摘要：國債是中央政府為籌集財政資金向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。國債具有流動性強(qiáng)、風(fēng)險低、免稅金等特點。目前我國國債市場的發(fā)展仍受著多種因素的制約與影響，國債管理制度還有待進(jìn)一步完善。因此，本文就此問題進(jìn)行了探討，并提出了相應(yīng)建議。

　　關(guān)鍵詞：國債；管理制度；創(chuàng)新

　　1.我國國債市場發(fā)展現(xiàn)狀

　　國債市場自1981年重新啟動以來的發(fā)展，尤其是國債市場化改革二十年來所取得的成績是有目共睹的。從1988年開放國債二級市場至今，經(jīng)過市場管理者和參與者的共同努力，國債市場從無到有且規(guī)模不斷擴(kuò)大，國債品種不斷豐富，國債發(fā)行方式不斷創(chuàng)新。通過政府的輔助，我國國債市場已經(jīng)建立了由商業(yè)銀行和證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)為主體的一級自營商的國債承銷組織，形成了國債銷售渠道和分銷網(wǎng)絡(luò)。我國國債市場為支援國家建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展發(fā)揮了不可估量的作用。

　　但同時，也應(yīng)清醒的認(rèn)識到，目前我國國債市場的發(fā)展仍受多種因素的制約與影響，現(xiàn)有的國債管理制度阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展，還有待創(chuàng)新和完善。

　　2.我國國債管理制度存在的主要問題

　　2.1 發(fā)行管理制度存在的主要問題

　　我國國債的發(fā)行市場存在著諸多問題，例如：發(fā)行的不確定性、利率市場化程度較低、國債品種單一、期限分布不夠合理等。從國債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來看，2007年末我國的國債余額為46503億元，國債負(fù)擔(dān)率約為19%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐盟“馬約”60%的警戒線和同期主要市場發(fā)達(dá)國家87%的平均水平，可見我國在擴(kuò)大國債市場規(guī)模方面仍大有可為。在定價機(jī)制方面，目前以混合式價格招標(biāo)方式為主，該方式在一定程度上致使一級市場定價失真。而國債發(fā)行利率的確定多年來仍未脫離參照銀行存款利率的做法，這使國債市場的利率化程度不能穩(wěn)步提升。我國發(fā)行的國債品種較為單一，種類少，與其他國家相比，差距較大。有關(guān)資料表明，澳大利亞國債品種達(dá)31種、加拿大為20種、英國為17種，而我國到目前為止可以上市流通的國債只有5種左右。

　　2.2 流通管理制度存在的主要問題

　　流通市場存在的問題有：流動市場的流動性較弱、運行效率較低、場外交易不夠活躍、對外開放程度較低。國債流通市場目前的換手率還是偏低，即便是交易最為活躍的跨市場中期國債都無法保證每天存在成交，這使市場運行效率大大降低。而二級市場的場外交易不靈活，嚴(yán)重導(dǎo)致了整個國債流通市場的靈活性不強(qiáng)。并且，我國現(xiàn)行的國債市場交易僅以人民幣計價進(jìn)行交易，這與經(jīng)濟(jì)全球化的形勢不相稱。

　　2.3 償還管理制度存在的主要問題

　　在償還制度方面，存在著償還方式單一、償債規(guī)模較大、債務(wù)依存度較高、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系不健全等問題。我國國債規(guī)模在近幾年迅速擴(kuò)大，2007年我國國債發(fā)行規(guī)模（包括特別國債發(fā)行）更是創(chuàng)下23483.28億元的歷史新高。但這引起了各方面的關(guān)注和擔(dān)憂。而我國國債主要的償債方式是以新替舊償還法，所以償債方式匱乏和償債規(guī)模過大嚴(yán)重阻礙了國債償還市場的發(fā)展。我國恢復(fù)發(fā)行國債近30年來，國債歷史并不長，所以風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系并不健全，這直接影響著國債的償還。

　　3.創(chuàng)新我國國債管理制度的建議

　　3.1 國債發(fā)行管理制度的創(chuàng)新

　　首先要推進(jìn)國債利率市場化。隨著國債發(fā)行市場和流通市場的不斷完善，國債期限品種結(jié)構(gòu)日趨多元化，國債的流通轉(zhuǎn)讓效率也大大提高，變現(xiàn)能力逐步增強(qiáng)，對市場利率的敏感性也顯著增大，使得國債利率有條件成為市場的基準(zhǔn)利率。

　　其次，要實現(xiàn)國債品種多樣化。通過創(chuàng)造合理安排國債品種結(jié)構(gòu)的體制條件，進(jìn)一步豐富國債品種結(jié)構(gòu)，增大專項國債發(fā)行比重等方法來滿足國債市場上各類需求。

　　第三，要促進(jìn)國債期限分布平緩化。結(jié)合中國國債期限結(jié)構(gòu)的實際情況和中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，可增發(fā)一些期限超5年的國債，并可嘗試發(fā)行10年以上的長期國債。同時，可加大短期國債發(fā)行的比例，活躍國債流通市場，拓展國債的金融工具功能，降低國債的發(fā)行成本。

　　第四，推進(jìn)發(fā)行方式競爭化。推行國債拍賣方式發(fā)行，提高國債發(fā)行的透明度，創(chuàng)新競爭性發(fā)行機(jī)制，逐步實現(xiàn)國債發(fā)行的高效率和低成本。同時，改變目前國債發(fā)行的不確定性，建立國債的滾動發(fā)行機(jī)制，豐富國債市場的交易品種，滿足財政的短期資金融資需求。

　　最后，推動國債發(fā)行市場投資主體的機(jī)構(gòu)化。從投資主體方面來說，可以建立一個相對穩(wěn)定的承銷團(tuán)制度，鼓勵承銷機(jī)構(gòu)建立自己的分銷網(wǎng)絡(luò)，從而建立相對穩(wěn)定的國債發(fā)行機(jī)制。還可以調(diào)整國債所有權(quán)結(jié)構(gòu)，允許商業(yè)銀行以資產(chǎn)負(fù)債比例管理為原則持有國債，有步驟、有選擇地允許外資金融機(jī)構(gòu)參加國債承銷團(tuán)，推動國債市場逐步與國際慣例接軌。

　　3.2 國債流通管理制度的創(chuàng)新

　　3.2.1 建立做市商制度以提高國債二級市場的流動性

　　加快發(fā)展具有做市功能的國債自營商，培育為投資者服務(wù)的經(jīng)紀(jì)商，逐步建立做市商制度。同時，參照國際運作規(guī)則引入同業(yè)經(jīng)紀(jì)人制度，提高市場的流動性，進(jìn)一步促進(jìn)國債現(xiàn)貨交易，提高市場的效率。努力打通銀行間債券市場與交易所國債市場，逐步建設(shè)統(tǒng)一的國債市場。

　　3.2.2 引入二級市場中介結(jié)構(gòu)化以提高國債市場運行效率

　　流通市場的中介結(jié)構(gòu)化，是從提高市場效率，減小市場交易結(jié)算風(fēng)險的角度考慮，積極發(fā)展以商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)為交易結(jié)算代理人或經(jīng)紀(jì)人的中間業(yè)務(wù)，使住房、社保、醫(yī)療等基金及各類企事業(yè)單位均可通過代理人或經(jīng)紀(jì)人進(jìn)入市場擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)在國債市場上的中間業(yè)務(wù)份額。在條件成熟時，也可考慮設(shè)立中外合作投資基金，吸引外國投資者，促進(jìn)國債市場的擴(kuò)大和深化國債市場的改革。

　　3.2.3 發(fā)展場外交易市場以活躍國債現(xiàn)貨交易

　　發(fā)展場外交易市場能為個人參與國債流通市場的買賣提供了便利的場所和途徑，最大限度地滿足投資國債的需求，也能有效彌補單一結(jié)構(gòu)的不足。同時，進(jìn)一步擴(kuò)大債券登記體系的覆蓋面，完善債券市場結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中介服務(wù)水平，擴(kuò)大市場參與者。

　　3.2.4 加快法律體系的建立和信息化服務(wù)的完善

　　結(jié)合我國自身國情，通過完善一線監(jiān)督和信息報告職能，逐步形成對國債交易場所、托管結(jié)算等機(jī)構(gòu)的高效、靈敏的監(jiān)督體系。在國債流通市場信息化建設(shè)的步伐中穩(wěn)步向前，建設(shè)高效的國債信息系統(tǒng)及報價系統(tǒng)，培育專業(yè)信息服務(wù)商，提高市場信息集散與揭示的水平，促進(jìn)國債市場監(jiān)督管理手段的現(xiàn)代化。

　　3.3 國債償還管理制度的創(chuàng)新

　　3.3.1 建立合理的國債償還制度以緩解國債償還風(fēng)險

　　國債償還可通過建立償債基金，達(dá)到償付、減債、調(diào)節(jié)、增值和擔(dān)保的優(yōu)勢。在償債基金運作過程中，要防止出現(xiàn)對償債基金的挪用與濫用，必須建立嚴(yán)格的基金管理制度來加以保證。另外，償還國債時，在規(guī)定時間將到期國債統(tǒng)一還本付息外，還可根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和財政經(jīng)濟(jì)狀況選擇國債償還期。當(dāng)政府償債能力不足時，可采取借換債的方式還債，即投資者可持原有的國債購買新的國債。

　　3.3.2 調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)以緩解國債發(fā)行壓力

　　國債的償債規(guī)模及其增長速度與中央財政收支狀況有著不可分割的關(guān)系。因此，在一定程度上，應(yīng)加強(qiáng)償債風(fēng)險的綜合管理，消除隱性赤字和結(jié)構(gòu)性赤字的壓力，堅持財政周期性平衡與結(jié)構(gòu)性平衡并舉的方針，強(qiáng)化債務(wù)余額管理，努力保持國債經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。通過規(guī)范財政支出范圍，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政支出效益，使財政支出的壓力得以減輕，從而緩解國債發(fā)行壓力，使國債被動發(fā)行的局面得以改變，降低國債風(fēng)險。

　　3.3.3 提高中央財政的集中度以消除償債風(fēng)險增大的隱患

　　國家財力集中程度的國際比較看到，中國目前的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方工業(yè)化國家。這些國家財政收入占GDP的比重一般為30—40%，有的超過50%。西方發(fā)達(dá)國家的高債務(wù)是建立在雄厚的財政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，整個國家對債務(wù)的承受力較強(qiáng)。因此，要通過提高預(yù)算內(nèi)財政收入占GDP的比重，提高中央財政集中度；相應(yīng)減少財政對國債依賴程度，從結(jié)構(gòu)上解決或緩和財政債務(wù)重負(fù)和國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力強(qiáng)的矛盾，控制國債規(guī)模。

　　3.3.4 調(diào)整國債投資使用方向以形成良性的國債循環(huán)機(jī)制

　　調(diào)整國債投資的使用方向，投資重點應(yīng)轉(zhuǎn)向與產(chǎn)業(yè)升級關(guān)系密切的裝備工業(yè)、電子信息、軟件、飛機(jī)、造船等產(chǎn)業(yè)。完善國債資金的使用方式，建立國債項目選擇、確定的社會化評價和決策體系及程序。建立權(quán)威的項目投資信息網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)常性的投資信息發(fā)布制度，開展項目推薦。建立起完備的投融資制度，對財政資金進(jìn)行全面的管理與控制，使財政投融資方式能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政狀況的改善發(fā)揮積極的作用。

　　3.3.5 建立政府債務(wù)預(yù)警體系全方位監(jiān)測國債風(fēng)險

　　通過監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)的變動，預(yù)知未來的國債風(fēng)險，適當(dāng)?shù)臏p抑國債融資成本，控制國債規(guī)模。同時，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整財政預(yù)算體系，從監(jiān)測赤字到調(diào)控國債的運行狀況，實現(xiàn)財政的周期性平衡。實行國債全方位動態(tài)化管理，不僅要對國債的規(guī)模加以監(jiān)控，又要關(guān)注國債余額，防止其快速上升。最后，要觀察研究國債利率與經(jīng)濟(jì)增長率之間的關(guān)系，在利率接近特別是高于經(jīng)濟(jì)增長率時，及時控制國債規(guī)模，保證財政的穩(wěn)定，盡量防止國債償債風(fēng)險和財政失衡的發(fā)生。

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