摘要：國(guó)債是中央政府為籌集財(cái)政資金向投資者出具的、承諾在一定時(shí)期支付利息和到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。國(guó)債具有流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)低、免稅金等特點(diǎn)。目前我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展仍受著多種因素的制約與影響，國(guó)債管理制度還有待進(jìn)一步完善。因此，本文就此問(wèn)題進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)建議。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)債；管理制度；創(chuàng)新

　　1.我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

　　國(guó)債市場(chǎng)自1981年重新啟動(dòng)以來(lái)的發(fā)展，尤其是國(guó)債市場(chǎng)化改革二十年來(lái)所取得的成績(jī)是有目共睹的。從1988年開放國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)至今，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)管理者和參與者的共同努力，國(guó)債市場(chǎng)從無(wú)到有且規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)債品種不斷豐富，國(guó)債發(fā)行方式不斷創(chuàng)新。通過(guò)政府的輔助，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)已經(jīng)建立了由商業(yè)銀行和證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)為主體的一級(jí)自營(yíng)商的國(guó)債承銷組織，形成了國(guó)債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)為支援國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了不可估量的作用。

　　但同時(shí)，也應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展仍受多種因素的制約與影響，現(xiàn)有的國(guó)債管理制度阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展，還有待創(chuàng)新和完善。

　　2.我國(guó)國(guó)債管理制度存在的主要問(wèn)題

　　2.1 發(fā)行管理制度存在的主要問(wèn)題

　　我國(guó)國(guó)債的發(fā)行市場(chǎng)存在著諸多問(wèn)題，例如：發(fā)行的不確定性、利率市場(chǎng)化程度較低、國(guó)債品種單一、期限分布不夠合理等。從國(guó)債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來(lái)看，2007年末我國(guó)的國(guó)債余額為46503億元，國(guó)債負(fù)擔(dān)率約為19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家87%的平均水平，可見(jiàn)我國(guó)在擴(kuò)大國(guó)債市場(chǎng)規(guī)模方面仍大有可為。在定價(jià)機(jī)制方面，目前以混合式價(jià)格招標(biāo)方式為主，該方式在一定程度上致使一級(jí)市場(chǎng)定價(jià)失真。而國(guó)債發(fā)行利率的確定多年來(lái)仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國(guó)債市場(chǎng)的利率化程度不能穩(wěn)步提升。我國(guó)發(fā)行的國(guó)債品種較為單一，種類少，與其他國(guó)家相比，差距較大。有關(guān)資料表明，澳大利亞國(guó)債品種達(dá)31種、加拿大為20種、英國(guó)為17種，而我國(guó)到目前為止可以上市流通的國(guó)債只有5種左右。

　　2.2 流通管理制度存在的主要問(wèn)題

　　流通市場(chǎng)存在的問(wèn)題有：流動(dòng)市場(chǎng)的流動(dòng)性較弱、運(yùn)行效率較低、場(chǎng)外交易不夠活躍、對(duì)外開放程度較低。國(guó)債流通市場(chǎng)目前的換手率還是偏低，即便是交易最為活躍的跨市場(chǎng)中期國(guó)債都無(wú)法保證每天存在成交，這使市場(chǎng)運(yùn)行效率大大降低。而二級(jí)市場(chǎng)的場(chǎng)外交易不靈活，嚴(yán)重導(dǎo)致了整個(gè)國(guó)債流通市場(chǎng)的靈活性不強(qiáng)。并且，我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)債市場(chǎng)交易僅以人民幣計(jì)價(jià)進(jìn)行交易，這與經(jīng)濟(jì)全球化的形勢(shì)不相稱。

　　2.3 償還管理制度存在的主要問(wèn)題

　　在償還制度方面，存在著償還方式單一、償債規(guī)模較大、債務(wù)依存度較高、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系不健全等問(wèn)題。我國(guó)國(guó)債規(guī)模在近幾年迅速擴(kuò)大，2007年我國(guó)國(guó)債發(fā)行規(guī)模（包括特別國(guó)債發(fā)行）更是創(chuàng)下23483.28億元的歷史新高。但這引起了各方面的關(guān)注和擔(dān)憂。而我國(guó)國(guó)債主要的償債方式是以新替舊償還法，所以償債方式匱乏和償債規(guī)模過(guò)大嚴(yán)重阻礙了國(guó)債償還市場(chǎng)的發(fā)展。我國(guó)恢復(fù)發(fā)行國(guó)債近30年來(lái)，國(guó)債歷史并不長(zhǎng)，所以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系并不健全，這直接影響著國(guó)債的償還。

　　3.創(chuàng)新我國(guó)國(guó)債管理制度的建議

　　3.1 國(guó)債發(fā)行管理制度的創(chuàng)新

　　首先要推進(jìn)國(guó)債利率市場(chǎng)化。隨著國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)和流通市場(chǎng)的不斷完善，國(guó)債期限品種結(jié)構(gòu)日趨多元化，國(guó)債的流通轉(zhuǎn)讓效率也大大提高，變現(xiàn)能力逐步增強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)利率的敏感性也顯著增大，使得國(guó)債利率有條件成為市場(chǎng)的基準(zhǔn)利率。

　　其次，要實(shí)現(xiàn)國(guó)債品種多樣化。通過(guò)創(chuàng)造合理安排國(guó)債品種結(jié)構(gòu)的體制條件，進(jìn)一步豐富國(guó)債品種結(jié)構(gòu)，增大專項(xiàng)國(guó)債發(fā)行比重等方法來(lái)滿足國(guó)債市場(chǎng)上各類需求。

　　第三，要促進(jìn)國(guó)債期限分布平緩化。結(jié)合中國(guó)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況和中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，可增發(fā)一些期限超5年的國(guó)債，并可嘗試發(fā)行10年以上的長(zhǎng)期國(guó)債。同時(shí)，可加大短期國(guó)債發(fā)行的比例，活躍國(guó)債流通市場(chǎng)，拓展國(guó)債的金融工具功能，降低國(guó)債的發(fā)行成本。

　　第四，推進(jìn)發(fā)行方式競(jìng)爭(zhēng)化。推行國(guó)債拍賣方式發(fā)行，提高國(guó)債發(fā)行的透明度，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)債發(fā)行的高效率和低成本。同時(shí)，改變目前國(guó)債發(fā)行的不確定性，建立國(guó)債的滾動(dòng)發(fā)行機(jī)制，豐富國(guó)債市場(chǎng)的交易品種，滿足財(cái)政的短期資金融資需求。

　　最后，推動(dòng)國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)投資主體的機(jī)構(gòu)化。從投資主體方面來(lái)說(shuō)，可以建立一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的承銷團(tuán)制度，鼓勵(lì)承銷機(jī)構(gòu)建立自己的分銷網(wǎng)絡(luò)，從而建立相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)債發(fā)行機(jī)制。還可以調(diào)整國(guó)債所有權(quán)結(jié)構(gòu)，允許商業(yè)銀行以資產(chǎn)負(fù)債比例管理為原則持有國(guó)債，有步驟、有選擇地允許外資金融機(jī)構(gòu)參加國(guó)債承銷團(tuán)，推動(dòng)國(guó)債市場(chǎng)逐步與國(guó)際慣例接軌。

　　3.2 國(guó)債流通管理制度的創(chuàng)新

　　3.2.1 建立做市商制度以提高國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性

　　加快發(fā)展具有做市功能的國(guó)債自營(yíng)商，培育為投資者服務(wù)的經(jīng)紀(jì)商，逐步建立做市商制度。同時(shí)，參照國(guó)際運(yùn)作規(guī)則引入同業(yè)經(jīng)紀(jì)人制度，提高市場(chǎng)的流動(dòng)性，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)債現(xiàn)貨交易，提高市場(chǎng)的效率。努力打通銀行間債券市場(chǎng)與交易所國(guó)債市場(chǎng)，逐步建設(shè)統(tǒng)一的國(guó)債市場(chǎng)。

　　3.2.2 引入二級(jí)市場(chǎng)中介結(jié)構(gòu)化以提高國(guó)債市場(chǎng)運(yùn)行效率

　　流通市場(chǎng)的中介結(jié)構(gòu)化，是從提高市場(chǎng)效率，減小市場(chǎng)交易結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，積極發(fā)展以商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為交易結(jié)算代理人或經(jīng)紀(jì)人的中間業(yè)務(wù)，使住房、社保、醫(yī)療等基金及各類企事業(yè)單位均可通過(guò)代理人或經(jīng)紀(jì)人進(jìn)入市場(chǎng)擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)在國(guó)債市場(chǎng)上的中間業(yè)務(wù)份額。在條件成熟時(shí)，也可考慮設(shè)立中外合作投資基金，吸引外國(guó)投資者，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)的擴(kuò)大和深化國(guó)債市場(chǎng)的改革。

　　3.2.3 發(fā)展場(chǎng)外交易市場(chǎng)以活躍國(guó)債現(xiàn)貨交易

　　發(fā)展場(chǎng)外交易市場(chǎng)能為個(gè)人參與國(guó)債流通市場(chǎng)的買賣提供了便利的場(chǎng)所和途徑，最大限度地滿足投資國(guó)債的需求，也能有效彌補(bǔ)單一結(jié)構(gòu)的不足。同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中介服務(wù)水平，擴(kuò)大市場(chǎng)參與者。

　　3.2.4 加快法律體系的建立和信息化服務(wù)的完善

　　結(jié)合我國(guó)自身國(guó)情，通過(guò)完善一線監(jiān)督和信息報(bào)告職能，逐步形成對(duì)國(guó)債交易場(chǎng)所、托管結(jié)算等機(jī)構(gòu)的高效、靈敏的監(jiān)督體系。在國(guó)債流通市場(chǎng)信息化建設(shè)的步伐中穩(wěn)步向前，建設(shè)高效的國(guó)債信息系統(tǒng)及報(bào)價(jià)系統(tǒng)，培育專業(yè)信息服務(wù)商，提高市場(chǎng)信息集散與揭示的水平，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)監(jiān)督管理手段的現(xiàn)代化。

　　3.3 國(guó)債償還管理制度的創(chuàng)新

　　3.3.1 建立合理的國(guó)債償還制度以緩解國(guó)債償還風(fēng)險(xiǎn)

　　國(guó)債償還可通過(guò)建立償債基金，達(dá)到償付、減債、調(diào)節(jié)、增值和擔(dān)保的優(yōu)勢(shì)。在償債基金運(yùn)作過(guò)程中，要防止出現(xiàn)對(duì)償債基金的挪用與濫用，必須建立嚴(yán)格的基金管理制度來(lái)加以保證。另外，償還國(guó)債時(shí)，在規(guī)定時(shí)間將到期國(guó)債統(tǒng)一還本付息外，還可根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況選擇國(guó)債償還期。當(dāng)政府償債能力不足時(shí)，可采取借換債的方式還債，即投資者可持原有的國(guó)債購(gòu)買新的國(guó)債。

　　3.3.2 調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以緩解國(guó)債發(fā)行壓力

　　國(guó)債的償債規(guī)模及其增長(zhǎng)速度與中央財(cái)政收支狀況有著不可分割的關(guān)系。因此，在一定程度上，應(yīng)加強(qiáng)償債風(fēng)險(xiǎn)的綜合管理，消除隱性赤字和結(jié)構(gòu)性赤字的壓力，堅(jiān)持財(cái)政周期性平衡與結(jié)構(gòu)性平衡并舉的方針，強(qiáng)化債務(wù)余額管理，努力保持國(guó)債經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。通過(guò)規(guī)范財(cái)政支出范圍，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出效益，使財(cái)政支出的壓力得以減輕，從而緩解國(guó)債發(fā)行壓力，使國(guó)債被動(dòng)發(fā)行的局面得以改變，降低國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.3.3 提高中央財(cái)政的集中度以消除償債風(fēng)險(xiǎn)增大的隱患

　　國(guó)家財(cái)力集中程度的國(guó)際比較看到，中國(guó)目前的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方工業(yè)化國(guó)家。這些國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重一般為30—40%，有的超過(guò)50%。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的高債務(wù)是建立在雄厚的財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，整個(gè)國(guó)家對(duì)債務(wù)的承受力較強(qiáng)。因此，要通過(guò)提高預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比重，提高中央財(cái)政集中度；相應(yīng)減少財(cái)政對(duì)國(guó)債依賴程度，從結(jié)構(gòu)上解決或緩和財(cái)政債務(wù)重負(fù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力強(qiáng)的矛盾，控制國(guó)債規(guī)模。

　　3.3.4 調(diào)整國(guó)債投資使用方向以形成良性的國(guó)債循環(huán)機(jī)制

　　調(diào)整國(guó)債投資的使用方向，投資重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向與產(chǎn)業(yè)升級(jí)關(guān)系密切的裝備工業(yè)、電子信息、軟件、飛機(jī)、造船等產(chǎn)業(yè)。完善國(guó)債資金的使用方式，建立國(guó)債項(xiàng)目選擇、確定的社會(huì)化評(píng)價(jià)和決策體系及程序。建立權(quán)威的項(xiàng)目投資信息網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)常性的投資信息發(fā)布制度，開展項(xiàng)目推薦。建立起完備的投融資制度，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全面的管理與控制，使財(cái)政投融資方式能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況的改善發(fā)揮積極的作用。

　　3.3.5 建立政府債務(wù)預(yù)警體系全方位監(jiān)測(cè)國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)

　　通過(guò)監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)的變動(dòng)，預(yù)知未來(lái)的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)，適當(dāng)?shù)臏p抑國(guó)債融資成本，控制國(guó)債規(guī)模。同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整財(cái)政預(yù)算體系，從監(jiān)測(cè)赤字到調(diào)控國(guó)債的運(yùn)行狀況，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的周期性平衡。實(shí)行國(guó)債全方位動(dòng)態(tài)化管理，不僅要對(duì)國(guó)債的規(guī)模加以監(jiān)控，又要關(guān)注國(guó)債余額，防止其快速上升。最后，要觀察研究國(guó)債利率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間的關(guān)系，在利率接近特別是高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率時(shí)，及時(shí)控制國(guó)債規(guī)模，保證財(cái)政的穩(wěn)定，盡量防止國(guó)債償債風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政失衡的發(fā)生。

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