申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)為數(shù)不多的執(zhí)法手段之一，也是審計(jì)機(jī)關(guān)解決執(zhí)行難問題較有效的方法之一。本文從財(cái)產(chǎn)保全的概念介紹入手，分析了審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)、基本特征、應(yīng)遵循的原則，提出了有待明確和必須解決的法律問題，并提出了相應(yīng)的立法建議。

　　一、財(cái)產(chǎn)保全的概念與分類

　　什么是財(cái)產(chǎn)保全？人民法院在受理民事訴訟案件和行政執(zhí)行案件中，為了保證民事案件當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的合法權(quán)益，保證將來發(fā)生法律效力的法律文書和行政執(zhí)行文書能夠順利執(zhí)行，而對(duì)有爭議的標(biāo)的物或有關(guān)財(cái)產(chǎn)采取一種限制處分的臨時(shí)性法律保護(hù)措施，叫做財(cái)產(chǎn)保全。財(cái)產(chǎn)保全可分為民事訴訟案件中的訴訟保全、訴前保全和行政執(zhí)行案件中的非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全（以下簡稱執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全或財(cái)產(chǎn)保全）。

　　二、審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)及其基本特征

　　1、審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有實(shí)體法依據(jù)和程序法依據(jù)。

　?。?）現(xiàn)行《審計(jì)法》及其實(shí)施條例明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的實(shí)體法依據(jù)。

　　《審計(jì)法》第四十三條規(guī)定：被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請(qǐng)法院采取保全措施。

　　《審計(jì)法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，有權(quán)予以制止，或者提請(qǐng)人民政府或者有關(guān)主管部門予以制止，或者依法申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。

　?。?）《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋[2000]8號(hào)）（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）首次規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的程序法依據(jù)。

　　《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。至此，非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全作為我國行政執(zhí)行中的一項(xiàng)新的保全制度，首次以立法形式確定下來，標(biāo)志著我國行政訴訟法律制度的進(jìn)一步完善，為落實(shí)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例中有關(guān)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定，提供了程序法方面的保證。

　　2、審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有自身的一些基本特征。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全制度，是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的為數(shù)不多的強(qiáng)制性執(zhí)行手段之一。在我國行政訴訟法律制度體系中屬執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全制度。執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全是指人民法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的申請(qǐng)，在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，因情況緊急，不立即采取保全措施將會(huì)使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害，對(duì)被申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施。這一制度可以有效地防止義務(wù)人隱匿、轉(zhuǎn)移、揮霍其財(cái)產(chǎn)，逃避依法應(yīng)當(dāng)履行的給付義務(wù)，從而保證行政機(jī)關(guān)生效法律文書的順利執(zhí)行，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　由于《行政訴訟法解釋》第九十二條對(duì)訴前財(cái)產(chǎn)保全制度在執(zhí)行過程中的相關(guān)事宜缺乏明確、具體和可操作性的規(guī)定，依據(jù)該解釋第九十七條的規(guī)定，參照《民事訴訟法》第九十四條的相關(guān)規(guī)定，財(cái)產(chǎn)保全措施可采取查封、扣押、凍結(jié)、停止支付或者法律規(guī)定的其他方法。采取財(cái)產(chǎn)保全措施一般要經(jīng)過申請(qǐng)、擔(dān)保、裁定、解除程序，因保全錯(cuò)誤或不當(dāng)給被申請(qǐng)人造成經(jīng)濟(jì)損失的，申請(qǐng)人還必須履行賠償程序。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施必須符合上述相關(guān)規(guī)定。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有以下基本特征：

　?。?）行政強(qiáng)制性。不管被審計(jì)單位是否愿意，只要審計(jì)機(jī)關(guān)有充分證據(jù)證明被申請(qǐng)人有違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為的，且認(rèn)為有必要采取強(qiáng)制措施予以制止的，即可向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，具有行政強(qiáng)制性特征。

　?。?）臨時(shí)救濟(jì)性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全不是最終目的，而是審計(jì)機(jī)關(guān)為了進(jìn)一步掌握證據(jù)，揭露問題，防止公共資產(chǎn)的流失，挽回公共資產(chǎn)的損失，保證審計(jì)決定的有效執(zhí)行，在必要時(shí)啟動(dòng)的臨時(shí)性、救濟(jì)性的輔助程序，具有臨時(shí)救濟(jì)性特征。

　　（3）標(biāo)的爭議性。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的標(biāo)的在審計(jì)程序終結(jié)之前，從審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位雙方角度分析，應(yīng)當(dāng)存在定性、定量上的爭議性，采取保全措施有助于審計(jì)機(jī)關(guān)明確對(duì)被審計(jì)單位違法行為事實(shí)的定性定量分析。申請(qǐng)保全的財(cái)產(chǎn)標(biāo)的具有爭議性特征。

　?。?）行為風(fēng)險(xiǎn)性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全是審計(jì)機(jī)關(guān)作出的一種過渡性具體行政行為，后續(xù)是否就被申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)形成相關(guān)審計(jì)決定、是否需要繼續(xù)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、是否存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任等都具有很大的不確定性。申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全極具風(fēng)險(xiǎn)性。

　　三、審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循的原則

　　1、目的性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具有特定目的。一般情況下有三種目的：一是為了維護(hù)公共資產(chǎn)的安全，防止非法流失；二是為了后續(xù)形成的審計(jì)決定的順利執(zhí)行；三是為了保存審計(jì)證據(jù)，防止審計(jì)證據(jù)的滅失，便于審計(jì)取證。

　　2、合法性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具備法定申請(qǐng)條件，而且程序合法。法定申請(qǐng)條件包括：被申請(qǐng)人必須是依法審計(jì)的被審計(jì)單位；被申請(qǐng)人存在違法取得的資產(chǎn)；被申請(qǐng)人存在違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為。程序合法包括：申請(qǐng)時(shí)間必須是審計(jì)過程中，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)決定之前的審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為合適的時(shí)間；必須向管轄地人民法院提出書面申請(qǐng)；必須向法院書面陳述申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的理由、事實(shí)根據(jù)以及申請(qǐng)保全財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的具體情況；按照受理法院的要求提供相應(yīng)的擔(dān)保。

　　3、謹(jǐn)慎性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循職業(yè)謹(jǐn)慎原則，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。具體應(yīng)做到：實(shí)施審計(jì)告誡，制止被審計(jì)單位的違法行為；必要時(shí)提前報(bào)告本級(jí)政府；《財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)書》必須經(jīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。

　　4、成本效益原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)考慮審計(jì)成本和效益因素。要綜合考慮審計(jì)的時(shí)間、人力、費(fèi)用以及違法財(cái)產(chǎn)價(jià)值金額等因素，決定是否申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全；一旦決定申請(qǐng)保全，應(yīng)當(dāng)依法預(yù)交并按規(guī)定承擔(dān)財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)費(fèi)用。

　　5、適用調(diào)解原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全在法院裁定的保全措施效力期限結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解原則。包括政府出面進(jìn)行的調(diào)解、被申請(qǐng)人提供擔(dān)保（此時(shí)繼續(xù)保全已無實(shí)質(zhì)意義）、審計(jì)機(jī)關(guān)自行提出的調(diào)解等。一旦達(dá)成調(diào)解，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)解除保全措施。

　　6、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)正確評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償責(zé)任。參照《民事訴訟法》的規(guī)定，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則對(duì)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全行為應(yīng)當(dāng)提供反擔(dān)保。因?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)行為錯(cuò)誤或不當(dāng)給被申請(qǐng)人造成經(jīng)濟(jì)損失的，要按《國家賠償法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

　　四、審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)予明確的問題

　　1、申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的反擔(dān)保問題。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人相關(guān)財(cái)產(chǎn)采取的一種強(qiáng)制措施，其具體行政行為的合法性尚待法院審查，是否裁定予以執(zhí)行尚處于不確定狀態(tài)。如果經(jīng)審查具體行政行為明顯違法或確有錯(cuò)誤和不當(dāng)，可能會(huì)給被申請(qǐng)人造成經(jīng)濟(jì)損失。參照《民事訴訟法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由作為申請(qǐng)人的審計(jì)機(jī)關(guān)提供反擔(dān)保。但是《行政訴訟法解釋》第九十二條沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)提供反擔(dān)保，主要是考慮行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，除用于辦公的行政經(jīng)費(fèi)和設(shè)施、設(shè)備等國有資產(chǎn)外，沒有屬于自己的財(cái)產(chǎn)，也沒有用于財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，無法提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。同時(shí)，依據(jù)《擔(dān)保法》第八條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)是不能作為擔(dān)保人的。因此，筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全沒有提供反擔(dān)保的法定義務(wù)。但審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全后，因具體行政行為違法或有錯(cuò)誤和不當(dāng)，給被審計(jì)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

　　2、財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》、《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的有關(guān)規(guī)定預(yù)交保全申請(qǐng)費(fèi)用。審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不預(yù)交，又不申請(qǐng)減、免、緩交的，法院可以裁定不予受理保全申請(qǐng)。由于《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定沒有明確財(cái)產(chǎn)保全請(qǐng)費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題，參照《民事訴訟法》的有關(guān)立法精神和司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，法院可以按照如下情形作出裁定：審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)被法院受理后，審計(jì)機(jī)關(guān)自行申請(qǐng)解除或被申請(qǐng)人提出異議理由成立法院依法解除保全措施的，保全申請(qǐng)費(fèi)用應(yīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)的財(cái)產(chǎn)保全措施達(dá)到預(yù)期目的，或在保全效力期限結(jié)束時(shí)申請(qǐng)轉(zhuǎn)為審計(jì)決定強(qiáng)制執(zhí)行措施的，根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，法院可以裁定保全申請(qǐng)費(fèi)用由被申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。

　　3、財(cái)產(chǎn)保全的效力期限問題。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的效力期限，《行政訴訟法》第九十二條未作明確規(guī)定。參照《民事訴訟法》訴前保全的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全后15日內(nèi)必須起訴，逾期則解除保全。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的目的不是為了起訴，審計(jì)機(jī)關(guān)提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)后是不可能起訴的。筆者認(rèn)為，法院參照《民事訴訟法》規(guī)定的訴前保全的效力期限，裁定審計(jì)機(jī)關(guān)在15日內(nèi)必須對(duì)被審計(jì)單位起訴，這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說是不適用的和不恰當(dāng)?shù)?。由于審?jì)程序的復(fù)雜性，審計(jì)機(jī)關(guān)每過15日即申請(qǐng)保全一次，直至審計(jì)程序進(jìn)入審計(jì)決定強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，這是不現(xiàn)實(shí)的；法院也不可能在無任何法律規(guī)定的條件下超期保全。這一法律規(guī)定的漏洞在司法實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了難以解決的問題，給審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全在效力期限問題上帶來了無所適從的法律后果。審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)在15日內(nèi)很難完成一系列法定的程序而直接進(jìn)入審計(jì)決定的執(zhí)行環(huán)節(jié)。因此應(yīng)盡快界定審計(jì)機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的合理效力期限，彌補(bǔ)立法上的缺陷。

　　五、對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的立法建議

　　1、根據(jù)我國現(xiàn)行的實(shí)施行政強(qiáng)制措施以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院實(shí)施為主、由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)獨(dú)立實(shí)施為輔的法律體制，總結(jié)審計(jì)執(zhí)法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)《審計(jì)法》中相關(guān)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定進(jìn)行必要的修訂。在保留原有申請(qǐng)人民法院執(zhí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的同時(shí)，授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位違法取得的資產(chǎn)可以獨(dú)立實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全性質(zhì)的強(qiáng)制措施，如直接凍結(jié)銀行存款等，使得審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況自主決定財(cái)產(chǎn)保全強(qiáng)制措施的實(shí)施方式，以提高審計(jì)工作效率，降低審計(jì)行政成本。

　　2、在我國沒有完成關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施一般規(guī)則的單獨(dú)立法之前，為了彌補(bǔ)《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定的嚴(yán)重不足，便于審計(jì)機(jī)關(guān)更好地利用法律手段履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，提高監(jiān)督效率，建議國家審計(jì)署和最高人民法院就執(zhí)行《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定中尚未明確的申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的條件、擔(dān)保、效力期限、申請(qǐng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)等問題作出明確的法律規(guī)定，指導(dǎo)和規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和人民法院實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全的具體行為。