術(shù)落后、管理水平低下等對高速公路帶來不利影響，如養(yǎng)護(hù)技術(shù)落后，養(yǎng)護(hù)成本高，收費(fèi)系統(tǒng)效率低等；還包括由于政治經(jīng)濟(jì)、法律政策、利率匯率、自然社會等外部環(huán)境變化對高速公路營運(yùn)所產(chǎn)生的不利影響，如物價上漲、通貨膨脹、車輛通行費(fèi)下調(diào)、自然災(zāi)害等。其中包括較突出的競爭風(fēng)險，政府在同一區(qū)域建設(shè)或許可建設(shè)與該BOT項(xiàng)目同樣性質(zhì)的項(xiàng)目，使該項(xiàng)目的客戶分流，利用量減少。如在離已建好的收費(fèi)公路較近的區(qū)域之內(nèi)另建一平行公路，或者將現(xiàn)行的平行公路進(jìn)行重大改造，提高其等級，這樣就會發(fā)生兩條公路爭奪同一路段交通量的情形。這種情況需要在合同中明確規(guī)定由此產(chǎn)生的交通量下降或增長率降低而造成的損失應(yīng)給予補(bǔ)償。
7.不可抗力風(fēng)險不可抗力風(fēng)險是指項(xiàng)目的參與方不能預(yù)見且無法克服及避免的事件給項(xiàng)目所造成的損壞或毀滅的風(fēng)險，如地震、水災(zāi)、瘟疫、社會動亂、戰(zhàn)爭行為等。一旦出現(xiàn)不可抗力，整個BOT項(xiàng)目可能中斷或完全失敗。項(xiàng)目公司無法控制這些不可抗力風(fēng)險，可在合同中約定采用順延工期和延長營運(yùn)期補(bǔ)償損失，或者投保將此類風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司。
三、高速公路BOT風(fēng)險防范應(yīng)注意的幾個問題
隨著我國高速公路BOT項(xiàng)目的逐步增多，風(fēng)險防范已成為當(dāng)務(wù)之急。為了有效防范風(fēng)險，項(xiàng)目投資者需要重視以下方面的工作。
1.樹立風(fēng)險防范意識，加強(qiáng)風(fēng)險管理。
目前，我國高速公路BOT項(xiàng)目投資處于起步階段，如果只注意項(xiàng)目投資可能帶來的優(yōu)惠和發(fā)展機(jī)遇，缺乏足夠的風(fēng)險意識，不知道將會遇到哪些風(fēng)險，這是我國BOT項(xiàng)目投資所面臨的最大風(fēng)險。國內(nèi)外有許多由于風(fēng)險重視不夠?qū)е马?xiàng)目失敗的案例。因此，項(xiàng)目投資者必須樹立良好的風(fēng)險防范意識，重視風(fēng)險防范和控制。為了加強(qiáng)風(fēng)險管理，需要建立專門的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，廣泛咨詢和聽取專家們的意見，對項(xiàng)目的各階段、各方面風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的識別和分析，采取有效的風(fēng)險防范措施，建立完善的風(fēng)險控制體系，防患于未然。
2.爭取政府支持和法律法規(guī)保證BOT項(xiàng)目融資在很大程度上依賴于政府的特許經(jīng)營權(quán)、特定的稅收政策和外匯政策等，并以這些特許權(quán)和相關(guān)的政策作為項(xiàng)目融資的重要信用支持。因此在BOT項(xiàng)目中，政府支持和法律保證顯得比較突出，涉及項(xiàng)目的各個方面和各個階段，項(xiàng)目的選擇、建設(shè)、營運(yùn)、移交的全過程都受到政府的影響，因而爭取到政府和法律的保證尤為重要。同時，政府應(yīng)設(shè)立專門的BOT主管部門，加強(qiáng)政府各職能部門的協(xié)調(diào)，為項(xiàng)目投資者和管理者提供各方面支持，提出優(yōu)惠和資助BOT項(xiàng)目的措施，特別是需要完善法律法規(guī)，增強(qiáng)法律的約束力。加快制定和通過相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定BOT和招投標(biāo)工作應(yīng)遵循的原則和各環(huán)節(jié)應(yīng)遵循的程序性規(guī)則，有利于政府和投資者規(guī)避風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)共贏的目的。
3.加強(qiáng)合同管理，合理分擔(dān)風(fēng)險。
風(fēng)險分擔(dān)是進(jìn)行風(fēng)險防范的關(guān)鍵和核心。BOT項(xiàng)目涉及利益主體多，項(xiàng)目各方需要有合作和雙贏的思想，在考慮利益分配與風(fēng)險分擔(dān)時，不但考慮自己一方，也應(yīng)該仔細(xì)考慮對方對風(fēng)險的承受能力和對方應(yīng)得到的權(quán)益。在分擔(dān)風(fēng)險時，將風(fēng)險分配給最有能力管理和承擔(dān)這種風(fēng)險的一方，承擔(dān)風(fēng)險的一方將期望獲得相應(yīng)的回報。風(fēng)險分擔(dān)主要通過項(xiàng)目公司與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間的特許權(quán)協(xié)議，以及項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的各個參與方談判并簽訂一系列合同，利用這些合同，明確合同雙方的職責(zé)范圍、權(quán)利和義務(wù)。項(xiàng)目公司在與有關(guān)方面簽訂合同時，應(yīng)加強(qiáng)合同管理，降低不可控風(fēng)險出現(xiàn)的可能性，減少確已存在的風(fēng)險所造成的不利沖擊，采用最佳方法管理所承擔(dān)的風(fēng)險。
4.重視風(fēng)險管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)人才是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。沒有風(fēng)險管理的專門人才，就不可能制定出合乎實(shí)際的風(fēng)險管理方案，企業(yè)也不可能達(dá)到規(guī)避風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)收益的目的。BOT融資模式作為一種新興的融資模式，在許多方面都有一套獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則和方法，需要專業(yè)人員來實(shí)施，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。BOT融資模式其專業(yè)性很強(qiáng)，需要法律、財經(jīng)、合同、工程等各方面的人才，尤其需要熟悉國際工程建設(shè)管理的專業(yè)人才，而我國現(xiàn)有的人才儲備不足，也缺少專業(yè)的咨詢公司。要重視風(fēng)險管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，培養(yǎng)和引進(jìn)既懂高速公路工程技術(shù)、運(yùn)營管理，又懂金融、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、外語，法律知識的各種復(fù)合型人才，并給予相應(yīng)的待遇，吸引人才，留住人才。
四、結(jié)語
目前在我國采用 BOT 模式建設(shè)高速公路還處于起步和發(fā)展階段， 一些成功的經(jīng)驗(yàn)說明， BOT 模式可以有效地控制項(xiàng)目投資規(guī)模， 規(guī)范政府部門的行為，提高高速公路管理水平。隨著我國BOT融資相關(guān)政策的支持和法律法規(guī)的不斷完善， 高速公路BOT融資的風(fēng)險控制技術(shù)不斷走向成熟， BOT 模式在高速公路建設(shè)中的應(yīng)用前景將會越來越廣闊。
