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江蘇農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)研報(bào)告

來(lái)源: 萬(wàn)元坤 劉福林 王巨祥 編輯: 2006/08/24 11:31:58  字體:

  江蘇是在全國(guó)率先全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的地區(qū),改革歷時(shí)已有一年,認(rèn)真回顧總結(jié)農(nóng)村稅費(fèi)改革的工作經(jīng)驗(yàn),分析存在的矛盾和問(wèn)題,研究化解矛盾的途徑和辦法,對(duì)于進(jìn)一步深化改革、鞏固和發(fā)展改革的成果具有十分重要的意義。

  一、改革的基本情況和初步效果

  1.農(nóng)民的減負(fù)目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的核心和主體目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),江蘇各地圍繞這個(gè)主體目標(biāo),深入發(fā)動(dòng)群眾,精心組織,周密部署,認(rèn)真實(shí)施,順利完成了方案制定、上報(bào)審批、組織歸戶(hù)、檢查驗(yàn)收、夏秋兩季征交等各個(gè)階段的工作,保證了稅費(fèi)改革平穩(wěn)有序的推進(jìn)。稅改后全省共征收農(nóng)業(yè)稅25.61億元;農(nóng)業(yè)稅附加5.08億元,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅0.9億元,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加0.18億元,一事一議籌資8.8億元,合計(jì)40.59億元,農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)77元,較改革前稅收及合同內(nèi)、外人均負(fù)擔(dān)154元,減少77元,減幅為50%?!皟晒ぁ碧崛?.67億個(gè),較上年減少 2.6億個(gè);以資代勞總額3.86億元,較上年減少6.8億元。

  2.各項(xiàng)配套改革取得了明顯效果。(1)大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村區(qū)劃調(diào)整、人員分流工作已基本完成。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已由改革前的1974個(gè)減至1372個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口由3.1萬(wàn)增至4.5萬(wàn);行政村由35258個(gè)減至20219個(gè),縮減幅度為42.7%;村組干部由43萬(wàn)人減至22.65萬(wàn)人,其中村干部減少8.7萬(wàn)人,僅此一項(xiàng)減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)4.4億元。(2)推進(jìn)了農(nóng)村教育體制改革。稅改中江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的意見(jiàn)》,由編制部門(mén)重新核定教師編制,人事部門(mén)核準(zhǔn)人員和工資,財(cái)政部門(mén)核撥經(jīng)費(fèi),委托銀行代發(fā)到人,使部分地區(qū)過(guò)去拖欠農(nóng)村中小學(xué)教師的工資問(wèn)題得到了解決。同時(shí)按照適度規(guī)模辦學(xué)的要求,調(diào)整了農(nóng)村教育布局。(3)推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。通過(guò)采取綜合設(shè)置、精簡(jiǎn)人員編制、建立用人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、確定事業(yè)單位法人地位等措施,對(duì)原來(lái)的“農(nóng)村七站八所”,加以轍并改建。全省大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位已由原先的20個(gè)左右調(diào)并為現(xiàn)在的6—8個(gè),精簡(jiǎn)人員編制達(dá)到30%。并從有利穩(wěn)定、人盡其才的原則出發(fā),對(duì)精減人員實(shí)施了多渠道分流。

  3.加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,規(guī)范了農(nóng)村稅收的征收行為。為了保證稅改后的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育以及計(jì)劃生育等工作的開(kāi)展,江蘇加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金必須優(yōu)先保障村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育。江蘇去年上述各項(xiàng)到村資金10.03億元,高于改革前1999年村三項(xiàng)支出9.27億元的水平,使大多數(shù)村的基本開(kāi)支得到了保障。為了規(guī)范征稅行為,江蘇按照中央要求,將農(nóng)業(yè)“兩稅”以及附加的征收職能歸口為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府財(cái)政機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門(mén);省政府辦公廳專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)范圍內(nèi)一事一議籌資籌勞管理的意見(jiàn)》。與此同時(shí),還針對(duì)涉農(nóng)收費(fèi)問(wèn)題采取了一些專(zhuān)門(mén)措施。

  4.改革使農(nóng)村長(zhǎng)期積累的許多矛盾得到初步化解。其中包括計(jì)稅面積與實(shí)際面積不符、第二輪承包政策落實(shí)不到位形成的機(jī)動(dòng)田、黑地、兩田制、、宅田合一等問(wèn)題,有力地維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)村稅費(fèi)改革還增強(qiáng)了各地清理、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的緊迫感。各地采取措施,清理賬目,已分類(lèi)處置了一批歷史債務(wù)。

  二、改革留有難題和大量的后續(xù)性工作

  1.稅改后一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的可用財(cái)力明顯減少,難以維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。在蘇南如果以每年10萬(wàn)元為基本自給目標(biāo),有缺口的村約占10%;在蘇中如果以7萬(wàn)元作為基本自給目標(biāo),有缺口的村約占30%;在蘇北如果以5萬(wàn)元作為基本自給目標(biāo),有缺口的村也要達(dá)到30%。全省2.1萬(wàn)個(gè)村,大致有6000個(gè)左右的村存在缺口。稅改后出現(xiàn)了一些減支因素,但總體上要保證這些村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)還相當(dāng)困難。

  2.一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))陳欠債務(wù)數(shù)額大、清償難。有的村僅農(nóng)民手中的各類(lèi)債務(wù)憑證就有十幾萬(wàn)元。大部分負(fù)債鄉(xiāng)村缺少可以盤(pán)活的集體資產(chǎn)和可以用于清償債務(wù)的資金來(lái)源。因?yàn)樨?fù)債,有的鄉(xiāng)村受到了司法訴訟和凍結(jié)賬戶(hù)、查封財(cái)產(chǎn)的法律處罰,分散了干部精力,也給農(nóng)業(yè)稅征收增加了難度。農(nóng)民以債據(jù)抵稅成為今后稅收中難以回避的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

  3.經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)對(duì)配套改革的承受能力較弱。一部分經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)因缺少對(duì)改革的成本投入,出現(xiàn)了教育布局調(diào)整難、事業(yè)單位改革推進(jìn)難、人員分流落實(shí)難等一系列新的矛盾。宿豫縣轍并村組以后,精減村組干部 4442人,一次性補(bǔ)償需要資金617.18萬(wàn)元。灌云縣農(nóng)村教育負(fù)債4496.98萬(wàn)元,目前亟待解決的學(xué)校危房有10萬(wàn)平方米,需投入6000萬(wàn)元,經(jīng)費(fèi)的籌措十分困難。

  4.由于籌資籌勞數(shù)額小,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村難以舉辦公益性事業(yè)。農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,大型的農(nóng)田水利基本建設(shè)與鄉(xiāng)村公益事業(yè)受制于投資主體受到一定影響;一部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的道路、橋梁、水渠急待修理;關(guān)系到基本國(guó)策的計(jì)劃生育和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的積累性問(wèn)題更多。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),僅靠籌資籌勞,要上那些使公眾受益的社會(huì)項(xiàng)目難度很大。

  5.農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)因缺少征收保全措施增加了難度。稅改后,農(nóng)業(yè)稅的征收主體是農(nóng)稅征管機(jī)關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)只屬于委托代收機(jī)關(guān),農(nóng)稅部門(mén)限于人力、物力和缺少應(yīng)對(duì)手段,要完成當(dāng)期的農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)和清收尾欠稅款難度較大。發(fā)展下去,勢(shì)必造成拖欠越來(lái)越多,尾欠越來(lái)越大。

  6.一部分種糧大戶(hù)和純農(nóng)戶(hù)因稅改反而增加了負(fù)擔(dān)。據(jù)丹陽(yáng)市測(cè)算,稅改后,種糧大戶(hù)每戶(hù)增加負(fù)擔(dān)約50元,增負(fù)20%左右。

  7.水利:工程水費(fèi)等涉農(nóng)服務(wù)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高給農(nóng)村稅費(fèi)改革造成了負(fù)面影響。

  8.“一事一議”的規(guī)范要求與農(nóng)村的實(shí)際情況不盡吻合。許多地區(qū)由于受到議事內(nèi)容、議事條件、農(nóng)民民主議事素質(zhì)等方面的制約,影響了議事效果。議而不決、議而不行或根本就無(wú)法議事的事情累累發(fā)生,一些地區(qū)已經(jīng)將一事一議“束之高閣”。

  改革是權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整,在農(nóng)村稅費(fèi)改革的主體任務(wù)基本完成之后,由于舊體制的“慣性”作用,以及對(duì)解決舊體制遺留問(wèn)題的思想準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備和經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備不足,方法欠妥,仍然存在一些矛盾,這是正常的。只有堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革,著力化解問(wèn)題和矛盾,認(rèn)真做好改革的各項(xiàng)后續(xù)性工作才能實(shí)現(xiàn)改革的各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo),不斷深化和發(fā)展改革的成果。

  三、積極探索稅改難題的解決途徑

  (一)堅(jiān)持“治本之策”,用發(fā)展的辦法化解矛盾

  1.堅(jiān)持“治本之策”,明晰農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展思路。目前,江蘇農(nóng)業(yè)在增長(zhǎng)方式上,還是以粗放經(jīng)營(yíng)為主;在生產(chǎn)方式上,還是以家庭式的小規(guī)模生產(chǎn)為主;在經(jīng)營(yíng)方式上,還是以對(duì)計(jì)劃的依賴(lài)性為主,特別是糧食、棉花、蠶繭生產(chǎn)。還有一個(gè)問(wèn)題,就是貿(mào)、工、農(nóng)分割。這個(gè)“三為主、一分割”是導(dǎo)致一部分地區(qū)農(nóng)業(yè)效益低、農(nóng)民收入增長(zhǎng)慢的主要原因。解決這個(gè)問(wèn)題,必須堅(jiān)定不移地走發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的道路。一是要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化。就目前的情況來(lái)說(shuō),適應(yīng)市場(chǎng)化的信息問(wèn)題、市場(chǎng)體系問(wèn)題、市場(chǎng)主體的培育問(wèn)題都做得不夠,走向國(guó)際化更不夠。江蘇要發(fā)展集約化農(nóng)業(yè),大踏步進(jìn)入市場(chǎng),尤其是國(guó)際市場(chǎng)。二是提高農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化水平。不能再滿(mǎn)足于家庭式的經(jīng)營(yíng)。因?yàn)榧彝ナ浇?jīng)營(yíng)無(wú)法向?qū)I(yè)化、規(guī)?;l(fā)展。三是用先進(jìn)的科技來(lái)提升農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平、擴(kuò)大消費(fèi)的需求。四是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。只有產(chǎn)業(yè)化才能打破貿(mào)、工、農(nóng)分割的局面,留住加工、流通這兩塊的利益,解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的問(wèn)題。江蘇結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)際,加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、科技化、產(chǎn)業(yè)化的研究,即規(guī)模農(nóng)業(yè)與效益農(nóng)業(yè)的研究,是非常必要的。

  2.堅(jiān)持“治本之策”,積極推進(jìn)城市化帶動(dòng)戰(zhàn)略。江蘇結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革,推進(jìn)了行政區(qū)劃的重大調(diào)整,其主要目的是為了解決行政區(qū)劃與城市發(fā)展需要之間的矛盾,通過(guò)發(fā)展城市,增強(qiáng)其輻射與帶動(dòng)作用,進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。全省共有13個(gè)地級(jí)市、30個(gè)縣、28個(gè)縣級(jí)市、50個(gè)轄區(qū)先后進(jìn)行了調(diào)整,調(diào)整后中心城市的區(qū)域范圍得到了擴(kuò)大,為城市的擴(kuò)容和資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)創(chuàng)造了條件。

  在農(nóng)村稅費(fèi)改革調(diào)研中,有人算過(guò)這樣一筆賬:一個(gè)農(nóng)民當(dāng)他由農(nóng)村遷入城市以后,其消費(fèi)水平會(huì)增長(zhǎng)2—3倍,一次性的消費(fèi)支出會(huì)高達(dá)數(shù)萬(wàn)元,甚至數(shù)十萬(wàn)元。農(nóng)民進(jìn)城以后,對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮是一支不可小視的力量,他們當(dāng)中有不少人具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力,可以在城市投資辦工業(yè)、辦商業(yè)以及其它產(chǎn)業(yè)。因此,用“拆除門(mén)檻放農(nóng)民進(jìn)城”的辦法,不僅可以減少農(nóng)民,有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng),使留在農(nóng)村的農(nóng)民富裕起來(lái),而且可以有效地刺激需求,拉動(dòng)消費(fèi),促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 ?。ǘ┯脛?chuàng)新的思維和辦法化解矛盾

  1.以創(chuàng)新的思維和辦法主動(dòng)積極地化解農(nóng)村集體債務(wù)矛盾。

  農(nóng)村集體債務(wù)過(guò)重是誘發(fā)亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資,造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的一個(gè)主要原因,也是實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革的一重阻力。解決鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的陳欠債務(wù)問(wèn)題是江蘇農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要的后續(xù)性工作。

  如何解決鄉(xiāng)村集體債務(wù)問(wèn)題,江蘇各地在實(shí)踐中,大膽探索,勇于創(chuàng)新,除已經(jīng)清償了一批歷史債務(wù)外,還創(chuàng)造了一些好的做法,推廣了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。如組織財(cái)政、審計(jì)或中介機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村債務(wù)復(fù)審,擠掉債務(wù)水份,分清債務(wù)性質(zhì),鑒定落實(shí)還債的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人。對(duì)于確應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的債務(wù),通過(guò)組織收欠還債、核銷(xiāo)減債、建立償債準(zhǔn)備金制度以及調(diào)減、免利息等措施逐步加以解決。又如通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、承包、股份合作等形式,積極盤(pán)活存量資產(chǎn),化解債務(wù)矛盾。江蘇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)大都有一定數(shù)量可以利用的存量資產(chǎn),有的是閑置廠房、土地和設(shè)備;有的是技術(shù)、專(zhuān)利和品牌。將各種有形與無(wú)形資產(chǎn)加以充分利用,發(fā)揮其效益,對(duì)于化解債務(wù)矛盾是十分有利的。

  2.用創(chuàng)新的思維和辦法積極穩(wěn)妥地搞好農(nóng)村教育布局的調(diào)整。農(nóng)村稅費(fèi)改革所涉及的教育布局問(wèn)題和財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題,在江蘇大部分地區(qū)表現(xiàn)得都比較突出,即使是在比較富裕的蘇、錫、常地區(qū),也有一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))反映強(qiáng)烈。大家普遍認(rèn)為,我國(guó)改革開(kāi)放以后,各級(jí)黨委政府和廣大農(nóng)民群眾對(duì)教育事業(yè)的關(guān)心超過(guò)了以往的任何一個(gè)時(shí)期,教育投入已經(jīng)成為一項(xiàng)大宗投入。大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校的面貌與教學(xué)條件有了較大改變,進(jìn)行教育布局調(diào)整不能搞成新一輪的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng),而應(yīng)該以教育資源的內(nèi)部調(diào)整為主。要防止和糾正少數(shù)地區(qū)在教育布局調(diào)整上的貪大求洋傾向。對(duì)于那些原本就存在著生源不足、而要在調(diào)整中擴(kuò)班招生的學(xué)校應(yīng)首先搞好內(nèi)部挖潛。

  教育布局的調(diào)整要立足現(xiàn)在、著眼未來(lái)。要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況,以及農(nóng)村人口將大量轉(zhuǎn)入城市等現(xiàn)實(shí)因素,科學(xué)規(guī)劃、因地制宜地搞好調(diào)整,并盡可能將學(xué)校向城市和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)集聚。應(yīng)允許和鼓勵(lì)農(nóng)民選擇學(xué)校,送子女進(jìn)入城市求學(xué)。這可以作為義務(wù)教育的一種輔助手段。

  3.用創(chuàng)新的思維和辦法解決稅改中的其它難題。稅改中的其它一些難題,也應(yīng)該用創(chuàng)新的思維和辦法去加以解決。許多辦法和創(chuàng)意在群眾之中,關(guān)鍵是要相信群眾、依靠群眾、做好調(diào)查研究和集思廣益的工作。

  例如,一年一度的農(nóng)村籌資籌勞問(wèn)題,有的基層干部和農(nóng)民就建議采取并年集中使用的辦法。用這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事。當(dāng)然這樣做必須征得大多數(shù)村民的同意,必須先積攢、后使用,先積攢的資金要專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存,不準(zhǔn)挪作它用,還有的人建議在郊村之間可以開(kāi)展籌資籌勞等方面的互助互濟(jì)。今年先辦你們村的事,明年再辦我們村的事。關(guān)鍵是村與村之間要建立信用,不搞“平調(diào)”。

  又如,農(nóng)村的水利建設(shè)問(wèn)題。由于稅改以后,資金投入機(jī)制發(fā)生變化,“兩工”和公積金取消,村內(nèi)的農(nóng)田水利工程由村民實(shí)行“一事一議”來(lái)解決。但占農(nóng)村水利工程總量70—80%的跨村、跨鄉(xiāng)工程誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān),誰(shuí)來(lái)投入,誰(shuí)來(lái)組織實(shí)施?為了保證農(nóng)村的水利建設(shè),國(guó)家要加大資金投入,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼,要逐步轉(zhuǎn)到以水利為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來(lái),大型水利工程要繼續(xù)堅(jiān)持以政府組織引導(dǎo)為主??绲貐^(qū)工程要由受益范圍內(nèi)的單位與個(gè)人共同出資、統(tǒng)一興辦。

  再如,許多地區(qū)的基層干部和農(nóng)民建議:稅改后農(nóng)民的稅負(fù)輕了,一年的稅負(fù)可以一次交納,不必再分為夏季與秋季兩次征收,這樣還可以大大減輕農(nóng)稅部門(mén)的征收壓力,減少稅收成本。對(duì)于純農(nóng)戶(hù)和種田大戶(hù)負(fù)擔(dān)較改革前減幅不大甚至有所加重的問(wèn)題,也有不少地方的同志提出改進(jìn)建議。他們認(rèn)為,改革前農(nóng)業(yè)稅是按田畝征收,而“三提五統(tǒng)”是按人征收,費(fèi)改稅后一律按田畝征收,農(nóng)民負(fù)擔(dān)由人口向土地轉(zhuǎn)移,形成了種田越多負(fù)擔(dān)越重的反常現(xiàn)象。為了緩解這一矛盾,農(nóng)業(yè)稅附加可以考慮改為以村為單位按勞負(fù)擔(dān)。

 ?。ㄈ┛朔f體制的慣性作用,堅(jiān)定農(nóng)村稅費(fèi)改革的必勝信念

  江蘇的農(nóng)村稅費(fèi)改革有了一個(gè)很好的開(kāi)局,但由于舊體制的慣性作用,化解各種積累性矛盾的難度很大。因此,當(dāng)前江蘇的農(nóng)村稅費(fèi)改革一定要在鞏固和深化上做好文章。一方面要防止滋生松懈、畏難和厭戰(zhàn)情緒,繼續(xù)發(fā)揚(yáng)知難而進(jìn)、知難而上、持之以恒、連續(xù)作戰(zhàn)的作風(fēng),把工作做得更好。另一方面對(duì)前一階段的工作認(rèn)真地“回頭看”,針對(duì)存在問(wèn)題及時(shí)地、實(shí)事求是地調(diào)整政策和工作部署。

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