大量的事實說明，發(fā)展中國家最主要的和最具共性的稅收問題是稅務(wù)管理水平落后。我國經(jīng)過1994年的工商稅制改革，一個較為規(guī)范的稅收體系已經(jīng)初步建立起來，但稅務(wù)管理水平并未隨新稅制的建立而相應(yīng)地提高，大量的逃稅現(xiàn)象就是最好的例證。

　　這里需要說明的一個問題是稅務(wù)管理水平的衡量標準。容易犯的一個錯誤是，將稅收收入水平及其變化情況作為衡量標準。如果以此作為衡量標準，則會得出我國稅務(wù)管理水平隨新稅制的確立而大大提高的結(jié)論。但是，稅收收入水平并不是衡量稅務(wù)管理有效與否的合理標準。事實上，稅務(wù)管理當局可能會從易征稅的部門（如工薪收入者）那兒征收大量的稅款，但卻難以從不易征管的部門（如個體經(jīng)濟）那兒征收到應(yīng)納的稅款。因此，對稅務(wù)管理水平的更精確的衡量標準是“照章納稅差距”，也就是應(yīng)收稅款與未收稅收之間的差距，以及這種差距依不同的納稅部門而變化的情況。以此而言，我國目前的稅務(wù)管理水平是相當落后的。

　　我國長期以來使用駐點征收管理的方式，不僅人治現(xiàn)象嚴重、作風(fēng)問題較多，而且征收效果差、成本高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國增值稅現(xiàn)行基準稅率為17％，1994年工業(yè)企業(yè)實征稅款只為9%；關(guān)稅稅率1993－1994年名義稅率為36％，實征稅率分別只有4.85％和3.17％。從征收成本看，我國現(xiàn)有稅收干部100多萬人，美國為30多萬，日本為5.6萬，而我國財政收入按1997年預(yù)算收入計算只是美國的1／14，日本（1996年）的1/8.

　　由于實際的（而非法定的）稅收制度的效果最終是由稅收管理情況決定的，加強稅務(wù)管理，提高稅務(wù)管理水平，就成為我國新稅制建立之后一個迫切需要解決的問題?！悇?wù)管理中存在的主要問題

　　稅務(wù)管理是一項復(fù)雜的管理活動，其目標是培養(yǎng)納稅人的自愿依法納稅的習(xí)慣，盡量提高依法納稅水平。一般而言，影響依法納稅水平的因素主要有：

　　（1）稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及由此引致的稅務(wù)管理的復(fù)雜化。一般認為，簡化稅收結(jié)構(gòu)可以減輕稅收征管的負擔(dān)，提高照章納稅的水平。但稅收結(jié)構(gòu)的簡化并不等于稅制簡單，后者要求擴大稅基、簡并稅率、減少稅制中的稅式支出條款。事實上，現(xiàn)代稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性在很大程度上是由現(xiàn)代經(jīng)濟的復(fù)雜性決定的，它要求更高的管理水平。在向工業(yè)化國家學(xué)習(xí)的過程中，發(fā)展中國家發(fā)現(xiàn)，要借鑒發(fā)達國家稅制改革方面的經(jīng)驗，模仿其現(xiàn)代化的稅收結(jié)構(gòu)并不困難，但要達到其稅收管理水平就難了。因此，在發(fā)展中國家的工業(yè)化過程中，隨著稅收增加，人們逃稅和避稅動機增強，稅務(wù)管理就更困難了。

　　在我國的工業(yè)化過程中也不可避免地存在這一問題。首先，稅收作為政府進行宏觀調(diào)控的一種工具，必須要求政府制定優(yōu)惠性的稅收政策和懲罰性的稅收政策，這樣就會存在主觀性的稅收行為，使稅收管理復(fù)雜化；其次，工業(yè)化過程中，必然伴隨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的演變，以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的比重將逐步提高，而對服務(wù)業(yè)的稅務(wù)管理的難度通常很大，這要求稅務(wù)部門付出更大的努力。

　?。?）稅收體系法制化的程度。較高的法制化要求較高的稅收立法、執(zhí)法和司法程度結(jié)合起來。就立法而言，我國的稅收法律體系有待完善。我國現(xiàn)行憲法中雖然規(guī)定公民有納稅義務(wù)，但對稅收法律原則等重大問題并無明確規(guī)定；沒有一部系統(tǒng)而完整的稅收基本法；各類稅收法規(guī)大多是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)的，沒有通過規(guī)范的立法程序，缺乏法律應(yīng)有的明確性和權(quán)威性。在稅務(wù)執(zhí)法過程中，地方和部門在本位主義的驅(qū)動下，利用行政權(quán)力干預(yù)稅收執(zhí)法，使違法行為得不到應(yīng)有的懲罰。在稅收司法上，我國目前還缺乏獨立的稅務(wù)司法機構(gòu)，這大大地限制稅務(wù)機關(guān)的強制執(zhí)行能力。1992年頒布的《征管法》雖然有稅收保全和稅收強制條款，但實際中難以有效實施，如對于納稅人報銷納稅款或故意拖延納稅，稅務(wù)機關(guān)可以通知納稅人的開戶銀行從其帳戶上直接劃拔，扣繳稅款。實際工作中金融部門出于自身利益的考慮，往往拒絕配合執(zhí)行。對此稅法缺乏明確的法律約束條文和制裁措施，從而弱化了稅收執(zhí)法的嚴肅性。

　?。?）稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置。稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)是組織稅務(wù)處理信息、解決稅務(wù)問題所要求的基本框架?？茖W(xué)的組織結(jié)構(gòu)，要求明確地界定構(gòu)成組織各部門的權(quán)利以及它們之間的相互關(guān)系。我國現(xiàn)行稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)存在著縱向分割和橫向分割兩方面的問題。前者是指稅務(wù)部門上下機構(gòu)不對口：省、市兩級稅務(wù)部機關(guān)按稅種設(shè)置機構(gòu)（處、室），而市（縣）以下稅務(wù)分局則按征管職能（稅政、征收、稽查等）機構(gòu)，不能與上級決策部門與執(zhí)法部門進行對口管理。后者是指分稅制后，地方稅務(wù)機構(gòu)既受上級稅務(wù)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)又要向地方政府負責(zé)，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重監(jiān)督問題。此外，稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部各職能部門缺乏橫向的聯(lián)系和應(yīng)有的交流，各職能部門基本上象一個獨立的機構(gòu)以自己的方式工作，比如稅款的征收與納稅檢查在業(yè)務(wù)上是相互依賴的，在機構(gòu)設(shè)置上宜于將兩者作為一個整體設(shè)立，但實際上兩者是分設(shè)的。

　　（4）人力資源管理情況。人力資源的管理在很大程度上可以歸結(jié)為如何根據(jù)個人的能力、知識、技能和經(jīng)驗來“量才用人”。稅務(wù)管理的經(jīng)驗表明，報酬及工作崗位所提供的發(fā)揮個人能力的機會這兩個因素影響稅務(wù)管理人員的工作努力程度，從而決定是否能夠人盡其才。在稅務(wù)部門人力資源管理方面，我國目前主要存在兩大問題：①人力資源的短缺，即數(shù)量不足和素質(zhì)不高。數(shù)量不足的問題在基層征收單位比較突出；稅務(wù)人員素質(zhì)問題則較為普遍，且對稅務(wù)管理的制約更為明顯，影響到對稅收政策和國家稅法的深入理解和正確把握，征收人員不是依據(jù)法律而是根據(jù)上級和領(lǐng)導(dǎo)下達的稅收計劃去完成征收任務(wù)；②人力資源配置的錯位。稅務(wù)部門中也不乏具有較高學(xué)歷、能力和經(jīng)驗豐富的工作人員，但在工作安排上卻存在“錯位”現(xiàn)象：如讓那些完成大學(xué)學(xué)習(xí)的人去從事征收、會計、統(tǒng)計工作，而沒有受過專業(yè)教育者去從事決策、審計檢查工作等等。這就使得個人難以在其工作崗位上發(fā)揮個人的最大能力，造成有限的人力資源的浪費。

　?。?）納稅人的納稅意識。一般而言，納稅人是否主動申報納稅取決于其納稅意識；納稅意識與納稅人對稅收的認識以及對政府能否妥善地使用稅款的預(yù)期密切相關(guān)。影響納稅人對稅收的認識的因素很多，包括一國的稅收歷史、文化背景，稅務(wù)機關(guān)對稅法的宣傳等；對政府能否妥善使用稅款的預(yù)期在很大程度上則是一個政府問題——政府滿足公共需要程度；提高居民生活水平的努力及其效果；政府官員是否廉潔；納稅人的需求是否得到重視等。

　　目前，我國納稅人的納稅意識比較淡薄，究其原因，主要是受傳統(tǒng)納稅文化的影響。在幾千年的封建社會中，封建君主往往橫征暴斂，以致古人有“苛政（實為苛稅）猛如虎”之嘆；在國民黨統(tǒng)治時期更有“民國萬稅”之諷，由此而造成了納稅人對稅收的一種潛意識里的“厭惡”心理。這種心理反映在納稅的行為上就表現(xiàn)為對稅收的消極抵制或明目張膽地抗拒。新中國成立之后，由于受“無稅論”、“非稅論”影響，納稅不但沒有得到正面宣傳，反而在一個時期之內(nèi)被當作封建殘余和“管、卡、壓”的工具而加以批判。在改革開放的過程中，雖然稅務(wù)部門加大了稅收宣傳的力度，但效果并不明顯。主要是因為：①傳統(tǒng)賦稅文化“惡稅”心理的影響是深刻而長遠的，已深入到納稅人的潛意識里，要改變這種心理影響非一日之功，需要經(jīng)過一個漫長的過程；②稅務(wù)管理部門并未真正認識到稅收宣傳對稅務(wù)管理的重要性，在稅收宣傳上投入不足。宣傳形式過于單一。在西方國家，中小學(xué)教育中就有稅收教育的內(nèi)容（我們的情況是甚至非財經(jīng)類的大學(xué)畢業(yè)生也不知稅收為何物）；稅收宣傳的形式更是多種多樣：報刊、雜志、特殊的稅務(wù)出版物、大眾傳媒、免費電話咨詢、廣告等等，簡直可以和企業(yè)的廣告宣傳相媲美；③改革開放過程中政府的某些決策失誤以及政府官員的腐敗行為，造成“政府在浪費納稅人的錢”‘的不良印象，影響了一些納稅人的納稅行為。

　?。?）稅收征管模式。稅收征管是稅務(wù)管理的核心，是搞好稅收征管的關(guān)鍵。一般而言，稅收征管模式要解決以下兩方面的問題：一是稅收的管征活動中稅務(wù)部門和納稅人之間的分工與協(xié)作；明確界定征、納雙方的權(quán)利與義務(wù)；二是稅務(wù)部門內(nèi)部的分工與協(xié)作。

　　我國曾經(jīng)采用過的“征管查一體化模式”和“征管查分離模式”有一個共同的弊端，那就是“保姆式”的稅收征管：稅務(wù)部門包攬稅收征管中所有的事務(wù)（其中包括有些應(yīng)由納稅人承擔(dān)的事務(wù)），納稅人處于一種被動應(yīng)付狀況。很難想象，一種缺乏被管理者參與和配合的管理活動會是高效的?！罢鞴懿橐惑w化模式”的另一個問題是稅務(wù)部門內(nèi)部缺乏必要的分工，權(quán)力過于集中，沒有監(jiān)督制約機制，專管員工作負擔(dān)過重，難以做好征管工作?！罢鞴懿榉蛛x模式”雖然強調(diào)了稅務(wù)部門的內(nèi)部分工與制約，但由于征管人員的權(quán)威和素質(zhì)均未發(fā)生變化，加上內(nèi)部分工不明確、不合理，又出現(xiàn)了工作上職責(zé)不分和人員配置的緊缺等新問題。

　?。?）征管技術(shù)手段。稅務(wù)管理是一項復(fù)雜的管理活動，稅務(wù)信息的搜集、儲存、分類處理和提取使用，對提高管理效率特別重要。稅務(wù)部門要提高照章納稅水平，必須能夠準確、及時地了解：哪些人必經(jīng)申報納稅；哪些人沒有申報納稅；哪些人沒有依法納稅；哪些人是稅收審計和檢查的重點對象等。這些信息是進行成功決策的基礎(chǔ)，這些信息的獲取需要依賴先進的技術(shù)手段。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展和稅收結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，稅務(wù)管理對先進的技術(shù)手段的依賴加強了，征管技術(shù)手段對提高稅務(wù)管理水平的促進作用也更為明顯了。我國目前的稅務(wù)管理中，計算機的應(yīng)用還處于起步階段，雖然稅務(wù)部門的計算機設(shè)備目前在增多。但未能充分發(fā)揮儲存、分類處理信息方面的優(yōu)勢，計算機往往是作為打印稅收報表的工具，大量的管理工作處于手工操作狀態(tài)。這大大制約了我國稅收征管水平的提高。

　　基于以上分析，當前我國稅務(wù)管理面臨以下幾個需要逐步解決的問題：①從短期來說，迫切需要解決的問題是如何加強稅收執(zhí)法的剛性，樹立稅法的絕對權(quán)威；②從較長的時期來說，以下四個方面的問題需在逐步解決：第一，納稅人的納稅意識問題；第二，稅務(wù)人員的素質(zhì)問題；第三，稅務(wù)代理問題；第四，稅務(wù)管理計算機化問題。下面分別加以討論。