本文通過對重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集原則與方式進(jìn)行探討，指出重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集存在問題，繼而提出解決重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集的思路。
一、 農(nóng)村公路特征
農(nóng)村公路除具有一般公路的特征（社會性、公益性）外，還有其自身的特點(diǎn)：一是等級低，普遍的以三、四級公路為主；二是單價低，通鄉(xiāng)通暢路在重慶市一般約80～120萬元，通村通暢約40～60萬元，通村通達(dá)約為20～30萬元；三是沒有直接投資效益，社會效益顯著，農(nóng)村公路一般不收取車輛通行費(fèi)；四是點(diǎn)多、面廣；五是總投資較大，農(nóng)村公路雖然單價相對于高速公路而言較小，但因總里程長，其投資總額也不小，重慶市農(nóng)村公路總投資“十一五”期間初步估算約200億元。
二、重慶市“十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃
重慶市是一個特殊的直轄市，地域范圍廣，自然地理、經(jīng)濟(jì)和社會狀況差異很大，經(jīng)濟(jì)總體水平較低，大城市與大農(nóng)村并存，由于歷史欠賬多，交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱。截至2006年底，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢率、建制村通達(dá)率和通暢率達(dá)58%、61.5%和20.5%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東中部平均水平，也落后于西部平均水平。落后的農(nóng)村公路交通狀況嚴(yán)重制約了我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了我市全面小康社會和社會主義新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程。為改變農(nóng)村公路的落后狀況，市委、市政府作出了加快農(nóng)村公路建設(shè)的決定，成立了農(nóng)村公路建設(shè)專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了《重慶市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》（渝府[2005]37號），在“十一五”期間，我市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模為：通村通達(dá)建設(shè)11943公里，通村通暢建設(shè)22496公里，通鄉(xiāng)通暢建設(shè)14000公里。規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我市具備通公路條件的行政村通公路率將達(dá)到100％、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路通暢率達(dá)到100％、行政村公路通暢率達(dá)到50％（力爭達(dá)到56％）以上。
三、 重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集原則與方式
農(nóng)村公路具有一般公路的特征外，如社會性、公益性，是顯著的公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，根據(jù)薩爾森的定義，“就是所有成員集體消費(fèi)品，享用的集體消費(fèi)品，社會全體成員可以同時享用該產(chǎn)品，而每個人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會減少其他社會成員對該產(chǎn)品的消費(fèi)”。農(nóng)村公路顯然屬于公共產(chǎn)品范疇，而社會公共產(chǎn)品的供給主要應(yīng)由公共部門即政府無償提供，所以我市農(nóng)村公路籌資原則上也應(yīng)以財政資金提供為主。
因我市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模大，地形地質(zhì)條件復(fù)雜，山嶺重丘多，農(nóng)村公路建設(shè)投資較大。“十一五”期間我市農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃原規(guī)劃總投資為171億元，但根據(jù)近年實(shí)施的情況來看，規(guī)劃總投資相對偏小，隨著以后年度物價的上漲，征地拆遷費(fèi)用的增加、前期工作如初步設(shè)計的細(xì)化等，估計總投資應(yīng)該在250億元之間。但考慮到農(nóng)村公路的前期工作不如重點(diǎn)項(xiàng)目做得細(xì)，各區(qū)縣存在向上級部門要錢時夸大投資規(guī)模、里程等因素，綜合考慮各方面因素，實(shí)際投資估計在200億元左右。目前，我市農(nóng)村公路資金來源初步確定的籌資方案大致如下。
1.中央補(bǔ)助資金
交通部與重慶市人民政府簽訂的實(shí)施意見明確，中央在“十一五”補(bǔ)助我市農(nóng)村公路資金35億元，因交通部目前僅補(bǔ)助部分規(guī)劃里程，隨著我市農(nóng)村公路的不斷建成，國家對庫區(qū)的重視，全國車購稅征收的不斷增長，高速公路開工越來越困難，用于農(nóng)村公路的車購稅資金將會不斷增長，估計“十一五”期間中央對我市農(nóng)村公路的補(bǔ)助資金約50億元（2006與2007年共計補(bǔ)助約22.5億元）。
2. 省級自籌資金
一是開發(fā)銀行借款。2006年4月，交通部與國家開發(fā)銀行簽訂了《十一五期間支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通科技創(chuàng)新開發(fā)性金融合作協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，開發(fā)銀行將重點(diǎn)支持我國的農(nóng)村公路建設(shè)，在資金存在較大缺口的前提下，市交經(jīng)市委、市政府同意向國家開發(fā)銀行重慶市分行申請50億元的借款資金。借款期限25年、寬限期3年、利率執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)利率，合同采取分年度簽訂的形式，2006年已到位9億元。
二是市級財政資金。根據(jù)《重慶市人民政府關(guān)于“十一五”期間農(nóng)村公路建設(shè)有關(guān)政策的批復(fù)》（渝府［2006］140號）（以下簡稱“140號文件”）規(guī)定：2006—2020年期間，我市市級地方稅收增長部分的20%（每年不低于5億元）安排給市交委農(nóng)村公路建設(shè)與國家開發(fā)銀行重慶市分行50億元貸款的還本付息。根據(jù)預(yù)測，“十一五”期間開行借款還本付息總額估計在15億元左右，而財政最少也應(yīng)補(bǔ)助25億元，也就是說我市市級地方稅收增長部分的20%約有10億元可以再投入農(nóng)村公路建設(shè)，市級資金總和大約60億元。
3. 區(qū)縣自籌資金
自籌資金主要包括縣財政投入、以工代賑、農(nóng)民投工投勞、社會各界捐助等�？h級財政投入按理來說應(yīng)是農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來源，但由于重慶市財力有限，特別是區(qū)縣一級財政更加困難，真正用于農(nóng)村公路建設(shè)的資金相對較少，區(qū)縣政府重視的一年也只投入財政資金1000多萬，各區(qū)縣投入也不一樣。農(nóng)民投工投勞一直以來是農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為我國農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。隨著“三農(nóng)”問題的日益突出，黨中央、國務(wù)院取消了農(nóng)村勞動積累工和農(nóng)村義務(wù)工（兩工），但為了出行的方便，即使讓農(nóng)民投工投勞，他們也是非常愿意的，實(shí)際上農(nóng)民投工投勞為我市農(nóng)村公路建設(shè)節(jié)約了大量的資金。以工代賑、社會各界捐助等資金具有較大的不確定性，但絕對金額也不容忽視，對我市農(nóng)村公路建設(shè)資金短缺的現(xiàn)狀是有益的補(bǔ)充來源。
四、 重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集存在問題
1.過分依賴開發(fā)銀行貸款
目前籌集市級資金大部分是銀行借款，而且只與國家開發(fā)銀行一家進(jìn)行合作，隨著國家宏觀調(diào)控的加強(qiáng)，信貨規(guī)模的縮小，六部委聯(lián)合控制銀行打捆貸款，禁止地方政府擔(dān)保等，這一系列的信號都表明銀根將緊縮，貸款利率會進(jìn)一步上升，加息的可能性也逐步增大。國家政策的調(diào)整很大程度上是針對國家開發(fā)銀行助推全國固定資產(chǎn)投資的大幅增加，從目前國家開發(fā)銀行的運(yùn)作來看，信貸規(guī)�？s小已成定局，一些原先簽定合同的銀行貸款也存在上貸延后或無錢上貸的局面，聯(lián)合貸款或信托融資方式原來是國家開發(fā)銀行的試驗(yàn)產(chǎn)品，現(xiàn)在卻變成了一種必須的融資方式。
開發(fā)銀行的貸款優(yōu)勢主要是貸款額度大、期限較長；劣勢是利率執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)利率（而有些商業(yè)銀行的貸款利率可下降10%），手續(xù)復(fù)雜、要求較高。實(shí)際上，其它商業(yè)銀行如果知道的農(nóng)村公路借款是用財政資金作還款保證，加上市交委良好的信用記錄，即使利率在國家標(biāo)準(zhǔn)利率上下浮一定的比例，也是愿意合作的。而目前只與國家開發(fā)銀行一家合作，一旦銀行運(yùn)營發(fā)生變化，特別是全國金融工作會議傳出國家開發(fā)銀行將改革方向確定向商業(yè)化轉(zhuǎn)型，融資風(fēng)險將會增加。
2.融資成本較高
根據(jù)重慶市交委與開行簽訂的借款合同，50億元的借款利率執(zhí)行國家長期借款標(biāo)準(zhǔn)利率，無任何優(yōu)惠可言。相對其它銀行、其它項(xiàng)目貸款，我市農(nóng)村公路由重慶市交通委員會作為項(xiàng)目借款人，項(xiàng)目借款經(jīng)重慶市人民政府常務(wù)會議審議通過，由重慶市2006—2020年市級稅收增長部分的20%（每年不低于5億元）與交通規(guī)費(fèi)作為還本付息的資金來源，信用結(jié)構(gòu)是非常保險的，比起其它項(xiàng)目借款銀行的貸款風(fēng)險是相對較小，另外國家開發(fā)銀行是政策性銀行，農(nóng)村公路建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重中之重。在響應(yīng)國家的方針政策時，應(yīng)實(shí)質(zhì)性地支持農(nóng)村公路建設(shè)，除了貸款規(guī)模大、期限長外，理應(yīng)在利率方面下調(diào)，而實(shí)際利率卻沒有下降，融資成本偏高。
3. 國家各級部門投入農(nóng)村公路建設(shè)資金無法整合
目前國家各級部門投入我市農(nóng)村公路建設(shè)資金主要有交通部車購稅、發(fā)改委安排的中央國債、農(nóng)業(yè)部、民政部門的扶貧資金、財政部門的以工貸賑、民宗委的民族發(fā)展資金等，從不同的角度以不同的方式給予了大力的指導(dǎo)和支持，而在安排這些資金的時侯，除交通部車購稅、計委安排的中央國債有一定程度上的互通外，其它資金都是各自為戰(zhàn)，資金分散使用，缺乏長效、穩(wěn)定的統(tǒng)籌規(guī)劃，沒能形成協(xié)商共助機(jī)制，導(dǎo)致一些項(xiàng)目多方爭取資金、重復(fù)爭取資金，資金沒有形成合力，沒有充分發(fā)揮資金的效益。
4. 政府補(bǔ)助不符合預(yù)算法，存在財務(wù)風(fēng)險。
按照《預(yù)算法》的規(guī)定，“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級政府決算”。而前述“140號文件”規(guī)定稅收增長部分安排的這種預(yù)支以后年度財政資金的作法沒有得到人代會的批準(zhǔn)，是不符合《預(yù)算法》的規(guī)定，如果今后人代會不同意這種作法，那么這樣大的一筆借款如何償還，存在較大的隱性財務(wù)風(fēng)險。
5.稅收政策未得到有效執(zhí)行
根據(jù)“140號文件”規(guī)定，“全市公路建設(shè)施工營業(yè)稅和公路通行費(fèi)營業(yè)稅全額用于交通建設(shè)，市級稅收安排給市交委用于公路建設(shè)，區(qū)縣稅收安排給區(qū)縣交通部門用于公路建設(shè)”。目前市級政策執(zhí)行得較好，而區(qū)縣稅收安排給區(qū)縣交通部門用于公路建設(shè)的政策并沒有得到有效的執(zhí)行，部分區(qū)縣根本沒有將建安營業(yè)稅稅收安排給交通部門用于農(nóng)村公路建設(shè)。
五、 重慶市“十一五”農(nóng)村公路資金籌集展望
1.思想上要高度重視籌資工作
常言道：“巧婦難為無米之炊”，規(guī)劃得再好，如果沒有資金做后盾也是枉然。目前資金來源雖有初步安排，但落實(shí)起來還有一定的難度，況且時間較長，易生變數(shù)，應(yīng)高度重視籌資工作，不能有所懈怠，以免資金不能按時到位，導(dǎo)致工程停工。
2.在逐步落實(shí)財政稅收補(bǔ)助的同時減少開行貸款
根據(jù)“140號文件”規(guī)定，“十一五”期間市級財政最少也應(yīng)補(bǔ)助25億元。樂觀估計，如果政府的政策能真正落實(shí)，重慶市財政收入2005年約增長100億元；按重慶市“十一五”規(guī)劃，到2010年全市財政收入達(dá)到約800億元，初步測算2006年財政應(yīng)該補(bǔ)助的金額約6.5億元，以后每年按10%的比例遞增，5年總和將達(dá)40億元，缺口也只有約10億元。所以，雖然向開發(fā)銀行已提出借款50億元，但借款成本也較高，在財政補(bǔ)助資金到位的情況下，應(yīng)該減少向開發(fā)銀行借款金額，減輕以后年度還本付息的壓力，以免以后交通部門承擔(dān)巨大的財務(wù)風(fēng)險，畢竟借款主體是重慶市交通行政主管部門。
3.向其它商業(yè)銀行借款
目前國內(nèi)大部分銀行都在重慶市設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，競爭也相當(dāng)激烈，相對國家開發(fā)銀行，主要的弱點(diǎn)是貸款的期限短、額度小，而主要的優(yōu)勢是體制靈活、程序相對簡單，目前市交委對開發(fā)銀行的借款已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的融資風(fēng)險，如2006年開發(fā)銀行對市交委的軟貸款大部分都是通過信托融資方式籌集，農(nóng)村公路通過信托融資方式籌集的比例也達(dá)42%，從側(cè)面反映了開發(fā)銀行貸款資金不足，只能通過表外的方式維持簽訂合同的貸款支付，如果國家現(xiàn)行金融政策不變，開發(fā)銀行的借款不能按時到位或取消的可能性較大。
從農(nóng)村公路借款的信用結(jié)構(gòu)來看，該筆借款的還本付息相對其它借款還款是有充足的資金保證，出現(xiàn)貸款風(fēng)險的機(jī)率較小，首先有政府的資金補(bǔ)助作為還本付息的資金來源，另外就是以后年度交通規(guī)費(fèi)的擔(dān)保。較好的信用結(jié)構(gòu)，其它商業(yè)銀行是有充分理由對農(nóng)村公路貸款，目前就有多家銀行表示貸款意向，且借款利率可在國家的規(guī)定利率上給予最大程度的優(yōu)惠。
鑒于開發(fā)銀行是分年度簽訂借示合同，借款利率較高，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)，可考慮向其它商業(yè)銀行借款，這樣既降低了到期無資金可用的風(fēng)險，也降低了融資成本。
4.發(fā)行債券
發(fā)行債券實(shí)際上與銀行借款沒有顯著的區(qū)別，都需要還本付息，但債券與銀行借款相比有一個顯著的特點(diǎn)—成本相對較低，目前國債的利率相對開行6.84%的貸款利率要低很多。發(fā)行地方政府債券最大的一個問題是債券的發(fā)行主體，地方政府能不能成為可以承擔(dān)民事責(zé)任的政府法人。一旦允許地方政府發(fā)債券，會不會亂？正是出于這些方面的擔(dān)心，我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能發(fā)行債券，《擔(dān)保法》規(guī)定政府不能提供擔(dān)保，這就給下一步發(fā)行地方政府債券造成了法律障礙。但實(shí)際上現(xiàn)在法律上并沒有障礙，而是實(shí)施上有障礙�！额A(yù)算法》只是規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，并沒有完全堵死。《擔(dān)保法》也只是規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。
目前國家不允許地方政府發(fā)債主要是怕亂，要解決這一辦法只能讓地方財政承擔(dān)責(zé)任。隨著我市地方財政收入的不斷增長，適當(dāng)?shù)呢?fù)債是可行的，可以借國家對三峽庫區(qū)的重視發(fā)行名為“三峽庫區(qū)特別債券”，期限可長可短，目前發(fā)行債券的成本估計在4%左右，但比起國家開發(fā)銀行6.84%的資金成本卻低了很多，不失為一種較好的融資方式。但該方式實(shí)施的難度較大，目前只是理論上的一種融資方式。
5.爭取人大同意稅收資金作為還款來源
既然按照《預(yù)算法》的規(guī)定沒有人大的批準(zhǔn)，政府所做的有關(guān)資金補(bǔ)助的承諾是無效的。那么，就應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)爭取人代會的通過，在解決“三農(nóng)”、建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的政策指引下，在為老百姓辦實(shí)事的情況下，隨著我市地方財力的不斷增長，人大代表肯定會同意為建設(shè)農(nóng)村公路舉債。這樣既符合國家的有關(guān)財經(jīng)規(guī)定，也為全市的農(nóng)民兄弟做了一件實(shí)事。
6. 整合各級部門的補(bǔ)助資金
加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐，必須充分發(fā)揮政府對農(nóng)村公路這一公共物品供給的責(zé)任和義務(wù)，其中關(guān)鍵之一是要在區(qū)縣級整合國家相關(guān)部委和地方政府的投建資金以及相關(guān)優(yōu)惠政策，達(dá)到相互促進(jìn)，上下聯(lián)動，橫向互動，形成建設(shè)農(nóng)村公路的合力，市縣兩級政府成立由發(fā)展與改革委員會、財政局、交通委員會、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、旅游局等相關(guān)部門組成的農(nóng)村公路發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商，爭取對口部門的大力支持，在安排資金時應(yīng)統(tǒng)籌考慮，但具體的資金管理仍按現(xiàn)行方式管理，交通部門不參與其它部門的資金管理，但其它部門的資金使用情況應(yīng)通報交通部門，形成各部門齊抓共管的良性發(fā)展局面。
7.落實(shí)稅收政策
區(qū)縣（自治縣）交通主管部門應(yīng)積極地向當(dāng)?shù)卣畢R報“140號文件”有關(guān)“全市公路建設(shè)施工營業(yè)稅和公路通行費(fèi)營業(yè)稅全額用于交通建設(shè)，市級稅收安排給我委用于公路建設(shè)，區(qū)縣稅收安排給區(qū)縣交通部門用于公路建設(shè)”的規(guī)定。向當(dāng)?shù)刎斦肿骱媒忉屌c溝通工作，爭取政府與財政部門的支持，將扶持政策落到實(shí)處，解決農(nóng)村公路資金短缺的困難。
8.合理安排借款時間，長短結(jié)合，降低融資成本。
目前我市農(nóng)村公路的借款是按合同分批上貸，按區(qū)縣申請資金的進(jìn)度進(jìn)行撥付，如果區(qū)縣申請資金較晚或者工程進(jìn)度跟不上，不但會使上貸的資金滯留借款部門，而且要承擔(dān)高額的利息。所以要充分做好上貸前的準(zhǔn)備工作，盡量縮短借款在市交滯留的時間，同時也可先利用開行或其它銀行的流動資金貸款，然后再用開行長期借款置換，減少利息支出，降低融資成本。
9.政府督察部門應(yīng)加強(qiáng)督察
目前我市政府雖然出臺了相關(guān)優(yōu)惠政策，但各級執(zhí)行部門能否將政策不折不扣地執(zhí)行，資金能否到位，具有不確定性，交通主管部門只是政府的一個職能部門，無力要求其他部門按自己的意識執(zhí)行政府的相關(guān)政策，當(dāng)其他部門不按已定的政策執(zhí)行，交通主管部門無能為力，只能依靠政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)。因農(nóng)村公路建設(shè)地位特殊，建議由政府督察室定期加以督辦，解決其他部門不嚴(yán)格執(zhí)行政策的情況，從而保障農(nóng)村公路建設(shè)資金的需求。
