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國有產(chǎn)權(quán),是指國家對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益、國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益,以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益。國有產(chǎn)權(quán)交易屬于企業(yè)并購范疇,但無論其涉及的行業(yè)領(lǐng)域、學(xué)科門類、知識容量、復(fù)合程度以及法律法規(guī)政策,都要比一般意義上的企業(yè)并購寬泛和綜合。我國的國有產(chǎn)權(quán)交易首要動因是最高決策層為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、加快中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速中國經(jīng)濟(jì)市場化而做出的決策推動;其次是全球范圍內(nèi)風(fēng)起云涌的企業(yè)并購大潮的推波助瀾。
一、我國國有產(chǎn)權(quán)交易的歷史沿革
在國資委成立之前的幾年中,我國的國有產(chǎn)權(quán)交易基本處于沒有規(guī)范的自發(fā)狀態(tài),比較混亂。從我國產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展歷程來考察,其歷史沿革可以劃分為下列階段:
(一)20世紀(jì)80年代中期到90年代初為萌芽階段。在產(chǎn)權(quán)交易市場初期,產(chǎn)權(quán)交易的特點表現(xiàn)為政府“拉郎配”。 政府在企業(yè)重組過程中常常發(fā)揮著主導(dǎo)作用:選擇誰、轉(zhuǎn)讓價格的制定、管理格局的確立等,競價過程并不充分。同時,由于國有產(chǎn)權(quán)出資人缺位,國資委等機(jī)構(gòu)尚未組建,實質(zhì)上,當(dāng)時在賣方缺位即出資人缺位的情況下,政府只是國有資本的看守者,大量滋生‘看守者交易’,難以做到公開、公正、公平、透明,有內(nèi)部人暗箱操作和幕后交易之嫌,容易滋生腐敗。
(二)20世紀(jì)90年代初到1997年為發(fā)展階段。經(jīng)過數(shù)年的探索,在九十年代初,我國的企業(yè)產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)入了快速發(fā)展階段。小平同志南巡講話后,企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)入了發(fā)展的高潮時期。許多地方紛紛成立了產(chǎn)權(quán)交易所(有的又叫產(chǎn)權(quán)交易中心或產(chǎn)權(quán)交易市場)。但是,在迅速發(fā)展的表象之下,企業(yè)產(chǎn)權(quán)市場潛伏著隱憂。長期以來,人們一直以為,更多的產(chǎn)權(quán)交易市場將使產(chǎn)權(quán)交易更加活躍,也將更加有利于國企改革,因此各地都頻繁地建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場,在北京、上海、深圳等地,甚至還都建起了分屬不同部門管理的兩家產(chǎn)權(quán)交易市場。但發(fā)展歷程證明這是個謬誤,產(chǎn)權(quán)市場越多,反而使得產(chǎn)權(quán)交易越發(fā)混亂,越不利于產(chǎn)權(quán)交易的活躍和規(guī)范。
?。ㄈ?997年至20世紀(jì)末為衰落階段。企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場的衰落根源于1997年后國家對產(chǎn)權(quán)交易市場的有關(guān)政策限制。一些地方將存量國有資產(chǎn)的盤活當(dāng)作“運動”,限時限刻“抓大放小”,于是大量的國有資產(chǎn)“半賣半送”、“名賣實送”。隨著國企改制的進(jìn)度加快,產(chǎn)權(quán)交易一度成為國有資產(chǎn)流失的主要渠道之一,產(chǎn)權(quán)市場的不正?,F(xiàn)象再次引起中央的重視,強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)不能一賣了之。這直接導(dǎo)致我國在1997年叫停了產(chǎn)權(quán)交易。
?。ㄋ模?0世紀(jì)90年代末開始至今為恢復(fù)、發(fā)展階段。1999年黨的十五屆四中全會后,產(chǎn)權(quán)市場又開始步入良性恢復(fù)的發(fā)展階段。其背景是90年代中后期,在我國產(chǎn)業(yè)升級和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的浪潮中,許多成果需要尋找創(chuàng)業(yè)資金,為了使風(fēng)險投資與科技成果結(jié)合起來,技術(shù)成果交易與融資功能相結(jié)合的技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)運而生。傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)交易市場也逐漸恢復(fù)。直到2003年國資委成立,才與財政部聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》,國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易市場才被重新認(rèn)可。
近年來,隨著國有企業(yè)主輔分離、輔業(yè)改制,產(chǎn)權(quán)改革的不斷推進(jìn),國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革在不斷取得成果的同時,也暴露出諸多問題。社會公眾普遍認(rèn)為國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為國有資產(chǎn)流失的重要渠道之一,國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易也一直是國家審計關(guān)注的重點,在國有企業(yè)持有的股權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中,國有資產(chǎn)的流失涉及從企業(yè)清產(chǎn)核資、審計評估、公開掛牌轉(zhuǎn)讓等各個環(huán)節(jié),既有在清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)界定過程中發(fā)生流失,又有在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中發(fā)生的國有資產(chǎn)流失。應(yīng)該說,加強(qiáng)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審計監(jiān)督將是一項長期而艱巨的任務(wù)。
二、以往審計中發(fā)現(xiàn)的國有產(chǎn)權(quán)交易的五個主要問題
按照現(xiàn)行的有關(guān)文件規(guī)定,國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易必須履行的程序主要有:制定方案、報經(jīng)國資委和相關(guān)部門審批、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估和財務(wù)審計、產(chǎn)權(quán)中心掛牌交易轉(zhuǎn)讓。在以往幾年審計實踐中,國有產(chǎn)權(quán)交易主要存在以下幾大類問題:
1、隱匿資產(chǎn)。在資產(chǎn)清查過程中,不顧資產(chǎn)的實際價值,對資產(chǎn)一刀切,統(tǒng)一作為不良資產(chǎn)、 壞賬予以核銷;同時對賬外資產(chǎn)或賬物不清的資產(chǎn)不認(rèn)真清查入賬。
2、虛增成本和虧損。原本經(jīng)營較好的國有企業(yè),趁改制之機(jī),以庫存積壓、市場競爭激烈為由,將產(chǎn)品大幅降價,甚至低于成本價格銷售,增加企業(yè)成本和虧損,達(dá)到減少凈資產(chǎn)的目的。
3、評估失實。將應(yīng)有收益作為負(fù)債掛賬,不及時結(jié)轉(zhuǎn),偽造交易業(yè)務(wù),虛增企業(yè)負(fù)債,同時由于會計師事務(wù)所和評估機(jī)構(gòu)失去獨立性,沒有盡到應(yīng)有的責(zé)任,造成國有資產(chǎn)評估嚴(yán)重失實。
4、暗箱操作。一些改制企業(yè)的經(jīng)營者或與上級主管部門,或中介機(jī)構(gòu)串通一氣,故意使評估價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際價值,或?qū)⒈緫?yīng)屬于國家的資產(chǎn)證明為集體,將應(yīng)屬于集體的資產(chǎn)證明為個人所有。
5、利用行政手段把國有資產(chǎn)縮水。由職工或經(jīng)營者買斷,再轉(zhuǎn)讓給少數(shù)經(jīng)營者,實為讓少數(shù)經(jīng)營者合法地獲取國有資產(chǎn),嚴(yán)重?fù)p害國家的權(quán)益。
三、警惕國有產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)的四個新情況
隨著國有產(chǎn)權(quán)交易的日益規(guī)范,上述問題已不是國有產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)的主要問題。國有產(chǎn)權(quán)交易的違規(guī)問題在向隱蔽性、復(fù)雜性的趨勢發(fā)展,同時,一些新問題和新情況,在審計過程中值得高度關(guān)注。
1、鉆政策法規(guī)的空子,蓄意規(guī)避國家監(jiān)管,以將國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給預(yù)定目標(biāo)。一些企業(yè)為規(guī)避掛牌轉(zhuǎn)讓的政策限制,以非同比例減資增資的形式對股權(quán)比例進(jìn)行操縱,引入利益方,將預(yù)定需要轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)轉(zhuǎn)入指定企業(yè),然后以增資的方式引入外部股東,規(guī)避政策的競價監(jiān)管,達(dá)到產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的。
2、利用資產(chǎn)評估日與企業(yè)設(shè)立登記日,評估報告有效條件等資產(chǎn)評估政策法規(guī)操縱產(chǎn)權(quán)交易,獲取非法利益。這種情況一般較多出現(xiàn)在國有房地產(chǎn)企業(yè),國家規(guī)定評估報告有效期是距資產(chǎn)評估基準(zhǔn)日一年內(nèi)有效,當(dāng)資產(chǎn)價格標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化、且對資產(chǎn)評估結(jié)果產(chǎn)生明顯影響時,委托方應(yīng)及時聘請有資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)重新確定評估價值。而相關(guān)企業(yè)一般選擇資產(chǎn)評估報告臨近失效或失效后進(jìn)行交易,或者資產(chǎn)價值低谷期進(jìn)行評估,等待資產(chǎn)價值回升后,按原評估價值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,收購方獲得產(chǎn)權(quán)后再將資產(chǎn)出售,以獲取巨大收益。由于資產(chǎn)價值變化巨大,評估報告實際已經(jīng)失效或者資產(chǎn)需要重新評估,而企業(yè)仍以失效評估價值進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,采取貌似合規(guī)的方式實現(xiàn)低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)目的,造成國有資產(chǎn)重大損失。
3、私下簽訂隱名投資協(xié)議,導(dǎo)致國企產(chǎn)權(quán)損失。隱名投資是指一方投資人(隱名投資人)實際認(rèn)繳、認(rèn)購出資,但公司的章程、股東名冊或其他工商登記材料記載的投資人卻顯示為他人(顯名投資人)的法律現(xiàn)象。一些國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人私下以公司名義與民營企業(yè)或個人簽訂隱名投資協(xié)議,授權(quán)私營企業(yè)或者個人以相關(guān)國有企業(yè)的名義注冊成立公司,以取得私營企業(yè)和個人本無法獲得投資和資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利,在投資企業(yè)獲取巨額收益后,再以隱名投資協(xié)議為由將國有股權(quán)按原始投資額退出,頃刻之間讓巨額國有資產(chǎn)悄無聲息地“合法”流失。
4、公開掛牌交易走過場,沒有實現(xiàn)競價轉(zhuǎn)讓。有的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不公開,不透明,資產(chǎn)評估不實,掛牌交易中,很多項目進(jìn)場后并沒有實現(xiàn)競價轉(zhuǎn)讓。誠然有了產(chǎn)權(quán)交易所后,國有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓比以前更透明和規(guī)范,然而目前絕大部分國有產(chǎn)權(quán)的掛牌都是走形式,而非真正意義上的信息充分披露和交易充分競價。根據(jù)交易所的規(guī)定,國有產(chǎn)權(quán)交易必須在產(chǎn)交所公開掛牌20個工作日。而實際上大部分國有產(chǎn)權(quán)在掛牌前早已私下談好了買家,為了避免第三方摘牌,在掛牌時設(shè)置了障礙,掛牌的內(nèi)容都是傾向于談好的買家,甚至一些條款都是為對方(買家)量身定做的。致使公開掛牌交易成為走過場。而目前的監(jiān)管體系,對這種“走過場”的情況,還沒有很好的解決辦法。
上述問題產(chǎn)生的主要原因在于:1、利益驅(qū)動,相關(guān)人員為了個別利益,不顧國家法律;國有產(chǎn)權(quán)交易的相關(guān)法制建設(shè)未能及時跟上形勢的需要,相關(guān)政策性漏洞還有待彌補;2、產(chǎn)權(quán)交易市場監(jiān)管體系還不健全,其他產(chǎn)權(quán)競買人之間的信息不對稱,產(chǎn)權(quán)交易價格形成機(jī)制有待完善,競價制度需要進(jìn)一步完善;3、評估機(jī)構(gòu)缺乏獨立性,中介機(jī)構(gòu)的管理無序。由于產(chǎn)權(quán)交易市場的不規(guī)范、不統(tǒng)一,無法對眾多中介機(jī)構(gòu)實施有效管理,加上中國中介機(jī)構(gòu)多數(shù)依附、派生于行政部門,靠關(guān)系攬業(yè)務(wù),所以辦理產(chǎn)權(quán)交易額業(yè)務(wù)過程中主觀隨意性較大,加上中介機(jī)構(gòu)對業(yè)務(wù)后果基本上沒有責(zé)任牽制,給腐敗分子(商業(yè)賄賂)內(nèi)外勾結(jié)、中飽私囊提供了可乘之機(jī),易造成國有資產(chǎn)的流失,使國有產(chǎn)權(quán)交易中風(fēng)險提高。
四、審計方向和對策
國有產(chǎn)權(quán)交易中國有資產(chǎn)流失的責(zé)任也是多方面的,既有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任,中介機(jī)構(gòu)的責(zé)任,我們必須總結(jié)以往審計國企產(chǎn)權(quán)交易的經(jīng)驗和教訓(xùn),防止某些人渾水摸魚、損公肥私、把國企產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓當(dāng)成一次暴富的機(jī)會,從制度上堵塞國有資產(chǎn)流失的漏洞。一是保持敏感性。在企業(yè)財務(wù)收支審計和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中應(yīng)重點關(guān)注國有產(chǎn)權(quán)交易,對出現(xiàn)的新問題,提高政策的敏感性,發(fā)揮審計機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)保全監(jiān)督中的“免疫系統(tǒng)”作用,將一些不規(guī)范的做法和問題及時向上級領(lǐng)導(dǎo)部門作專題報告,促進(jìn)有關(guān)法規(guī)制度的完善。二是加強(qiáng)對產(chǎn)權(quán)評估報告的審計,評估是產(chǎn)權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié),資產(chǎn)的評估價值直接決定著掛牌轉(zhuǎn)讓的基準(zhǔn)價格。目前評估的公允性在國有資產(chǎn)流失中起著重要的作用,利用評估方法,評估基準(zhǔn)日,評估報告有效期操縱評估資產(chǎn)的價值的方式越來越常見。三是加強(qiáng)對國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策的理解和掌握,目前產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的違規(guī)問題越來越具有隱蔽性,只有對政策掌握理解,才能更有針對性的發(fā)現(xiàn)問題。
近年來國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革取得了巨大的成績,但我們也不能因此對其中存在的問題視而不見,我們要通過創(chuàng)新機(jī)制、完善法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管等多方面努力,充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用使國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革在推進(jìn)中不斷規(guī)范,在實施中不斷完善。
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