房產稅屬財產稅類。從國外經驗看，房產稅收入是地方財政收入的重要組成部分。我國情況相反，房產稅收入在省以下政府財政收入結構中比重很低，房產稅稅收政策也比較混亂，基層財政對房產稅征管相當輕視。目前我國的經濟發(fā)展和“改革、開放”進入了新階段，制度變遷和經濟發(fā)展逐步改變了財源結構、分配方式、資金流向結構以及財富存在方式。這種巨變實際上向既定的稅制提出了挑戰(zhàn)。而另一方面，在近幾年稅收高速增長的條件下，地方財政困難反而與日俱增，其中突出的矛盾是地方稅體系殘缺不全。這表明現(xiàn)在我們有必要深入研究如何通過地方稅各稅種稅制的改革來增強地方財政收入籌集能力以緩解財政困難。房產稅雖然現(xiàn)在是一個小稅種，但從市場經濟發(fā)展的角度看，該稅潛力不容忽視。要優(yōu)化地方稅收結構、合理發(fā)揮房產稅收入籌措功能，必須首先從稅制方面完善房產稅。

　　一、我國房產稅收入狀況

　　我國現(xiàn)行房產稅設立于1986年，是從原房地產稅中分離出來的。該稅以城鎮(zhèn)中的房產為課稅對象，按房產原值（減除一定比例）或租金向房產所有人或經管者征收的一種財產稅。征稅范圍限定在城鎮(zhèn)，計稅依據(jù)為原值一次減除10%-30%后的余額。當時設置該稅的目的是調節(jié)占有房產所形成的收入差別并約束固定資產投資規(guī)模過度擴張。

　　改革以來值得注意的是從20世紀90年代中期開始，房產稅收入呈現(xiàn)出擴張趨勢，在稅收結構中的地位也有所抬升。1993年，我國房產稅收入為49.15億元，比1992年增加7億多元，從1994年開始，我國房產稅收入突破60億元，近年來已達上百億規(guī)模，請看表1：

　　實行分稅制之后，我國稅收增長結構的明顯特征是小稅種收入規(guī)?？焖贁U張。其中最引人注目的是個人所得稅和印花稅。但事實上，房產稅收入規(guī)模擴張速率也很快。從表1可見，房產稅收入1999年比1994年增加了兩倍，這一規(guī)模擴張程度遠大于稅收總額的擴張程度，從1994-1999年，房產稅收入每年增長率都達到30%，遠超過同期稅收總額增長速度，房產稅收入在小稅種中排序僅次于個人所得稅和印花稅，而且房產稅收入與印花稅收入之間的差距總體上說越來越小。事實上我國印花稅收入的增長主要得力于證券交易，如果從綜合角度看問題，房產稅收入增長要比印花稅收入增長穩(wěn)。近幾年的情況表明，房產稅在地稅收入中已占據(jù)了較為重要的地位，1995年房產稅收入占地稅收入總額的比重為7%，其后幾年一直穩(wěn)定在6%，在地方稅各稅種中的排位居第三位。如果不考慮共享稅的話，房產稅在地方稅收結構中的地位更加突出。比如和印花稅相比，近些年印花稅收入增長很快，但大部分歸中央財政，留歸地方的部分在稅收結構中沒多少，而在地方稅收中原先作用不大的小稅，現(xiàn)時增長最快、最有潛勢的還是個人所得稅和房產稅。房產稅在我國是一個收入分布高度不均衡的稅。現(xiàn)在200億元左右的房產稅收入主要集中在大城市。比如1999年的183億元房產稅，北京、上海、深圳、青島四個城市就占了19%.北京一個城市的房產稅收入比甘肅、陜西、河北、山西、內蒙五個省房產稅收入總和還多。經濟發(fā)達地區(qū)的房產稅收入遠超過經濟相對落后地區(qū)，經濟發(fā)達的大城市的房產稅收入相當于甚至超過落后或中等經濟水平一個省的房產稅收入。下面我們選取了十五個不同經濟發(fā)展水平省市單位的房產稅收入數(shù)字。

　　二、我國現(xiàn)行房產稅稅制的弊端

　　任何一個稅種稅制的創(chuàng)建都要以當時外部社會經濟條件為約束，前瞻性的考慮只能是推測性的，房產稅稅制也是如此。應該承認，1986年設置的房產稅在較大程度上還是起到了預期作用。盡管收入不多，但對地方財政畢竟具有拾遺補缺意義，特別是實行分稅制之后，地方政府加強小稅種征管，房產稅收入增長還是相當可觀的。然而也必須看到：伴隨著產業(yè)結構和分配結構以及地方市場格局等多方面因素的變化，房產稅稅制的弊端日漸突出。這些弊端不僅削弱了房產稅收入籌措功能，而且在一定程度上阻礙了市場經濟的發(fā)展，對市場運行合理化起到了逆向調節(jié)作用，對社會公平也產生了一定程度的干擾作用。從總體上看，現(xiàn)行房產稅稅制弊端主要有如下幾方面：

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行房產稅征稅范圍過窄

　　我國現(xiàn)行房產稅稅制規(guī)定房產稅只在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收。其中縣城和建制鎮(zhèn)指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地。這樣，農村就被排除出征稅范圍。另一方面，現(xiàn)行房產稅稅制還把行政機關、人民團體、軍隊自用、財政撥付事業(yè)費的機構、個人居住用房等房產列為免稅對象。應該承認：上述規(guī)定在20世紀80年代是客觀的，當時房地產商品化程度很低，總體經濟發(fā)展尚需政府通過“減稅讓利”措施予以刺激，房產稅征稅范圍只宜窄不宜寬，先把房產稅設置出來，今后擇機再發(fā)揮其收入籌措功能。

　　經過20多年的改革和發(fā)展，我國制度安排和經濟結構發(fā)生了深刻的變化?，F(xiàn)行房產稅稅制規(guī)定的征稅范圍與現(xiàn)實情況明顯不符，直接限制了房產稅收入的正常增長。其主要表現(xiàn)有三點：一是20世紀90年代以后我國房地產業(yè)迅猛發(fā)展，商品化程度不斷提高，房產購買主體結構發(fā)生了重大變化，個人購房比重逐步上升，2001年已達到90%，這些購房者大部分屬于中、高收入階層。高收入者購房本質上是財富形態(tài)的轉換。因此，免除房產稅實際上是國家放棄了調節(jié)收入分配的一種手段。更何況轉軌時期高收入階層成員的財富積累一定程度上是非規(guī)范運作的結果。如果這些財富以資金形態(tài)存在，政府很難直接調節(jié)，以房產形式存在，政府調節(jié)完全可以有的放矢。二是轉軌時期伴隨著工業(yè)化的推進，農村城市化程度不斷提高，特別是在經濟發(fā)達地區(qū)，農村房產規(guī)模急劇擴張、質量攀升。擺脫了計劃經濟的農村，農民有了投資決策權，經營用房規(guī)模自然膨脹很快。因此，房產稅收入增長失去了一大塊穩(wěn)定稅源。三是我國近年來已經進行了公有住房制度改革。通過改革，原有公房已發(fā)生了產權貨幣化轉移或使用權貨幣化轉移，公房性質發(fā)生了變化，改革之后的公房已不是房產稅稅制制定時的公房。特別是現(xiàn)在已明令允許公房上市，一些公房業(yè)主甚至已把公房當做商品來出售或租賃。顯然，在現(xiàn)行房產稅免稅者的狀況已發(fā)生根本變化的條件下，實行原稅制規(guī)定等于人為拋棄稅源。

　　（二）房產保有課稅實行內外兩套稅制有違公平

　　目前我國針對房產保有環(huán)節(jié)課征的稅除去房產稅外還有城市房地產稅。后者的納稅人為外商投資企業(yè)和外籍人員、華僑、港、澳、臺同胞。這也就是說在房產保有課稅方面我們采行了內外兩套稅制。這種格局實際上意味著雙重差別：一是對房產保有活動的課稅內外有別。二是對房產使用效益課稅內外有別。拋開兩套稅制帶來的稅負不等問題不講，單從制度安排效應角度來看，兩套房產課稅制度分別運轉本身是不公平的。因為兩套稅制勢必造成競爭起點的不同，而且使得國家的宏觀調節(jié)意圖很難同向貫徹。同時也會干擾其它各稅稅制效應的正常發(fā)揮。

　　（三）現(xiàn)行房產稅計稅依據(jù)不合理

　　我國房產稅暫行條例規(guī)定房產稅的計稅依據(jù)是房產余值或房產租金收入。這種規(guī)定實際上帶有靜態(tài)考慮問題色彩，導致稅基不能隨經濟條件的變化而正常增長。因為轉軌時期，我國經濟始終保持高速增長態(tài)勢，近年來雖然增幅下降，但仍未低過7%.高速經濟增長帶來了土地和房產大幅度升值，特別是城市新房市值與舊房市值相差非常大，這樣，以余值為計稅依據(jù)無疑是大大縮小了稅基。同時，必須看到，按余值計稅，實際上是新企業(yè)稅負重，老企業(yè)稅負輕。另一方面，把租金收入作為計稅金額又帶來了兩個問題。一是租金與房產余值差距很大，因而引起了按不同計稅方式計稅稅負高度不均等狀況。根據(jù)北京市1997年對66戶企業(yè)的測算，按房產余值和租金收入分別計算房產稅稅額，結果相差2倍多。二是房產租金本身是營業(yè)稅課稅對象，現(xiàn)在又當做房產稅計稅依據(jù)，這人為造成了雙重課稅。此外，現(xiàn)在租金收入很模糊，沒有明確憑證，有的甚至暗箱操作，而且一些不征房產稅的房產也在出租。

　　（四）房地產稅費過于混亂抑制房產稅收入正常增長

　　房產稅是房地產稅費體系中的一員。從理論上看，對同一稅源，稅費品種應盡量控制，從世界各國情況看，針對房地產分層設置單獨的稅種并輔之一些專項收費確有必要，但盡可能減少稅費數(shù)量是一個共同趨勢。這樣做的正確效應有三點：一是避免對同一財源重復課稅和收費；二是便于稅費繳納者履行義務；三是便于稅費征管者操作。

　　然而我國的現(xiàn)實是房地產業(yè)面對的稅費數(shù)量與日俱增。從北京市情況看，涉及房地產業(yè)的大小稅種有十幾個，有些是針對土地占用或使用征收的。這些稅的設置帶有強烈的因事設稅、因項目設稅色彩。至于房地產業(yè)面對的費就更多了。據(jù)粗略估計，北京市房地產業(yè)涉及的政府收費不下40種。這些收費出自方方面面，包括很多帶有行政職能的事業(yè)機構，房地產開發(fā)活動的任何一個環(huán)節(jié)都要面臨多種收費，人們很難劃清收費的具體針對性。從總體上看，房地產業(yè)收費一部分帶有勞務補償性；另一部分則帶有連代補償性，這種補償形式是針對因房地產開發(fā)而帶來相關利益集團物質利益損失所做出的補償，比如青苗補償費、建筑物補償費和單位搬遷費等。擁有收費權利的機構對不交或少交費款的企業(yè)和個人都有懲治的權利，當然也有變通政策的權利。

　　很顯然，費大于稅在房地產業(yè)遠比其他產業(yè)突出。這種現(xiàn)象產生了極大的不利后果，其對房地產市場的發(fā)展產生了三大阻礙作用：一是直接大幅度加重了消費者負擔。從理論上講，收費并不帶有籌措收入的性質。因此，收費規(guī)模和收費“品種”要受到嚴格限制，收費標準也不與市場交易規(guī)模浮動性掛鉤。但我國的房地產業(yè)收費卻非如此。收費成為我國房地產商品最終銷售金額中的一個重要組成部分，對消費者來講，這部分支出成為不可忽視的負擔。據(jù)初步測算，在北京市房價構成中，收費已占20%左右，再加上開發(fā)商比較高的利潤預期，這就造成了含稅費價格遠超出一般消費者的負擔能力。二是費大于稅限制了房地產業(yè)規(guī)模的正常擴張。目前北京市一方面商品房大量積壓，另一方面大部分人住房條件急需改善，造成這種奇怪現(xiàn)象的原因很多，“費大于稅”是其中重要的一點。這主要體現(xiàn)在費大于稅直接加大了房地產開發(fā)成本，同時，費大于稅又使得房地產開發(fā)者和需求者都對政府行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性產生極大懷疑，因而房地產規(guī)模擴張難以正常展開。三是費大于稅直接限制了稅收對房地產業(yè)發(fā)展的調節(jié)作用。從世界各國經驗看，稅收是各級政府調節(jié)房地產業(yè)發(fā)展狀況的重要工具。特別是在地方政府層面，稅制結構的變動經?？梢詫Ψ康禺a業(yè)的規(guī)模和結構產生調節(jié)作用。這主要是因為稅收能夠從財產存量和交易流量兩個方面影響房地產開發(fā)和交易行為。在我國，房地產業(yè)涉及的稅收是地方稅，盡管地方政府沒有這些稅的立法權，但卻擁有一定的政策調整權。因此，政府完全有可能利用稅收手段實施房地產業(yè)走勢調控，但現(xiàn)在費大于稅，而且收費權力分散在多個部門，政府很難再利用稅收手段實施調控。因為稅率變動和稅種變動以及稅源選擇已經沒有多少空間。另外，收費權力遍及各部門，實際上也就極大地限制了已有稅收政策調整權的落實，因為這需要與各個部門去反復協(xié)商、調整。

　　如此眾多的房地產業(yè)稅費，不僅使納稅人產生了強烈的逆反心理，以致避稅逃費時有發(fā)生，而且從政府角度看，也加大了稅費制度建設成本和稅費征管成本。但更深層次的問題還在于稅費數(shù)量過多格局形成之后，政府各部門自然形成了一種財源建設心態(tài)，造成收費競爭，直接扭曲了收費的性質，變成了部門創(chuàng)收。

　　此外，房地產稅費過多打亂了房地產業(yè)各環(huán)節(jié)稅收的特定意義，相互削弱稅基。房地產業(yè)稅收分三個層次：一是土地開發(fā)層次；二是房產交易層次；三是房產保有層次。這三個層次的稅收彼此應相互協(xié)調，各層次稅制要分別體現(xiàn)出國家的產業(yè)政策和收入調節(jié)意圖，而且各層次稅負要有所區(qū)別。而我國目前由于前期圍繞房地產交納的稅費過重，致使房產稅稅基被人為壓縮、稅源被無形擠占。

　　三、改革房產稅稅制的迫切性和指導思想

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