一、當(dāng)前農(nóng)村稅費改革存在的問題

　?。ㄒ唬┼l(xiāng)村財力減少缺乏有效的增長機制

　　農(nóng)村稅費改革后，雖然采取了一些措施用以增加鄉(xiāng)村可用財力，如加大轉(zhuǎn)移支付力度，新增農(nóng)業(yè)稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，但從近期總體情況看鄉(xiāng)村財力明顯減少。改革后農(nóng)業(yè)稅收入將在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定，而財政支出是剛性增長的，原有政府各項支出并沒有減少，對于那些主要收入來源于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾就比較突出。鄉(xiāng)財政收入難以實現(xiàn)有效增長，財政供養(yǎng)人口近幾年卻不斷調(diào)增工資，九年義務(wù)教育，中小學(xué)危房改造，環(huán)境保護(hù)等支出是要隨著經(jīng)濟發(fā)展而增加的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共需求也呈快速增長態(tài)勢。與此同時，改革中減支的各項配套措施雖已在逐步實施，但完全落實近期所需財力也較多，鄉(xiāng)村合并精簡干部可以減少干部報酬，而對離崗的村組干部又要支付大筆的退補費；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位機構(gòu)改革人員分流，對精減人員待崗分流期間也要給予一定生活費補助；農(nóng)村教育布局調(diào)整需要鄉(xiāng)財政增加新的購建投入等等，這些都給鄉(xiāng)財政收支平衡帶來困難，如果不從根本上解決鄉(xiāng)財政增長機制問題，就很難消除增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的隱患，不能確保鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)。

　　（二）鄉(xiāng)村債務(wù)償還缺少資金來源

　　在這次農(nóng)村稅費改革試點工作中，鄉(xiāng)村債務(wù)問題被暫時擱起，但其潛在風(fēng)險較大，是不容回避的。鄉(xiāng)村債務(wù)問題雖不是稅費改革本身造成的，然而卻是影響農(nóng)村稅費改革能否成功的重要因素。改革之初繞開鄉(xiāng)村債務(wù)問題是可以的，但始終不解決這個問題則無法鞏固稅費改革的前期成果。鄉(xiāng)村債務(wù)形成原因較多，如前些年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面盲目貸款辦企業(yè)，搞各種集體項目，最終卻無盈利，致使償債責(zé)任落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會頭上形成的債務(wù)；鄉(xiāng)村二級干部為追求政績，貸款搞各種達(dá)標(biāo)升級項目所欠款項；請客送禮、大搞不正之風(fēng)、財務(wù)管理疏漏、名目繁多的集資、贊助等等均使債務(wù)大量增加。據(jù)統(tǒng)計，江蘇2000年底全省平均每村負(fù)債8萬元，最高的村達(dá)53萬元，全國1999年底平均每個村債務(wù)為21萬元。稅費改革取消了“三提五統(tǒng)”，原先由“村提留”解決的村級債務(wù)缺乏還款來源，而由“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”承擔(dān)的債務(wù)，現(xiàn)大部分轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)，在鄉(xiāng)財力減少情況下，也無力償還。在這些債務(wù)中特別是欠農(nóng)戶的借款和合作基金會股金等，如不及時償還，農(nóng)民就有可能以債抵稅，使部分農(nóng)業(yè)稅收入落空，從而影響鄉(xiāng)財政收支平衡，形成惡性循環(huán)，最終會阻礙稅費改革的順利進(jìn)行，甚至?xí)绊戅r(nóng)村社會穩(wěn)定。因此處理好鄉(xiāng)村債務(wù)問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

　?。ㄈ┏霈F(xiàn)新的農(nóng)業(yè)稅負(fù)不均現(xiàn)象

　　改革后的農(nóng)業(yè)稅制，將過去按人承擔(dān)的“三提五統(tǒng)”費，全部改為按土地征收的稅及附加，隨著人費向地稅的轉(zhuǎn)化，在人多田少，農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)收入高的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)低；而在人少田多，以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的地區(qū)和農(nóng)戶，農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)則偏高，出現(xiàn)種地越多的農(nóng)產(chǎn)上繳稅收越多現(xiàn)象。而無地的農(nóng)民或只承包口糧田的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶，則只需交納一定資金用于公益事業(yè)即可。剛性收取稅收與彈性收取資金，勢必導(dǎo)致種植業(yè)比較效益進(jìn)一步下降，增加了農(nóng)戶特別是種田大產(chǎn)的綜合生產(chǎn)成本，因此形成新的稅負(fù)不均，這不僅不利于提高農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，也不利于提高農(nóng)業(yè)的競爭能力。

　?。ㄋ模┐嬖谵r(nóng)業(yè)稅征管力量薄弱與征收任務(wù)重的矛盾

　　農(nóng)業(yè)稅收具有征收范圍廣，納稅戶多，數(shù)額小，零星分散的特點，而且納稅人的納稅意識相對較低。改革前農(nóng)業(yè)稅收主要實行鄉(xiāng)政府組織，村組委托代征的方式，且其中部分稅收是通過代墊方式繳納的。改革后全部由鄉(xiāng)財政所負(fù)責(zé)征收，基層財政所平均只有4人左右，征管力量大大減少，尤其是村組干部作為一支重要的協(xié)稅護(hù)稅力量卻在減弱。同時，因稅費合并調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)在成倍地增加。由于目前我國在農(nóng)稅征管上尚無很有效的征管辦法，缺乏稅收保全措施，征管手段的落后更顯征管力量薄弱。再加上隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)由人向地的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)綜合成本提高，比較利益下降。這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化，導(dǎo)致部分農(nóng)戶因從事農(nóng)業(yè)無利可圖而將土地撂荒外出打工，出現(xiàn)有“稅田”而無耕種者，使農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)無法落實，增加稅款的收繳難度。農(nóng)業(yè)稅不能足額征收將更加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，不改變現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管體制是無法勝任征管工作的。

　?。ㄎ澹┺r(nóng)村教育及公益事業(yè)發(fā)展將受到影響

　　改革后盡管農(nóng)村教師工資由鄉(xiāng)財政上劃給縣財政統(tǒng)一發(fā)放，有了基本保障。但因鄉(xiāng)村財力減少，農(nóng)村中小學(xué)的基本建設(shè)投資受到嚴(yán)重影響，長期積累下來的投入不足矛盾仍未從根本上解決，這將使農(nóng)村教育的發(fā)展受到限制。改革后村內(nèi)集體公益事業(yè)和兩工使用都采用“一事一議”方式籌資籌勞，這也將影響農(nóng)村公益事業(yè)的投入。因有些工程并不能使每個農(nóng)產(chǎn)受益，在認(rèn)識不統(tǒng)一情況下，費用征繳難，使得“一事一議”變成“有事難議”，特別是跨村的項目，難度就更大，最終會出現(xiàn)農(nóng)村公益事業(yè)無人干也無錢干的局面，使公益事業(yè)發(fā)展受到影響。另外，在目前有些地方基層民主政治還不健全的情況下，采用“一事一議”方式籌資籌勞，有可能會產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，給亂收費加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)創(chuàng)造了條件。農(nóng)村教育事業(yè)和公益事業(yè)發(fā)展能否得到保證，這直接關(guān)系到農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到農(nóng)村稅費改革的成效，不能不引起重視。

　　二、深化農(nóng)村稅費改革的目標(biāo)和任務(wù)

　　針對農(nóng)村稅費改革中存在的問題，如何對改革方案加以修正完善，使其更加科學(xué)、合理、周密，是當(dāng)前深化農(nóng)村稅費改革中急需研究的問題。改革發(fā)展到今天首先應(yīng)該深刻反思稅費改革的目標(biāo)任務(wù)究竟應(yīng)是什么，只有明確目標(biāo)任務(wù)后，才能進(jìn)一步采取相應(yīng)措施糾正不足。

　　農(nóng)村稅費改革的基本出發(fā)點是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是根本目標(biāo)。但如果把稅費改革簡單理解為費改稅，將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)設(shè)定為農(nóng)村稅費改革的唯一目標(biāo)，只是對農(nóng)村稅費征收管理制度進(jìn)行調(diào)整，不徹底改變現(xiàn)行的公共分配制度，不去確保農(nóng)民收入的增加，盡管在短期內(nèi)是可以將農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，然而很難保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，最終可能導(dǎo)致稅費改革半途而廢，其前期成果也難以鞏固。因為由農(nóng)村的三亂（亂攤派，亂收費，亂罰款）而產(chǎn)生的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重只是一種表面現(xiàn)象，其深層次的原因是制度因素，它是行政、經(jīng)濟、社會制度不完善的必然結(jié)果，是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中問題的綜合反映。所以要從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必須進(jìn)行宏觀、綜合、系統(tǒng)的改革，而不能僅停留在微觀層面上。因此建立一個科學(xué)合理的現(xiàn)代公共分配制度和增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也應(yīng)作為當(dāng)前深化農(nóng)村稅費改革的兩個目標(biāo)，這是實現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)目標(biāo)的基本保證。

　?。ㄒ唬┙⒁粋€科學(xué)合理的現(xiàn)代公共分配制度是農(nóng)村稅費改革的重要目標(biāo)。

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的深層決定性因素。首先現(xiàn)行分稅制財政體制不完善，具有財權(quán)與事權(quán)不對稱，各級財政自求平衡的特點，財稅包干體制的痕跡較重。在現(xiàn)行財政體制下因中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，預(yù)算內(nèi)收入不能滿足地方政府的基本需要，各級政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財權(quán)下放事權(quán)，其結(jié)果導(dǎo)致位于最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級財權(quán)和事權(quán)不匹配，財政收入來源極其有限，支出范圍卻越來越廣，管理決策權(quán)上的讓位和財力保障上的越位并存，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費開支一般占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的60%以上，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無法決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)教師編制、教育布局和教育發(fā)展規(guī)劃等，收支的缺口只能采取稅外收費的形式加以彌補。加上現(xiàn)行財稅體制中財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，規(guī)模很小且不規(guī)范，縱向轉(zhuǎn)移支付功能很弱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共需求超出其經(jīng)濟承受能力，而這些超額負(fù)擔(dān)均轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中。農(nóng)村行政體制改革滯后，又加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)。按照社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，政府職能主要是向其公民提供公共產(chǎn)品，并為私人產(chǎn)品的有效提供創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。對農(nóng)村地方政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品為維持農(nóng)村社會治安、制度城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行鄉(xiāng)村基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)等服務(wù)，同時為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革相對滯后，行政職能轉(zhuǎn)變緩慢，管理色彩依舊較濃，服務(wù)意識淡簿、鄉(xiāng)政府習(xí)慣于直接介入微觀經(jīng)濟活動，干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營；農(nóng)村地方政府組織結(jié)構(gòu)仍維持計劃體制下的“大政府”模式，除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外，還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公室，主要行使經(jīng)濟管理職能，且干部人事制度不規(guī)范，各部門片面強調(diào)上下對口，盲目增加機構(gòu)人員，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員過多，必然會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　其次，農(nóng)業(yè)稅制本身的缺陷不能適應(yīng)農(nóng)村公共支出增長的需要。農(nóng)業(yè)稅的征稅對象是農(nóng)業(yè)收入，但計稅依據(jù)是常年產(chǎn)量，這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長嚴(yán)重脫節(jié)，無法同步增長。從制度設(shè)計來看，農(nóng)業(yè)稅應(yīng)是一種收益稅，但實際執(zhí)行結(jié)果卻像土地稅或財產(chǎn)稅，且無法調(diào)節(jié)級差地租收入，造成實際意義上的稅收流失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了應(yīng)有的一部分收入。在當(dāng)前農(nóng)村擔(dān)負(fù)著70%人口的公共需求，實行輕稅政策的農(nóng)業(yè)稅收入又滿足不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政需求，勢必迫使鄉(xiāng)政府削減公共產(chǎn)品的提供，不能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供應(yīng)有的幫助，使農(nóng)業(yè)缺少高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的基礎(chǔ)，易造成農(nóng)民收入的減少。所以，只有廢除專門對農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅收，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，實行規(guī)范、公平、統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制，才能理順中央與城鄉(xiāng)居民的分配關(guān)系，為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題提供制度保障。

　　現(xiàn)行農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度的不合理是農(nóng)村公共分配制度的又一缺陷。從公共分配理論來看，無論是城市居民還是農(nóng)民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品，而無需再收費，只有在政府為某些公民提供特定服務(wù)或國有資源使用權(quán)時，才能額外收費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，又直接向集體經(jīng)濟組織繳納的費用。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，與土地相對應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了，村民委員會名為自治組織，實際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌的支出范圍均屬于政府公共事務(wù)性質(zhì)，村提留中的村級行政經(jīng)費支出也屬于社會公共費用，應(yīng)由國家財政支出負(fù)擔(dān)，不應(yīng)再讓農(nóng)民繳費。所以設(shè)立鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留，包括改為農(nóng)業(yè)稅附加、一事一議、勞動積累工和義務(wù)工，實際上都擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，侵犯了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民承擔(dān)雙重公共負(fù)擔(dān)。在農(nóng)民收入仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民收入的情況下，把應(yīng)由農(nóng)村財政經(jīng)費負(fù)擔(dān)的大部分轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民是既不合理也有失公平的。特別是農(nóng)村義務(wù)教育，這并不是一種地方性的公共產(chǎn)品，受益的將是整個國家，不應(yīng)將支出責(zé)任全部推給鄉(xiāng)級財政。實行城鄉(xiāng)平等分配政策，消除城鄉(xiāng)二元財政結(jié)構(gòu)是公共分配制度改革的方向。只有徹底糾正現(xiàn)行農(nóng)村公共分配制度的缺陷，改變目前國民收入分配格局，完善分稅制財政體制，徹底改革農(nóng)村稅費制度，建立一個科學(xué)合理的現(xiàn)代農(nóng)村公共分配制度，才能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，在機制上保證不反彈。

　?。ǘ┰黾愚r(nóng)民收入促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是農(nóng)村稅費改革的最終目標(biāo)。

　　增加農(nóng)民收入是黨中央國務(wù)院提出的農(nóng)村工作的一項重要任務(wù)，也是農(nóng)村各項工作的出發(fā)點和落腳點。農(nóng)村的改革和發(fā)展始終要堅持以促進(jìn)農(nóng)民增加收入為中心，任何其他工作包括農(nóng)村稅費改革都要服從和服務(wù)于這個中心，而且農(nóng)民增收問題解決了，其減負(fù)問題也就不難解決了。近些年來，農(nóng)民收入增長幅度大大下降，究其原因除了農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢造成價格下跌、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移受阻、以及農(nóng)民自身觀念跟不上形勢發(fā)展變化和科學(xué)文化素質(zhì)低外，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)約束，實行城市偏向分配政策，導(dǎo)致國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持力度不夠也是一個重要因素。從1986年以來十多年間，國家財政支農(nóng)支出占總支出的比重年際間忽高忽低起伏不定，未能隨著經(jīng)濟增長而穩(wěn)定地增長。而且農(nóng)業(yè)事業(yè)費用于養(yǎng)人的多，用于辦事的少，地方政府受經(jīng)濟實力所限，也無法加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的投入，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，不能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動力能力下降也不利于農(nóng)民收入持續(xù)增加。在80年代前期農(nóng)民收入增加主要通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格，80年代末以后則主要通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實現(xiàn)，現(xiàn)在這兩大因素已迅速消減，新的增長點尚未形成。因農(nóng)民收入增幅下降所帶來的農(nóng)民消費緊縮，農(nóng)村市場啟而不動，農(nóng)業(yè)投入進(jìn)一步弱化等問題，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來嚴(yán)重的消極影響。特別是當(dāng)前我國加入WTO后，受國際農(nóng)產(chǎn)品市場沖擊影響，我國農(nóng)產(chǎn)品價格將進(jìn)一步下調(diào)，農(nóng)業(yè)又面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，農(nóng)民收入一時很難迅速提高。因此在農(nóng)村稅費改革中，要注意圍繞增加農(nóng)民收入這個中心，使改革方案有利于加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于農(nóng)民收入的增加。在公共分配制度設(shè)施中要改變國民收入分配不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的格局，加大各級財政對農(nóng)村教育和農(nóng)村勞動力培訓(xùn)方面的支持力度，以提高現(xiàn)有勞動力和未來勞動力的科技素質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與國際市場接軌的需要，從而達(dá)到提高勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的目的；同時還要加大各級財政對農(nóng)田水利、農(nóng)村通訊、農(nóng)業(yè)市場信息體系、農(nóng)村交通運輸?shù)然驹O(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件，并通過這些來增強各級政府支持農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民利益的責(zé)任，凸現(xiàn)在國民經(jīng)濟分配結(jié)構(gòu)中向農(nóng)民的傾斜，從而有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　三、深化農(nóng)村稅費改革的思路

　　要徹底解決農(nóng)村稅費改革中出現(xiàn)的問題，并達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一根本目的，除了將農(nóng)村工作重點放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上，把農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，充分發(fā)揮國內(nèi)外市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通的導(dǎo)向作用，及時調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)比較效益，并支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，使農(nóng)民收入能夠穩(wěn)定增長外，還必須調(diào)整當(dāng)前國民收入分配格局，建立一個現(xiàn)代的統(tǒng)一、公平、規(guī)范、高效的現(xiàn)代公共分配制度。“代表最廣大人民的根本利益”是江澤民“三個代表”重要思想之一，在公共分配制度設(shè)計中要充分體現(xiàn)這一思想，考慮占70%人口的廣大農(nóng)民利益，堅持城鄉(xiāng)平等的分配政策，打破城鄉(xiāng)二元財政結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共分配城鄉(xiāng)一體化。具體來說就是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構(gòu)建合理的農(nóng)村收費制度；改革財政支出，增加對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入，向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務(wù)，給城鄉(xiāng)人民以平等的增收和發(fā)展機遇；同時結(jié)合行政體制改革，進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的與其事權(quán)相對應(yīng)的資金源。

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制

　　現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應(yīng)是取消單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中，從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來看，像我國這樣單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見的，一般國家對農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟全球化的大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與國際經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，對各國稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響，我國農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計也要全方位地適應(yīng)開放經(jīng)濟環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個國民經(jīng)濟領(lǐng)域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負(fù)的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題提供了制度保障。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想為普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅，對于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。因為從理論上說，我國土地的最終所有權(quán)屬于國家，農(nóng)村土地歸集體所有，是指土地使用權(quán)和收益權(quán)歸集體所有。對農(nóng)用土地征土地資源稅是市場經(jīng)濟條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級差收入、緩解土地資源分配不公矛盾、實現(xiàn)土地資源的合理流動和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。與此同時，擴大增值稅征收范圍，對在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比照城市個體工商戶繳納增值稅的做法，規(guī)定起征點，這樣一般收入低的農(nóng)產(chǎn)都達(dá)不到起征點，無需繳納增值稅。再加上個人所得稅對高收入農(nóng)戶的適當(dāng)調(diào)整規(guī)范，就使我國農(nóng)業(yè)稅制完全與國際接軌，同時又達(dá)到公平稅負(fù)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

　?。ǘ?gòu)建合理的農(nóng)村收費制度

　　農(nóng)村稅費改革不是簡單的費改稅，以稅統(tǒng)費，取締收費，而是稅費各歸其位，即把那些本來具有稅收性質(zhì)的收費項目改為稅收，取消不合理的亂收費，保留必要的合理的收費項目。因為從公共產(chǎn)品理論來看，稅費這兩種不同的財政收入形式定位是不同的，稅收服務(wù)于公共產(chǎn)品，而費主要服務(wù)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。規(guī)范的農(nóng)村公共收入機制，應(yīng)該稅費共存。再從實踐角度看，目前我國財政困難，發(fā)展農(nóng)村社會公益事業(yè)僅靠國家財政負(fù)擔(dān)是不可能的。而且發(fā)展農(nóng)村社會公益事業(yè)必須發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級組織的職能作用，并應(yīng)給它們履行公共職能留有充分的財力和權(quán)利。所以在改革農(nóng)業(yè)稅制的同時，應(yīng)重新構(gòu)建合理的農(nóng)村收費制度。

　　1.建立合法的村籌資制度

　　農(nóng)村目前收取的和興辦其他集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需資金在農(nóng)村稅費改革中，前者以農(nóng)業(yè)稅附加形式提取，鄉(xiāng)管村用，后者實行一事一議，由村民大會討論決定，這并不是合法規(guī)范的籌資制度。

　　根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。而現(xiàn)實中的村民委員會已變?yōu)榱肃l(xiāng)級政府的派出機構(gòu)，這不符合法律規(guī)定，因此應(yīng)使村民委員會的職能歸位，真正回歸到群眾性自治組織的位置上來。村作為一級集體經(jīng)濟組織，有權(quán)通過村民代表大會討論決定是否收取村提留、收取的標(biāo)準(zhǔn)及分?jǐn)偟霓k法。同時對村級提留的使用實行村務(wù)公開，定期向村民公布財務(wù)狀況，接受村民監(jiān)督，以實現(xiàn)真正的村民自治。因為現(xiàn)在農(nóng)村收取的村提留完全是村集體組織內(nèi)部的事，為公積金提留用于購置固定資產(chǎn)，植樹造林，興辦企業(yè)等，這屬于集體經(jīng)濟的自我發(fā)展和擴大再生產(chǎn)；公益金用于集體福利事業(yè)、五保戶和特困戶的補助以及合作醫(yī)療等，這屬于集體經(jīng)濟組織為自己成員提供的公益性消費；管理費則用于農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生的管理機構(gòu)的日常費用開支及人員工資等，這些都屬于集體經(jīng)濟性質(zhì)的，不應(yīng)以農(nóng)業(yè)稅附加這種形式來提取，更不能鄉(xiāng)管村用。應(yīng)還集體經(jīng)濟管理權(quán)給農(nóng)民，將村提留的決策權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)交由農(nóng)民集體民主決定。政府對此應(yīng)做的事是規(guī)定一套村民公決的規(guī)范程序和監(jiān)督機制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當(dāng)合理，財務(wù)管理公開透明，并對籌資上限實行控制。同時強化法律建設(shè)和執(zhí)法力度，切實賦予農(nóng)民自我保護(hù)的權(quán)利和手段。

　　2.建立規(guī)范的經(jīng)營服務(wù)性收費管理制度

　　對于農(nóng)村中的農(nóng)機作業(yè)、畜禽防疫等經(jīng)營服務(wù)性收費和農(nóng)民建房、婚姻登記、子女上學(xué)等服務(wù)管理性收費，應(yīng)由各級政府組織物價、農(nóng)業(yè)、財政、教育等部門進(jìn)行整頓，加強監(jiān)管。對有關(guān)收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)和收取部門都進(jìn)行公示，以法規(guī)形式頒布，并經(jīng)常進(jìn)行檢查審計，建立規(guī)范的經(jīng)營服務(wù)性收費管理制度。嚴(yán)禁強行服務(wù)，隨意提高標(biāo)準(zhǔn)和搭車收費，切忌把經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袨橐孕姓侄渭右愿缮妗娬{(diào)自愿原則，確保把農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制在合理范圍內(nèi)。

　　規(guī)范合法的農(nóng)村收費制度構(gòu)建后，既可部分解決鄉(xiāng)村財力缺口問題，又為因發(fā)展公益事業(yè)而發(fā)生的債務(wù)償還解決資金來源問題，當(dāng)然上級財政加大轉(zhuǎn)移支付力度也是必不可少的重要措施。

　　（三）改革財政支出強化鄉(xiāng)財政管理

　　首先，在加大各級財政對基層鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度的前提下，要改進(jìn)縣級以上財政支農(nóng)方式，按照公共財政要求，進(jìn)一步調(diào)整財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)。要大幅度增加農(nóng)田水利設(shè)施、科技推廣、抗災(zāi)防災(zāi)、糧食安全、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等農(nóng)業(yè)的支出；同時提高對農(nóng)村義務(wù)教育和其他公共設(shè)施建設(shè)的支出，對農(nóng)村教師的工資支出和中小學(xué)危房改造經(jīng)費應(yīng)全部由縣級財政負(fù)擔(dān)，盡可能地提供城鄉(xiāng)大體一致的公共服務(wù)和公用設(shè)施，以縮小城鄉(xiāng)在享受公共產(chǎn)品方面的差距；還要對農(nóng)民增加扶貧、社會保障、農(nóng)民成人教育和培訓(xùn)支出，確保農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的需要。而作為鄉(xiāng)級財政支出主要是滿足行政和教師的工資發(fā)放，補充社會保障資金不足，以及支援農(nóng)業(yè)、教育、科技文衛(wèi)和計劃生育方面的需要，有條件的還可對小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)等給予支持。

　　其次，要強化鄉(xiāng)財政管理，做到統(tǒng)一鄉(xiāng)政府財權(quán)，實行綜合財政預(yù)算，把預(yù)算外收入、規(guī)費收入、基金收入、罰款收入統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、并按收支平衡原則規(guī)范預(yù)算程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，確保財政資金的使用效益；要全面推行零基預(yù)算，確定定額標(biāo)準(zhǔn)，改變原有預(yù)算基數(shù)不合理的狀況，公平合理地確定財政支出，控制財政赤字；同時還必須強化預(yù)算約束，預(yù)算方案一經(jīng)鄉(xiāng)人代會通過，不得隨意更改，任何機關(guān)部門都不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政超越批準(zhǔn)的預(yù)算方案出錢搞項目、建形象工程等。

　　（四）完善分稅制

　　在進(jìn)行行政體制改革、精簡機構(gòu)和人員、轉(zhuǎn)變政府職能、建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政管理體制和運轉(zhuǎn)機制的基礎(chǔ)上，按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則進(jìn)一步規(guī)范完善分稅制，徹底消除財稅包干體制的影響。具體來說，一是要分清市、縣、鄉(xiāng)各級政府的事權(quán)，明確劃定各級財政的支出范圍，并以此為依據(jù)劃分能夠滿足其履行職責(zé)的收入來源；二是科學(xué)確定分稅范圍和共享稅分成比例，真正做到按稅種劃分收入，并適當(dāng)擴大地方政府的稅權(quán)，包括地方稅種的調(diào)整權(quán)和開征權(quán)，積極發(fā)展改革地方稅的主體稅種，使中央和地方的稅種劃分更趨合理；三是規(guī)范中央、省、市、縣轉(zhuǎn)移支付制度，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付力度，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是整個財政的基礎(chǔ)，在體制調(diào)整過程中，財力分配適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政傾斜，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入體系，以從根本上解決農(nóng)村公共開支財力不足的問題，達(dá)到全面規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系的目的。同時還要深化農(nóng)村稅費征管體制改革，有條件的地方最好統(tǒng)一基層財稅部門，將鄉(xiāng)財政所和地方稅務(wù)所合并成立“財稅所”，統(tǒng)一征收農(nóng)村有關(guān)地方稅收，并健全征收網(wǎng)絡(luò)，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織財政收入的能力，加大征管力度，提高征管水平，確保鄉(xiāng)財政收入的及時足額取得。

　　「參考文獻(xiàn)」

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