和政府直接支付轉(zhuǎn)變成本相比，財政政策的引導(dǎo)、激勵和約束則帶有一定的間接性，但往往更具有規(guī)范性和長效機制特征。但在具體討論財政政策對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的支持措施之前，必須明確：財政并不能包打天下，而是要以順應(yīng)市場機制和彌補“市場失靈”的方式來行市場所不為、難為之事；財政發(fā)揮作用往往是為了助市場“一臂之力”，不能因此導(dǎo)致過度的行政干預(yù)或政府依賴。

　　基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，在相當長的歷史時期里，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的努力都將是十分必要和重要的。財政政策若要對此釋放更多的潛力和空間，必須不斷完善公共財政制度，依托制度的內(nèi)生機制和動力，強化和優(yōu)化政策的調(diào)控作用，同時積極借鑒國際經(jīng)驗、總結(jié)本國經(jīng)驗，結(jié)合中國國情優(yōu)化財政政策設(shè)計，繼續(xù)在支付成本、激勵約束、優(yōu)化外部配套環(huán)境三方面履行應(yīng)盡職能，有所為有所不為，“到位”而不“越位”地做好對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的支持促進。

　　把握公共導(dǎo)向，不斷深化公共財政建設(shè)作為適應(yīng)和推進市場經(jīng)濟體制的重要變革，公共財政建設(shè)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式有很多理念和步驟上的契合。堅持完善公共財政制度，本身就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的“治本之舉”之一，同時也是為財政政策發(fā)揮“有意為之”的能動性所提供的系統(tǒng)支撐。在公共財政框架的構(gòu)建方面，近年已經(jīng)取得了一系列包括財政管理制度創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新、公共產(chǎn)品和服務(wù)逐步提質(zhì)、豐富在內(nèi)的成績。但是，公共財政所包含的深刻內(nèi)涵、所要求的更深層次的制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、所肩負的適應(yīng)和推進市場經(jīng)濟體制的重大使命，需要繼續(xù)深化財政轉(zhuǎn)型，不斷探索和創(chuàng)新。公共財政不僅僅是市場經(jīng)濟的有機部分，而且需要其產(chǎn)生更大的作用力，以自身的改革和完善配合市場經(jīng)濟體制的形成和進步，也包括促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，公共財政建設(shè)中，不僅要把滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心，還要在更深層面上，發(fā)掘公共財政的創(chuàng)新空間。

　　其一是要充分認識公共財政在合理處理和把握政府與市場的分工關(guān)系方面的作用。把“以財行政”的范圍控制在市場難以作為的方面，真正履行政府應(yīng)做之事、應(yīng)為之舉。通過財政制度的規(guī)范和政策的引導(dǎo)，把政府過度干預(yù)經(jīng)濟、主導(dǎo)經(jīng)濟的可能降到最小，從而避免或改變那種官員主導(dǎo)、權(quán)力推進、拼資源拼項目的投資驅(qū)動型經(jīng)濟粗放增長模式。

　　其二、要深刻領(lǐng)會公共財政與以民主法治為特征的政治文明的互動意義?，F(xiàn)代意義的公開、完整、透明的財政預(yù)算，從其編制、審議、批準到執(zhí)行，需要有一整套體現(xiàn)合理有效的權(quán)力制衡、民意表達、規(guī)范嚴密的決策及監(jiān)督機制的制度安排。如果這種規(guī)范的公共選擇制度安排，最終能夠在公共財政的決策和管理運行中穩(wěn)定地成型，或者說通過公共財政建設(shè)的深化促進了這種制度安排的建立和推廣，那無疑將是公共財政對和諧社會核心內(nèi)容——“民主法治、公平正義”的更深層次和更具全局意義的貢獻。同時，其綜合效應(yīng)將順理成章地對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生正面推動作用——無疑，權(quán)力制衡和公眾監(jiān)督的制度化是防止政府偏離職能、過度干預(yù)經(jīng)濟和促使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀落實于集約式增長的最有效方法和長效機制。

　　積極改進和落實以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財政體制現(xiàn)行“分稅制”已在適應(yīng)市場經(jīng)濟、處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但如何使其實質(zhì)內(nèi)容在省以下得到貫徹，已成為當務(wù)之急。按照“十一五”規(guī)劃關(guān)于“減少行政層級”和“建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”的明確要求，今后要積極推進減少財政層次的“扁平化”改革，對省以下四個層級通過“鄉(xiāng)財縣管”和“省管縣”的改革試驗，力求實行扁平化與實質(zhì)性分稅。以此為基礎(chǔ)，清晰合理界定市場經(jīng)濟要求的中央、省、市縣三大不同層級的事權(quán)，進而合理配置稅基，使地方政府的支柱性財源調(diào)整到省級的營業(yè)稅和市縣級來自不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）上，從而在財源制度安排上抑制和消除地方政府片面追求經(jīng)濟粗放增長的速度偏好，割斷地方政府短期行為與粗放式經(jīng)濟增長的直接利益關(guān)系，從而在體制上消除地方投資過熱和結(jié)構(gòu)失調(diào)的內(nèi)在沖動。改革的著力點包括：

　　由粗到細，清晰、合理地界定中央、省、市縣三級政府事權(quán)及支出責任。關(guān)鍵是明確界定中央和地方政府各級的投資權(quán)，進而逐步形成全套的事權(quán)明細單，規(guī)范支出責任。

　　調(diào)整和規(guī)范中央和地方的收入劃分。結(jié)合稅制改革及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理等措施，按照財政收入的屬性并兼顧發(fā)揮中央、地方兩個積極性，合理配置稅基、稅權(quán)與收費權(quán)，促使地方政府專心致志于優(yōu)化轄區(qū)公共服務(wù)與投資環(huán)境，促進統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。

　　規(guī)范地形成各級預(yù)算，完善和加強轉(zhuǎn)移支付。由中央、省、市縣三級政權(quán)明晰各自事權(quán)、合理配置財權(quán)（稅基），推進到規(guī)范地形成三級完整、透明、在公眾參與之下事前決定、批準生效后嚴格執(zhí)行的預(yù)算，同時改進完善中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付以及必要的“對口支援”橫向轉(zhuǎn)移支付，增加“因素法”一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范專項補助資金分配辦法（對到期項目及補助數(shù)額小、體現(xiàn)中央宏觀調(diào)控政策意圖不明顯的項目要逐步予以取消；交叉重復(fù)的項目要重新清理，合并歸類；對年度之間補助數(shù)額不變且長期固定的項目，列入中央對地方的體制性補助；嚴格控制新設(shè)項目，必須設(shè)立的項目要將資金安排和制度建設(shè)同步進行，實行規(guī)范管理）。同時，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，建立完善監(jiān)督評價體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金充分使用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　完善財政獎勵補助政策和省以下財政管理體制，進一步緩解基層困難和創(chuàng)新公共服務(wù)機制。按照激勵與約束相結(jié)合、以獎代補的原則，在增加財政獎補項目和資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，進一步完善財政獎勵補助政策，更好地調(diào)動地方政府和財政支農(nóng)、節(jié)支、精簡機構(gòu)的潛力和積極性。省以下財政管理體制的改革，要特別注重結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)中的縣鄉(xiāng)綜合改革和“省直管縣”改革試驗，努力減少財政管理層次，提高行政效能，進一步緩解基層困難，在切實體現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配、以事權(quán)定財力、以責任定財力、財力支出向基層傾斜原則的同時，積極推進農(nóng)村公共服務(wù)由“花錢養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人”向“以錢養(yǎng)事（政府采購）”的制度創(chuàng)新，切實加強和優(yōu)化基層基本公共服務(wù)的財政保障。

　　改革公共收入制度這一領(lǐng)域制度創(chuàng)新的出發(fā)點，是重在以公共收入制度改革推進政府職能轉(zhuǎn)變，弱化地方政府盲目追求產(chǎn)值、追求流轉(zhuǎn)稅收增長的扭曲式激勵機制。只有使地方政府職能的重點和其支柱性財源的培養(yǎng)相互吻合并形成良性循環(huán)，才能適應(yīng)政府職能和財政職能調(diào)整的導(dǎo)向，從內(nèi)在動力機制上消除其擴大投資、辦企業(yè)的利益沖動和僅著眼于短期從土地一級市場獲取收入的扭曲式“土地財政”依賴，內(nèi)生地使地方政府行為納入科學(xué)發(fā)展觀的軌道。同時，為了從根本上改變政府充當?shù)胤浇?jīng)濟活動主角的不正常狀況，必須從財力相關(guān)制度規(guī)范上切斷不規(guī)范政府行為發(fā)生的源頭。其要點包括：

　　調(diào)整流轉(zhuǎn)稅稅率和結(jié)構(gòu)，適當降低流轉(zhuǎn)稅在整個稅收收入中的比重。首先是改革和完善增值稅制度，加快生產(chǎn)型增值稅（即對企業(yè)新購進固定資產(chǎn)所含稅款不予抵扣）改為消費型增值稅（即允許企業(yè)抵扣投資所建廠房及新購進機器設(shè)備所含稅款）的步伐；其次是適當擴大消費稅征稅范圍，將部分對環(huán)境影響較大的產(chǎn)品和高檔消費品納入征稅范圍，完善消費稅稅率結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

　　開征物業(yè)稅（不動產(chǎn)稅），將其培育成為地方政府財政收入的主體財源。力求盡快通過試點取得經(jīng)驗，在清理整頓房地產(chǎn)收費的基礎(chǔ)上，合并房產(chǎn)稅和土地使用稅等稅種（包括外資企業(yè)房地產(chǎn)稅），建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，把其稅基放在不動產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)。

　　強化政府非稅收入的預(yù)算管理和征收管理。首先要大力推進綜合預(yù)算改革，將政府性的收入全部納入預(yù)算管理，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，透明地接受人大和公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)真正嚴格的硬預(yù)算約束。與此相應(yīng)，要加強政府非稅收入的征收管理，實質(zhì)性貫徹“收支兩條線”原則，完善“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征收模式，保證政策法規(guī)規(guī)定的各項非稅收入應(yīng)收盡收，及時足額上繳國庫或財政專戶，防止隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用政府非稅收入。

　　規(guī)范土地收入管理。嚴格按照2006年9月《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求，將國有土地使用權(quán)出讓總價款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。在適當時機，提高土地出讓收入的統(tǒng)籌管理級次，調(diào)高中央和省級財政分成比例，建立全國土地收益儲備基金，專項用于中長期的國土開發(fā)、整治等開支和穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民的長期生產(chǎn)、生活問題。要切實貫徹土地“占補平衡”政策，遏制當屆地方政府的“賣地沖動”，避免“寅吃卯糧”。未來應(yīng)該通過出臺物業(yè)稅等措施，厘清土地租、稅、費的關(guān)系，適當?shù)恋爻鲎尳鸬牡匚弧?/p>

　　構(gòu)建與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會相配套的稅費規(guī)范按照國家“十一五”規(guī)劃提出的“優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的主體功能區(qū)理念，需要配套制定相應(yīng)的財政政策，綜合實施激勵與約束并重的稅收、收費政策，適當集中和再分配一部分經(jīng)濟利益，促進資源節(jié)約、環(huán)境友好導(dǎo)向和行為。現(xiàn)階段，可行的舉措包括：

　　改革和完善探礦權(quán)和采礦權(quán)（礦業(yè)權(quán)）的價、稅、費制度。要以礦產(chǎn)資源有償使用為方向，盡快全面實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，完善礦業(yè)權(quán)價格形成機制。同時應(yīng)將礦產(chǎn)資源稅和礦產(chǎn)資源補償費兩者之中性質(zhì)相同的租金收入合并，租稅分離，重新組合，各歸其位。

　　發(fā)展建立以資源儲量和級差收益為基礎(chǔ)的礦產(chǎn)資源補償費征收辦法。要改進礦產(chǎn)資源稅費的計征方式，在有條件的礦山將現(xiàn)行按產(chǎn)量計征辦法改為按儲量計征辦法，或按資源回采率和環(huán)境修復(fù)率確定不同的稅收標準，以促進資源開采率、回采率的提高。另外，應(yīng)將目前的礦產(chǎn)資源補償費從量定額征收改為從價征收；還可根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的級差收益，實行差別化的稅率和收費標準。

　　應(yīng)當考慮從資源產(chǎn)品價格中適當提取礦山安全生產(chǎn)和環(huán)境修復(fù)基金。專款專用于安全生產(chǎn)、防范事故、環(huán)境恢復(fù)和資源枯竭時的連片改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　擴大資源稅的征收范圍。將沒有納入現(xiàn)行征稅范圍的資源品，如水資源、森林資源等納入征稅范圍，同時將現(xiàn)有的某些資源性收費并入資源稅。

　　合理調(diào)整礦產(chǎn)資源稅和資源補償費在中央和地方之間的分配方法。適當增加資源稅中央分享部分，以利中央有財力實施跨省區(qū)的國土整治規(guī)劃和資源合理開發(fā)方案。

　　改進生態(tài)環(huán)境管理制度和稅收體系。推行排污權(quán)交易制度，同時改進生態(tài)補償收費制度，實施有利于資源節(jié)約利用和污染物減排的價格機制以及有效的懲罰措施。在相關(guān)稅收優(yōu)惠政策上，實施“綠色導(dǎo)向激勵”，鼓勵投資、生產(chǎn)和消費等不同環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)、節(jié)能降耗減排、廢棄物循環(huán)利用行為。積極研究開征環(huán)境保護稅種的可行性方案。

　　支持和鼓勵創(chuàng)新型國家建設(shè)和企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)在中國解決經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變問題，必須走建設(shè)創(chuàng)新型國家之路，充分發(fā)揮科技“第一生產(chǎn)力”的能動作用。因此，財政政策設(shè)計上，對經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的支持應(yīng)當緊密結(jié)合推動創(chuàng)新型國家建設(shè)，增強自主創(chuàng)新能力。針對當前我國企業(yè)研發(fā)資金投入不夠、創(chuàng)新水平低的實際，要特別著力把企業(yè)，包括大量中小企業(yè)鍛造成為研究開發(fā)投入的主體、技術(shù)創(chuàng)新活動的主體和創(chuàng)新成果應(yīng)用的主體，同時促進產(chǎn)、學(xué)、研的聯(lián)合開發(fā)。

　　財政支出方面。一是在創(chuàng)新產(chǎn)品建設(shè)上，應(yīng)為構(gòu)建以企業(yè)為主體的自主創(chuàng)新體系提供必要的貼息、信用擔保等支持；業(yè)已成立并運行了數(shù)年的國家中小企業(yè)創(chuàng)新基金，需要擴大規(guī)模，改進管理，更多運用乘數(shù)效應(yīng)較大的貼息方式，以及規(guī)范的參股方式。二是為建設(shè)科技實驗室、中試基地、孵化基地等提供一定的資金保障。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金和以政策性扶持為導(dǎo)向的風險創(chuàng)業(yè)基金的“母基金”。

　　積極改進和健全知識產(chǎn)權(quán)的保護制度。通過實施政府支持性采購政策（包括首購政策），扶持自主知識產(chǎn)權(quán)的市場化應(yīng)用和創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

　　稅收方面要制定、改進和完善激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的一系列稅收政策。稅收優(yōu)惠政策的著力點應(yīng)適度前移，力求針對企業(yè)或科研單位實際科研項目投入予以鼓勵。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，總體而言，對于事關(guān)國計民生、國家安全的核心技術(shù)，重大創(chuàng)新項目（重大專項），以及具有全局性、帶動性的關(guān)鍵共性技術(shù)，如能源、水資源和環(huán)境保護技術(shù)，航天航空和海洋技術(shù)，基礎(chǔ)科學(xué)和前沿技術(shù)等，應(yīng)作為財政支持發(fā)展的重點領(lǐng)域和方向。對于有良好市場前景的技術(shù)，如裝備制造、信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的系統(tǒng)設(shè)計技術(shù)、控制技術(shù)與關(guān)鍵總成技術(shù)等，應(yīng)主要依靠市場機制，作為企業(yè)攻關(guān)和發(fā)展的重點領(lǐng)域和方向。同時，對關(guān)系國家全局和戰(zhàn)略利益、企業(yè)難以獨立完成的大型技術(shù)裝備項目，要給予必要的支持，集中力量取得突破。在具體推動過程中，各級政府財政應(yīng)根據(jù)其財力大小和技術(shù)、儲備狀況，選擇一定的領(lǐng)域和方向，有重點、有目標、分步驟地量力而行，并與開發(fā)性金融、商業(yè)性金融資金等積極形成合力，充分借助市場機制配置資源的基礎(chǔ)作用和高效管理機制。