在目前我國尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多 元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前 我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發(fā)行地方公債在 我國是否具有理論與現(xiàn)實的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地 方政府債務(wù)的過度膨脹等問題。

　　一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在

　　為逐步建立和完善市場經(jīng)濟體制，我國政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場經(jīng)濟相 適應(yīng)的公共財政基本框架的改革目標(biāo)。根據(jù)公共財政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債 的理論依據(jù)：

　�。ㄒ唬┰从跁r期受益原則的經(jīng)濟依據(jù)

　　根據(jù)公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯?偏好的地方公共產(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責(zé)，使受益原則成為地方政府 行為必須遵循的基本準(zhǔn)則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應(yīng)的 一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個 人應(yīng)當(dāng)根據(jù)受益程度的大小分擔(dān)地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時期不 同，其受益的程度也就存在差別，其所應(yīng)承擔(dān)的成本費用也就應(yīng)當(dāng)有所不同，這種根據(jù) 受益的不同時期分擔(dān)地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

　　根據(jù)時期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由受益的不同時期分別承擔(dān)，換言之， 地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由整個受益期內(nèi)的人們加以分擔(dān)。在地方政府提供的各種公共 產(chǎn)品中，存在著受益期長短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個財政年度 ，典型的如一般行政性服務(wù)等經(jīng)常性項目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個財政年度 ，典型的如防洪、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產(chǎn)品 成本的分擔(dān)方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政年度，不能遞延到以后財 政年度的經(jīng)常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇 ，因為稅收是現(xiàn)期的財政負擔(dān)，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時間上和人群分布上 相對稱。而對于效益不僅體現(xiàn)在本財政年度，也體現(xiàn)在以后多個財政年度，即產(chǎn)品形成 的受益遞延到以后許多年度，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產(chǎn)品的 成本應(yīng)當(dāng)在整個受益期內(nèi)進行分割，由各期受益的人們分別承擔(dān)，由此，地方政府債務(wù) 融資，特別是中長期債務(wù)融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔(dān)只是在未 來年度才得以形成，只要債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以 在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一 機制將項目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動的效率。

　　當(dāng)然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味 著成本與受益發(fā)生了時間上和人群上的分離，即成本由當(dāng)代人負擔(dān)，利益遞延于后代人 ，實際上是當(dāng)代人在出資供應(yīng)那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟學(xué)意義上講， 只有在當(dāng)代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當(dāng)代人將后代人的利益看得很 重的時候，這類公共產(chǎn)品的供應(yīng)才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒有補償?shù)那?況下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應(yīng)求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)也將如此。同 樣道理，地方政府的債務(wù)資金也應(yīng)當(dāng)專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務(wù) 資金用于現(xiàn)期消費（補充經(jīng)常性支出的不足），也會發(fā)生成本與受益在時間上和人群上的 分離，只是這種分離意味著債務(wù)資金在為當(dāng)代人謀利的同時，將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了后代人的 身上，因為債務(wù)資金的使用無法產(chǎn)生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的 稅收中支付。這種當(dāng)代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則 ，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過大。

　　由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎(chǔ)：即根據(jù)不同類型 公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時 期分擔(dān)在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應(yīng)用為地方政府舉債提供 了基本的經(jīng)濟依據(jù)。

　�。ǘ�）源于分級財政的體制依據(jù)

　　根據(jù)公共財政理論，由于地方政府在獲取當(dāng)?shù)鼐用駥Ρ镜毓�共產(chǎn)品的偏好信息方面具 有天然的，優(yōu)勢（更接近于當(dāng)?shù)鼐用瘢�，因此，�?yīng)當(dāng)被賦予決定提供什么，如何提供和何 時提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責(zé)，即地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為 當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯�偏好的地方公共產(chǎn)品。但是，這一職責(zé)是否意味著應(yīng)當(dāng)把與決策責(zé) 任相聯(lián)系的籌資責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸這一級政府呢？

　　從理論上說，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責(zé)是 可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產(chǎn)品供應(yīng)的決策責(zé)任、籌資責(zé)任、管 理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責(zé)在不同級次的政府之 間進行合理的分工。例如，就管理職責(zé)來看，管理職責(zé)分工的目標(biāo)在于節(jié)省管理費用、 提高管理的經(jīng)濟效率，如果某些管理性事務(wù)不存在規(guī)模經(jīng)濟效益（統(tǒng)一管理帶來的單位 管理費用的節(jié)約），那么將這類管理職責(zé)劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應(yīng)當(dāng)更 為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當(dāng)?shù)匦畔⒌�，而實現(xiàn)高效管理的一 個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責(zé)來看，為了確保 各級政府管理職責(zé)的正常、合理、有效地實施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可 少的。從政府的角度看，這一職責(zé)集中于上級政府應(yīng)當(dāng)更為有效，因為上級政府的特有 權(quán)威和超然獨立的地位更適合于擔(dān)負監(jiān)督下級政府執(zhí)行的責(zé)任。

　　但是，就籌資責(zé)任而言，將它與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理 由在于，要進行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策者應(yīng)該為其決策的后果承擔(dān)責(zé)任， 即決策由誰做出，就必須承擔(dān)（至少是部分承擔(dān)）此項決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決 策責(zé)任與后果承擔(dān)不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標(biāo)，無法實現(xiàn)資源 配置的最優(yōu)化�；I資責(zé)任與決策責(zé)任的結(jié)合，實際上就是提供了一種將決策責(zé)任與后果 承擔(dān)一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔(dān)籌資責(zé)任意味著它的決策要 受到一種硬預(yù)算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公 共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策 者以決策責(zé)任的同時，不賦予與履行該職責(zé)相稱的籌資責(zé)任，那么就會形成決策在預(yù)算 上的軟約束，導(dǎo)致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規(guī)模的過 度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其 解脫困境之上。

　　將籌資責(zé)任與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮的一個重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某 一層級地方政府負責(zé)供應(yīng)，那么，為了增強該級地方政府的責(zé)任心，保證地方公共產(chǎn)品 得以合理、有效的提供，最好同時將決策責(zé)任和籌資責(zé)任也歸為該層級政府。這意味著 地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任的同時，也應(yīng)當(dāng)擁 有執(zhí)行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應(yīng)當(dāng)具有足夠的、由地方控制的 、用于提供地方公共產(chǎn)品的財政收入，而且應(yīng)當(dāng)在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基 、稅率的決定上，具有相當(dāng)?shù)撵`活性�？梢哉f，獨立的收入基礎(chǔ)是地方政府有效率地提 供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當(dāng)然，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，還意味著如果 地方政府的供應(yīng)決策受到了中央政府的干預(yù)（典型的是制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)），并因此而增加了 供應(yīng)產(chǎn)品的成本時，中央政府就不得不承擔(dān)與此相應(yīng)的一份籌資責(zé)任，即對增加的產(chǎn)品 成本提供一定的補貼。

　　由上可見，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權(quán)與財權(quán)相 統(tǒng)一”的財政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務(wù)融資上看，如果由地方政府所決策 提供的公共產(chǎn)品中，具有應(yīng)該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應(yīng)的債 務(wù)籌資責(zé)任就應(yīng)當(dāng)同時由地方政府來承擔(dān)，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級財政體制下各級政 府應(yīng)有的財權(quán)。

　　二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備

　　如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國 際范圍看，盡管各個國家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責(zé)、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及 在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等 發(fā)達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發(fā)展中國家的青睞。然而， 理論必須與實際相結(jié)合，國際經(jīng)驗也必須結(jié)合現(xiàn)實的國情，就我國而言，在現(xiàn)階段是否 具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實條件呢？筆者認為，根據(jù)我國的國情，目前已經(jīng)初 步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

　　第一，發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國已經(jīng)存在。我國1994年實行的分稅制財政體制 改革，雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是， 分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地 方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

　　第二，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經(jīng)濟時期，出于盡快建 立起工業(yè)化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了，造成道路 交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長期 滯后于國民經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。盡管近年來實施積極財政政策，各級政府加大了對于 這類公共產(chǎn)品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據(jù)建設(shè)部預(yù)測，“十五”時期我國僅 是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟增長 的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而 這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前 許多地方政府財政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因為目 前中央政府因國債發(fā)行而帶來的財政風(fēng)險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不 現(xiàn)實的，因為大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤率的產(chǎn)業(yè)。因此，多元化融資無疑是目 前增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，擺脫其對經(jīng)濟發(fā)展制約的最佳選擇。而地方公債的發(fā)行，又無疑 是彌補當(dāng)前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供 應(yīng)狀況的有效措施之一。

　　第三，社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來，我國經(jīng)濟的，持 續(xù)高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收 入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng) 居民儲蓄存款余額已達到8.7萬億元。然而，這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外， 投資渠道十分有限。從國際經(jīng)驗來看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對穩(wěn)定 的市政債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。

　　第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地 方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。 目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高 ，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

　　第五，國債管理水平的提高以及國外地方公債管理的經(jīng)驗為我國地方公債的規(guī)范管理 提供了條件。我國中央政府近20年的國債發(fā)行實踐，尤其是1994年以來在國債發(fā)行、流 通市場等方面所進行的市場化改革以及東南亞金融危機以來我國對于債務(wù)管理制度的強 化和提高，使我國在公債發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方 面都積累了豐富的經(jīng)驗，為發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。與此同時，國外地方政府 在長期發(fā)行公債的實踐中所總結(jié)出的經(jīng)驗，如地方公債的適度規(guī)模與投向、地方公債的 風(fēng)險控制方法等也都將有助于提高我國地方公債管理的起點水平，促進地方公債制度的 不斷完善。

　　三、現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹

　　目前之所以在是否允許地方政府發(fā)行公債這一問題上令學(xué)術(shù)界和決策者猶疑不決的一 個重要原因，是擔(dān)心由此可能會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹。因為在目前中央政府尚 且不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大 量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以致 造成地方公債發(fā)行的失控，進而導(dǎo)致整個國家的債務(wù)失控？

　　筆者認為，這種擔(dān)心是可以理解的，但問題在于是否不允許地方政府發(fā)行公債，地方 政府的債務(wù)規(guī)模就不會失控，債務(wù)風(fēng)險就不存在或者會更小呢？答案是否定的。因為， 其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變?yōu)椤半[性化 ”，現(xiàn)階段地方政府存在的大量或有債務(wù)既是明證。其二，由于在現(xiàn)有法律框架下，即 使合理的地方政府債務(wù)融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應(yīng)通過地方政府進行 債務(wù)融資的項目，也趁機“渾水摸魚”，進而加大了地方政府的債務(wù)負擔(dān)。其三，由于 地方政府債務(wù)融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務(wù)融資無法采取規(guī)范化的債務(wù)融 資管理制度，既無法保證債務(wù)融資程序的規(guī)范化，也不能保證債務(wù)資金的高效使用，而 債務(wù)資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發(fā)地方政府財政危機的“定時炸彈 ”。其四，地方政府債務(wù)融資的非規(guī)范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發(fā) 幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業(yè)單位，都在以政府名義籌集資金，最終導(dǎo)致連 地方政府本身也難以說清該級政府到底有多少債務(wù)。

　　由上可見，隱性化的債務(wù)比顯性化的債務(wù)更容易失控，債務(wù)風(fēng)險也更大。當(dāng)客觀上存 在可以通過債務(wù)融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府 以籌資成本相對較低的地方公債形式合法籌資，只能導(dǎo)致地方政府從其他更糟糕的渠道 來獲取所需資金，包括可能引發(fā)官民矛盾的強制性稅費。因此，從法律上明確我國地方 政府的舉債權(quán)，創(chuàng)立地方公債制度，不僅是完善我國財政管理體制的重要舉措，而且是 通過地方公債這一制度創(chuàng)新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務(wù)還原為顯性化的債務(wù) ，使之處于有效的監(jiān)控制度之下，從而達到規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資行為，治理“三亂” ，并進而增強中央政府調(diào)控能力的重要舉措。

　　應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)社會上存在制度創(chuàng)新條件時，人為地阻止這種制度創(chuàng)新，其結(jié)果很可能 是適得其反。然而，任何一種制度的創(chuàng)新又都是風(fēng)險與受益的并存，即便從國際上看， 地方公債制度雖然在許多國家的不同經(jīng)濟發(fā)展階段都發(fā)揮了積極的作用，但因地方公債 過濫發(fā)行而導(dǎo)致的地方政府乃至中央政府的債務(wù)危機也是存在的。不過，既然我們不可 能“因噎廢食”，那么，只要能夠?qū)�風(fēng)險控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度 創(chuàng)新所帶來的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認為，允許地方政府發(fā)行公債 ，不僅不必然引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹，而且是避免其債務(wù)膨脹的有效控制手段之 一，適時地賦予地方政府合法的舉債權(quán)，應(yīng)是建立和完善我國公共財政框架的必然選擇。