本文根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，結(jié)合我省政府還貸公路的現(xiàn)狀和管理模式，探討政府還貸公路發(fā)展過程中需要研究的幾個問題。本文對統(tǒng)籌還貸、綜合還貸、統(tǒng)貸統(tǒng)還、統(tǒng)收統(tǒng)支，其內(nèi)涵相同，統(tǒng)稱之為“統(tǒng)籌還貸”的管理方式。經(jīng)批準(zhǔn)的需要還貸的債務(wù)，統(tǒng)稱為“還貸基數(shù)”。
一、政府還貸公路的基本情況和管理體制
自實(shí)行“收費(fèi)還貸”政策以來，至2005年止，我省累計(jì)建設(shè)的收費(fèi)公路共12170公里，其中，高速公路3003公里，一級公路4855公里，二級公路4312公里。已停止收費(fèi)的公路里程為544公里；正在收費(fèi)的公路通車?yán)锍虨?1626公里，約占公路通車總里程的10%.正在收費(fèi)的政府還貸公路151個項(xiàng)目，收費(fèi)里程6270公里（其中：一級公路3180公里、二級公路3090公里），總投資544億元，需償還債務(wù)余額503億元；2006年收取車輛通行費(fèi)44億元（不含城市道路收費(fèi)，下同）。在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》頒發(fā)前，我省政府還貸公路收費(fèi)站建設(shè)和管理大多由省、市、縣、鎮(zhèn)政府或政府相關(guān)部門（目前主要有交通、公路、建委、市政部門或成立的專門機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)。建設(shè)資金來源主要包括中央財(cái)政資金、國債轉(zhuǎn)貸資金、地方財(cái)政資金（含交通規(guī)費(fèi)）、銀行貸款、企業(yè)資金等，銀行貸款資金占56%、單位借款、外資及群眾集資占34%、不需償還的財(cái)政資金占10%.政府還貸公路收費(fèi)站所收取的車輛通行費(fèi)，從2002年3月開始按照分級管理的原則，納入省市財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理制度。自2003年起，我省審計(jì)部門對全省政府還貸公路通過審計(jì)重新核定其還貸基數(shù)，并向社會公布。
二、政府還貸收費(fèi)公路存在的主要問題
（一）政府還貸收費(fèi)公路債務(wù)核定復(fù)雜、核算不統(tǒng)一、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，難以實(shí)施有效監(jiān)管。
1.政府還貸收費(fèi)公路債務(wù)沉重，償債能力低。
�。�1）收費(fèi)增長緩慢。在政府還貸公路中大多數(shù)是普通收費(fèi)公路，一些效益好的收費(fèi)項(xiàng)目在“八五”、“九五”期間轉(zhuǎn)讓給外商，現(xiàn)有的政府還貸項(xiàng)目收費(fèi)收入情況本來就不是很好，隨著高速公路網(wǎng)的逐步形成，尤其是與高速公路平行的普通公路，車流日漸減少，收費(fèi)收入日漸下降，有的甚至出現(xiàn)了收入不敷支出的狀況。隨著貸款利率的上調(diào)，利息負(fù)擔(dān)日益加重，嚴(yán)重影響還貸能力。最近4年，全省收費(fèi)收入出現(xiàn)停滯不前的態(tài)勢，維持在每年44億左右，收費(fèi)可用于償還貸款占59%，其中可用于償還本金占收費(fèi)的19%，收費(fèi)還貸能力（償還借款本金金額／需要還貸債務(wù)）為1.7%.
（2）在“八五”、“九五”期間修建的收費(fèi)公路已達(dá)10多年，現(xiàn)正逢進(jìn)入大修期或改擴(kuò)建期，公路改擴(kuò)建、維修支出不斷增加。
（3）增加了政府回購經(jīng)營性收費(fèi)公路的新債務(wù)。一是地方政府為籌融資建設(shè)新項(xiàng)目，將原政府還貸收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給外商，在公路網(wǎng)不斷完善，收費(fèi)額不斷下降，公路養(yǎng)護(hù)得不到正常維護(hù)影響通行的情況下，政府不得已回購。近4年來省、市級政府回購這部分投資的資金80多億元，成為政府還貸公路中的新債務(wù)。
�。�4）地方為改變形象，超規(guī)模投資建設(shè)，任意增加公路投資的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。從使用功能上講，公路城市化（高標(biāo)準(zhǔn)的綠化、人行道加寬，照明支出等市政工程建設(shè)費(fèi)用）；在資金安排上，建設(shè)支出與日常養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)用在收費(fèi)公路還貸中列支，增加收費(fèi)公路還貸負(fù)擔(dān)。
�。�5）地方建設(shè)收費(fèi)公路項(xiàng)目，多元化投資，各自核算，又未按基建程序管理，長期未辦理工程竣工決算，會計(jì)資料不完整，無法確認(rèn)投資總額、核定還貸基數(shù)。
�。�6）地方政府較少考慮安排專項(xiàng)財(cái)政資金用于修建公路，往往是先利用收費(fèi)政策，客觀上形成收費(fèi)公路債務(wù)只增不減。
2.收支監(jiān)管不到位
在2002年實(shí)行車輛通行費(fèi)“收支兩條線”管理制度之前，對政府還貸公路多頭管理，監(jiān)管不到位。
�。�1）政府還貸收費(fèi)公路的支出不規(guī)范，還貸情況不佳，主要是車輛通行費(fèi)收入流失，地方擠占、挪用收費(fèi)收入；支出的不合理，尤其是管理費(fèi)用支出超標(biāo)準(zhǔn)，影響了還貸。
�。�2）超出范圍使用收費(fèi)收入，開支沒有規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。
�。�3）個別地方政府挪用還貸資金，未按規(guī)定將還貸專項(xiàng)資金用于償還公路建設(shè)債務(wù)，挪用于市政建設(shè)或其他與公路無關(guān)項(xiàng)目上，致使無法償還到期銀行債務(wù)，引起政府被起訴的法律訴訟。
上述問題與政府還貸公路管理體制密切相關(guān)（有一種看法，路橋建設(shè)由政府投資行為變?yōu)槠髽I(yè)投資行為，可以減輕政府的投資壓力）。如果規(guī)范收費(fèi)公路管理，做到投資、收入、支出、還貸會計(jì)核算清晰，財(cái)務(wù)管理規(guī)范的話，還貸能力肯定可以進(jìn)一步提高，公路建設(shè)資金的投資與回收管理規(guī)范，公路建設(shè)投融資才能步入良性循環(huán)的軌道。
3.各地收費(fèi)公路管理模式呈多樣化，不利于有效監(jiān)管。
政府還貸收費(fèi)公路管理體制按“誰投資，誰管理”的原則，形成對收費(fèi)項(xiàng)目分散經(jīng)營，管理模式多樣化，有的將政府還貸公路歸屬各級公路局管理，有的歸屬地方政府的經(jīng)營公司管理，既管理政府還貸公路也管理經(jīng)營性公路，也有的按完全公司化管理，造成多頭管理和管理不協(xié)調(diào)，會計(jì)核算主體多，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。
（1）不同的會計(jì)核算主體，執(zhí)行不同形式的財(cái)務(wù)會計(jì)制度，難以監(jiān)管，影響還貸。
在收費(fèi)公路發(fā)展初期，根據(jù)“誰投資、誰建設(shè)、誰管理”的原則，各地收費(fèi)公路均由各投資者建設(shè)管理，政府還貸公路由省、市、縣、鎮(zhèn)等多級政府的交通、公路、市政、建委、金融等不同部門負(fù)責(zé)，執(zhí)行會計(jì)制度不同：有的是事業(yè)單位會計(jì)制度，有的是企業(yè)會計(jì)制度，有的是行政單位會計(jì)制度�！稄V東省公路收費(fèi)站管理辦法》（省政府1998年第34號令）明確全省收費(fèi)站歸口交通部門進(jìn)行行業(yè)管理，但各收費(fèi)公路項(xiàng)目在財(cái)務(wù)管理上、內(nèi)部控制制度、會計(jì)核算、資金使用等環(huán)節(jié)，各自按行業(yè)和部門的管理模式管理，沒有形成統(tǒng)一的會計(jì)核算和規(guī)范的財(cái)務(wù)管理，難以實(shí)行有效監(jiān)管。
由于公路建設(shè)資金來源多元化，有的由縣財(cái)政部門統(tǒng)收統(tǒng)還，有的由鎮(zhèn)政府委托地方經(jīng)濟(jì)實(shí)體管理，管理模式多樣，管理水平不同，還貸情況差異大。如某市原有22個收費(fèi)站（整合后為17個），由直屬于市政府的路橋經(jīng)營公司管理10個收費(fèi)站，公路部門經(jīng)營管理1個收費(fèi)站，鎮(zhèn)政府管理6個收費(fèi)站。在鎮(zhèn)政府管理的6個收費(fèi)項(xiàng)目中，既有鎮(zhèn)財(cái)政所作為會計(jì)核算主體，又有直屬于鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為會計(jì)核算主體。至2005年止，由鎮(zhèn)政府直接管理的6個收費(fèi)項(xiàng)目，經(jīng)省批復(fù)6個收費(fèi)項(xiàng)目工程決算5.55億元，省確認(rèn)還貸基數(shù)5.19億元，累計(jì)收費(fèi)8.52億元，已償還債務(wù)（集資款、向單位借款）1.60億元，還貸余額3.59億元，掛在賬上的債務(wù)4.32億元（不含已建成未經(jīng)決算而暫列入的投資及債務(wù)1.80億元）。由此，平均每個項(xiàng)目收費(fèi)年限12年，償還債務(wù)比率30.8%，按水泥路面15～20年大修或改擴(kuò)建的周期計(jì)算，則上述債務(wù)靠收取車輛通行費(fèi)將無法還清。另屬市政府路橋經(jīng)營公司管理的10個收費(fèi)項(xiàng)目的收費(fèi)還貸、大修、改擴(kuò)建等項(xiàng)目支出由市財(cái)政會計(jì)核算中心核算（選用事業(yè)單位會計(jì)制度），管理經(jīng)費(fèi)、小修保養(yǎng)費(fèi)由經(jīng)營公司核算（執(zhí)行企業(yè)會計(jì)制度），這種建管分離，由多家核算、多種會計(jì)核算辦法，形成的拼盤式的財(cái)務(wù)報(bào)告等有關(guān)信息資料，不利于交通主管部門進(jìn)行及時(shí)的、有效的行業(yè)監(jiān)管。
�。�2）會計(jì)核算主體的不同，影響政府的監(jiān)管效率。
會計(jì)的基本職能是核算和監(jiān)督，會計(jì)監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分。在實(shí)踐上，會計(jì)核算中心遠(yuǎn)離原始憑證記載事項(xiàng)的發(fā)生環(huán)境和地點(diǎn)，缺乏對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接的、及時(shí)的全方位監(jiān)督。改變了單位的核算權(quán)和會計(jì)監(jiān)督權(quán)，也相應(yīng)地改變了會計(jì)責(zé)任主體。在財(cái)政部門的會計(jì)核算中心，能否對收費(fèi)公路項(xiàng)目發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的反映和控制？由此，會計(jì)核算主體的變化必將影響到主管部門的監(jiān)督，其責(zé)任難以確定。尤其是公路建設(shè)項(xiàng)目容易被市政建設(shè)等工程搭車。如上述的17個收費(fèi)項(xiàng)目有8家管理單位，唯有公路部門每年接受審計(jì)、財(cái)政部門等多種形式的審計(jì)和財(cái)政檢查，而由公司化管理和財(cái)政核算的政府還貸收費(fèi)公路，接受政府的監(jiān)管要少些，交通主管部門對地方政府管理的單位難以實(shí)施行業(yè)管理，無法及時(shí)對收費(fèi)項(xiàng)目的投資、收支、使用情況進(jìn)行監(jiān)督，無法做到核定收支、監(jiān)督還貸之責(zé)，甚至，省返還的專項(xiàng)還貸資金長期被地方占用，導(dǎo)致集資款不能按時(shí)清償引起法律糾紛。這種由綜合部門對收費(fèi)公路實(shí)施的監(jiān)管，顯然是不夠。
�。�3）地方公路建設(shè)管理體制混亂，難以確認(rèn)公路債務(wù)。地方政府對當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)是積極的，成立由地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的“公路改擴(kuò)建指揮部”等臨時(shí)機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目建設(shè)初期的協(xié)調(diào)作用是明顯的，但在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，對項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)、工期、資金等方面管理往往很不到位，尤其是“指揮部”的工作人員是臨時(shí)借用，變動頻繁，最后難以按國家規(guī)定的基建程序完成工程項(xiàng)目的竣工審計(jì)和決算。收費(fèi)公路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)賬有的在指揮部核算，有的在公路部門，有的在政府的其他部門核算，同時(shí)，會計(jì)核算很不規(guī)范，有的只有出納“流水賬”而無會計(jì)賬。項(xiàng)目建設(shè)工期長，多方會計(jì)核算，人員變動，資料難以核實(shí)，無法進(jìn)行工程竣工決算，無法核定投資總額。
�。�4）收費(fèi)收入的使用范圍雖然明確，但缺少監(jiān)督措施，有的將收入用于市政建設(shè)。如果將公路車輛通行費(fèi)資金用于市政建設(shè)上，即使投資是有“效率”的，但不符合“公平”原則，增加公路使用者的負(fù)擔(dān)。
�。�5）如果業(yè)主是交通部門，有的部門認(rèn)為這種體制存在既是運(yùn)動員又是裁判員之嫌。對政府還貸公路“統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)籌還貸，滾動發(fā)展”沒有統(tǒng)一管理模式，沒有規(guī)范的行為。
�。ǘ┦召M(fèi)公路的年票制
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條明確“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，這是為加大收費(fèi)公路管理力度，減少收費(fèi)站點(diǎn)的一項(xiàng)政策措施，這一政策措施的實(shí)施，有利于對收費(fèi)公路實(shí)行總量控制，有利于清理整頓收費(fèi)站點(diǎn)，從根本上減少收費(fèi)站，降低管理成本，加強(qiáng)資金監(jiān)管，提高還貸能力和融資能力。
1.年票制產(chǎn)生的前因
實(shí)施“年票制”是路橋收費(fèi)站整頓和收費(fèi)公路發(fā)展的需要和選擇。為解決收費(fèi)站過多過密的問題，省政府要求各市拿出撤并收費(fèi)站的工作方案。各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收費(fèi)公路建設(shè)情況，制定區(qū)域內(nèi)的收費(fèi)站撤并方案。據(jù)有關(guān)資料反映，上海、成都、武漢等城市也實(shí)行“年票制”。2004年，廣東省批準(zhǔn)了15個市收費(fèi)站撤并方案，撤銷105個收費(fèi)站。為進(jìn)一步清理整頓路橋收費(fèi)站，在珠江三角洲地區(qū)的10個地級市推行了“年票制”。
車輛通行費(fèi)“年票制”的主要形式是 “收費(fèi)（年票、次票）+財(cái)政補(bǔ)差”為主要內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是一種統(tǒng)籌還貸管理方式。具體做法是撤并區(qū)域內(nèi)政府還貸公路收費(fèi)站，僅在區(qū)域周邊設(shè)立部分收費(fèi)站；以不提高原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)入本區(qū)域外地車輛按次收取車輛通行費(fèi)（次票）；對本地車輛按年一次性定額收取車輛通行費(fèi)年票。年票的價(jià)格經(jīng)過當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門測算和聽證程序后報(bào)政府審定。政府以實(shí)施“年票制”前一年的收入總額作為收費(fèi)項(xiàng)目的收入基數(shù)返還項(xiàng)目用于償還貸款，若年票和次票的收費(fèi)不足，差額由地方財(cái)政承擔(dān)補(bǔ)差。盡管推行“年票制”存在著“收費(fèi)公路打捆，是一種強(qiáng)制性消費(fèi)”、“養(yǎng)路費(fèi)化收費(fèi)”等對年票制的合法性提出質(zhì)疑。經(jīng)過幾年的試行，證明是行之合理、有效的。
2.“年票制”優(yōu)點(diǎn)
一是能從根本上減少和撤銷公路收費(fèi)站，可以徹底解決收費(fèi)站過多過密的問題，有效控制區(qū)域收費(fèi)站的數(shù)量。如廣東省2000年有418個收費(fèi)站（其中政府還貸公路收費(fèi)站220個），至2006年，廣東先后有13個市試行“年票制”，減少普通公路的收費(fèi)站147個。
二是有利于加快對現(xiàn)有公路收費(fèi)站的歷史債務(wù)的償還。隨著公路的加密和網(wǎng)絡(luò)化，對部分收費(fèi)公路效益差項(xiàng)目，“還清本息即撤銷收費(fèi)站”的規(guī)定難以落實(shí)，通過“年票制”實(shí)行統(tǒng)籌還貸，可避免因車輛通行費(fèi)收入過低無法償還貸款而造成撤站遙遙無期，債務(wù)越背越重，同時(shí)，地方政府根據(jù)財(cái)力情況給予補(bǔ)貼。從而平衡政府收費(fèi)還貸公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)還貸公路的良性循環(huán)。
三是撤銷相應(yīng)收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路集約化管理，有利于節(jié)省管理成本。減少收費(fèi)人員，減少管理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)減少了管理費(fèi)用。
四是有利于充分發(fā)揮整個路網(wǎng)的功能，可以起到調(diào)節(jié)收費(fèi)公路與非收費(fèi)公路車流量的作用，合理疏導(dǎo)和平衡各路段和橋梁的交通量，緩解非收費(fèi)公路的交通壓力，創(chuàng)造和諧交通環(huán)境。
五是有利于促進(jìn)收費(fèi)政策健康發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化日益成為主流的情形下，由于當(dāng)初為“修路還貸”而設(shè)在城市邊緣的收費(fèi)站變成城區(qū)內(nèi)收費(fèi)站，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活的矛盾日益突出，影響城市化進(jìn)程，影響生產(chǎn)力的發(fā)展。從促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的角度來看，公路收費(fèi)停留在過去那樣的設(shè)卡收費(fèi)已經(jīng)不適合當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。
3.“年票制”的缺點(diǎn)
政策及制度的出臺，立足有利于國家經(jīng)濟(jì)社會和生產(chǎn)力的發(fā)展，兼顧“公平與效率”。收費(fèi)公路從設(shè)立收費(fèi)站到撤除收費(fèi)站，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對交通需求的一個過程。20年前，由于政府財(cái)政困難，鼓勵發(fā)展收費(fèi)公路，交通方便了，解決了一定程度的“公平”問題；隨著收費(fèi)站的增加，又影響車輛暢通，“效率”問題又出現(xiàn)了。將收費(fèi)公路以“年票制”形式實(shí)行統(tǒng)籌還貸，撤并部分收費(fèi)站，解決“效率”問題是合理的，如何在“效率”的基礎(chǔ)上兼顧“公平”，做好平衡，還有待進(jìn)一步思考。
一是雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定“可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，但對“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款”的實(shí)施條件、范圍、方式等沒有明確規(guī)定，各省市按照各地收費(fèi)公路的現(xiàn)狀和地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展及財(cái)力情況采用不同的統(tǒng)籌還貸的方式，執(zhí)行的效果不盡相同。如廣東執(zhí)行的“年票制”是按“一市一策”的辦法，用收費(fèi)加地方財(cái)政補(bǔ)貼的“年票制”方式，實(shí)行“統(tǒng)一收費(fèi)，統(tǒng)籌分配；各自還債，各自管養(yǎng)；政府補(bǔ)貼，多方消化；積極籌資，滾動發(fā)展”。這種方式是否符合法律法規(guī)和政策，從依法行政的角度看，尚缺少支持的依據(jù)。
二是“年票制”的收費(fèi)方式挫傷了部分公路投資者的積極性。一方面，雖然地方政府通過補(bǔ)償?shù)男问�，保證原有路橋收費(fèi)項(xiàng)目投資者的利益，以撤并收費(fèi)站前一年各收費(fèi)項(xiàng)目的收入為基數(shù)對被撤并收費(fèi)站進(jìn)行補(bǔ)償，保留的收費(fèi)站，繼續(xù)由原項(xiàng)目公司管理（債務(wù)、養(yǎng)護(hù)等），毋庸置疑，收費(fèi)年限不變，實(shí)際收益與原既得的利益是有明顯差距的，因而有的項(xiàng)目很難協(xié)調(diào)。另一方面，對通行費(fèi)收入增量部分難以確定，或根本無法按實(shí)際增量予以返還。
三是收費(fèi)年限與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定方法不統(tǒng)一。有的地方制定“年票制”按15年，也有的按25年進(jìn)行測算。收費(fèi)年限與還貸基數(shù)相關(guān)，如何正確處理年票制前公路建設(shè)的債務(wù)與新債務(wù)的關(guān)系？如不對新改擴(kuò)建公路債務(wù)加以控制，年票制又將變成一種融資的手段。以某市為例，擬在年票制后再改建新的政府還貸公路，其上報(bào)方案數(shù)據(jù)是：
�。�1）2004年政府還貸公路（19個項(xiàng)目）債務(wù)總額 53.27億元；
�。�2）至2004年底累計(jì)可用于償債資金20.15億元；
�。�3）未還貸余額33.12億元；
�。�4）2004年實(shí)行年票制撤站安置費(fèi) 0.06億元；
�。�5）納入車輛通行費(fèi)年票制的還貸基數(shù) 33.18億元；
�。�6）經(jīng)省批準(zhǔn)（2004年，6個項(xiàng)目）建成納入還貸基數(shù)的改建項(xiàng)目的投資46.14億元；
�。�7）2005年底，納入還貸基數(shù)債務(wù)累計(jì)79.32億元；
�。�8）2006年要求將改建（12個）項(xiàng)目納入還貸基數(shù)81.98億元。
如果政府同意其上報(bào)方案，批準(zhǔn)上述投資納入政府還貸公路上，債務(wù)將達(dá)161.2億元。
盡管地方的思考是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，就要不斷地?cái)U(kuò)大交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但實(shí)際也就是在不斷納入收費(fèi)范圍，不斷擴(kuò)大還貸規(guī)模，“年票制”成為其中一個融資的平臺。
因此，不加以對政府還貸公路新債務(wù)限制，利用“年票制”，將收費(fèi)還貸基數(shù)擴(kuò)大，必然會涉及一個收費(fèi)年限的問題。如果認(rèn)為公路新、改擴(kuò)建是合理的，但新、舊項(xiàng)目捆綁一起，如何界定和分清新舊債務(wù)實(shí)際的償還是一個需要考慮的問題，否則，“年票制”將沒有收費(fèi)年限可言。
四是車輛無論是否使用收費(fèi)公路或無論如何使用收費(fèi)公路都要按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)繳納車輛通行費(fèi)年票，則“誰用路，誰付費(fèi)”、“多用路，多付費(fèi)”的原則難以體現(xiàn)，年票的收取似有失公平之嫌。在高速公路網(wǎng)逐步形成的今天，有的車主為節(jié)省費(fèi)用，選擇免費(fèi)的市區(qū)道路，造成與高速公路矛盾加重。
五是在區(qū)域城市化進(jìn)程中，原是交通部門管轄的公路漸漸演變?yōu)槌鞘械缆罚瓰楣方煌ńㄔO(shè)債務(wù)也變成了公路、城市道路的收費(fèi)，“年票制”在形式上變成了“進(jìn)城費(fèi)”。
六是公路收費(fèi)站撤并之后，原項(xiàng)目投資者的合法權(quán)益保障被削弱，由于采用“年票制”，其項(xiàng)目的收入返還以2002年（注：收費(fèi)收入最高的一年）收入為基數(shù)計(jì)算，對收入的增長是無法計(jì)算并只能接受政府確定的返還數(shù)額，由此可能會自然延長其還貸時(shí)間。
七是“年票制”的實(shí)施其實(shí)放棄了利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)公路車流的積極作用�！澳昶敝啤笔窃谌狈夹g(shù)手段支持下的無奈選擇（在技術(shù)條件成熟時(shí)應(yīng)改變收費(fèi)方式，最終要體現(xiàn)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則）。
八是在試行“年票制”過程中政府回購經(jīng)營性普通公路收費(fèi)項(xiàng)目談判難，焦點(diǎn)是收費(fèi)好的項(xiàng)目要價(jià)高。
4.完善“年票制”的設(shè)想
收費(fèi)公路政策是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施回歸社會公共物品的屬性是其必然趨勢，關(guān)鍵是要妥善處理政府還貸收費(fèi)公路歷史債務(wù)，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展需要的新型投融資模式。完全依賴財(cái)政近期是不現(xiàn)實(shí)的，在政府財(cái)力有限的情況下，“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策仍是支撐公路交通持續(xù)快速健康發(fā)展的重要保障。在一定時(shí)間內(nèi)，需要開辟更多的融資渠道，如發(fā)行債券、建立交通投資基金、資本證券化等融資方式，為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集更多的資金�！澳昶敝啤钡氖召M(fèi)方式作為一種有效解決當(dāng)前公路收費(fèi)站過多過密等問題的手段，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大方向，對其存在的不完善的地方通過改進(jìn)，可實(shí)現(xiàn)收費(fèi)政策的良性循環(huán)。
一是界定納入“年票制”收費(fèi)公路的歷史債務(wù)，試行“年票制”區(qū)域的次票收費(fèi)站的收費(fèi)年限嚴(yán)格按《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的政府還貸收費(fèi)公路收費(fèi)期限為最長期限。
二是制定各級政府如何對解決歷史債務(wù)的補(bǔ)貼方法，并承諾在《條例》規(guī)定的年限止，剩余的債務(wù)由政府承擔(dān)。在財(cái)政收入增長同時(shí)，將部分增量的財(cái)政收入用于公路建設(shè)。如廣東2001～2005年地方財(cái)政收入增長為14.68%，按增量部分895億元的10%計(jì)算，約90億元，平均每年18億元（資料來源：廣東財(cái)政年鑒2006，P39，P451），不包括土地的出讓金等非稅收入部分。公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動了整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動了地方財(cái)政收入的增長，將部分增量的財(cái)政收入用于公路建設(shè)上，是合理合法的。
三是制訂對新建、改擴(kuò)建普通公路所形成新公路債務(wù)的解決辦法。在“年票制”試行期間若不斷增加收費(fèi)公路還貸基數(shù)，將會給今后的路橋收費(fèi)站清理整頓增加困難。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三條“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的規(guī)定，對普通公路建設(shè)應(yīng)逐步加大政府的投入，不宜主要依靠收費(fèi)還貸來解決。對符合收費(fèi)規(guī)模的新改建公路項(xiàng)目，確需要納入收費(fèi)的，按程序報(bào)批，方能確定還貸基數(shù)。
四是納入政府還貸公路項(xiàng)目必須經(jīng)竣工決算驗(yàn)收，符合基本建設(shè)程序，確定年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)過審計(jì)、聽證、批準(zhǔn)等程序確定。
五是對采用“年票制”的政府還貸公路項(xiàng)目，要建立健全收費(fèi)還貸的專項(xiàng)管理制度，對收費(fèi)還貸情況進(jìn)行專項(xiàng)核算。
（三）政府還貸公路公司化管理存在的問題
1.收費(fèi)公路性質(zhì)缺乏嚴(yán)格界定，致使收費(fèi)公路在管理上出現(xiàn)一定程度的混亂。
一是政府還貸公路的公司化操作，交通部門與各級政府的責(zé)權(quán)利未劃清。公路經(jīng)營企業(yè)直屬地方政府國資委管理，國資委是以考核企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和資產(chǎn)增值等為指標(biāo)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)遵循市場經(jīng)濟(jì)原則和企業(yè)行為；在管理上，按公司法等商業(yè)法規(guī)進(jìn)行約束，企業(yè)營利行為與不以營利為目的的法人組織不同，表現(xiàn)在組織的目標(biāo)、管理方式等方面不同。
二是公司化操作的管理成本往往要高。盡管政府還貸公路公司化運(yùn)作，所收車輛通行費(fèi)全部歸入財(cái)政管理，但是一個地方政府授權(quán)企業(yè)既經(jīng)營政府還貸收費(fèi)公路又經(jīng)營經(jīng)營性收費(fèi)公路，如何確保專項(xiàng)還貸資金不被挪用？如何確保企業(yè)人員薪酬平衡？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府還貸公路公司化運(yùn)作的管理費(fèi)支出高。公司化操作逐利性和發(fā)展性的目標(biāo)，與政府還貸公路的性質(zhì)矛盾。有的政府將政府還貸公路收費(fèi)站資產(chǎn)轉(zhuǎn)作公司資本，并由市國資委持股。政府還貸公路是省級人民政府批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，以收費(fèi)還貸為目的，還貸完畢撤銷收費(fèi)站，而將收費(fèi)站轉(zhuǎn)作營利性企業(yè)資產(chǎn)，將收費(fèi)還貸公路公司化管理，難免有企業(yè)要將利潤投資如房地產(chǎn)等與交通無關(guān)的產(chǎn)業(yè)而需要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
2.有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府還貸公路采用公司經(jīng)營管理模式便于融資。有的地方將政府還貸收費(fèi)公路與經(jīng)營性收費(fèi)公路歸一個企業(yè)經(jīng)營管理，不符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法設(shè)立專門的不以營利為目的的法人組織”規(guī)定，對于政府還貸公路建設(shè)和管理應(yīng)由不以營利為目的的法人組織負(fù)責(zé)，地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路采取“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的模式進(jìn)行管理。
推行以不以營利為目的的法人組織政策導(dǎo)向，基于從體制上，一是確保收入的使用，除按比例支出范圍的管理經(jīng)費(fèi)、小修保養(yǎng)費(fèi)支出外，滿足公路大中修等資金，確保公路完好；二是可保證用于償還貸款和集資款，杜絕挪用還貸專項(xiàng)資金、對外投資或擔(dān)保等。
3.作為政府對政府還貸公路應(yīng)如何進(jìn)行管理和規(guī)范，哪種管理模式最合理等諸如此類的問題，一直沒有相對一致的認(rèn)識。必須加強(qiáng)政府還貸公路管理實(shí)踐中的研究，在業(yè)內(nèi)外盡快形成主導(dǎo)意見或科學(xué)的指導(dǎo)方向，以規(guī)范各地的政府還貸公路管理工作，從而逐步建立符合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的管理體制。
三、對解決政府還貸收費(fèi)公路存在問題的建議
收費(fèi)公路政策是20多年來不斷探索、不斷建立、不斷完善的過程。政府還貸收費(fèi)公路出現(xiàn)的問題，大多是由于制度性缺陷形成，在收費(fèi)公路發(fā)展初期沒有法規(guī)可依和沒有管理規(guī)范指引，各地按其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需要，采取一些階段性的做法，缺少對政府還貸公路深層次和可持續(xù)發(fā)展的研究。因此，需要通過改革、創(chuàng)新、總結(jié)，研究制訂比較完善、指導(dǎo)性強(qiáng)、可操作的法規(guī)體系，使收費(fèi)公路政策走上科學(xué)發(fā)展的軌道。
1.清晰地予以界定政府還貸收費(fèi)公路與經(jīng)營性收費(fèi)公路性質(zhì)，確定收費(fèi)公路的邊界，包括分清原公路與城區(qū)道路的關(guān)系，控制還貸基數(shù)，處理新改擴(kuò)建項(xiàng)目債務(wù)關(guān)系，確保還貸與籌措建設(shè)資金。
2.加強(qiáng)政府還貸公路財(cái)務(wù)管理，完善監(jiān)督機(jī)制。一是定期收支公示制度，政府向社會公布、公開還貸收費(fèi)路橋的還貸基數(shù)、收支情況、還貸余額、收費(fèi)年限等；二是加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支管理，收費(fèi)、資金使用支出等環(huán)節(jié)監(jiān)管到位；三是加強(qiáng)對收費(fèi)公路審計(jì)。
3.收費(fèi)管理模式的選擇。公路收費(fèi)要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測、路網(wǎng)規(guī)劃和和諧交通的要求，不斷完善收費(fèi)機(jī)制，要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，要與資源承載能力相適應(yīng)、要與社會公眾的承受能力相適應(yīng)，通過對統(tǒng)籌還貸能力的預(yù)測和政府在財(cái)力分配等方面進(jìn)行總體研究和分析，從收費(fèi)方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、政策走向等方面，選擇符合生產(chǎn)力發(fā)展的收費(fèi)管理模式。
4.收費(fèi)公路的法規(guī)有待完善。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理具有十分重要的意義，使收費(fèi)公路管理有法可依。但《條例》不可能包羅萬象，面面俱到，尤其是實(shí)際操作中的一些具體方法和收費(fèi)公路發(fā)展中出現(xiàn)的一些新問題在《條例》中沒有涉及，如政府還貸公路統(tǒng)籌還貸的方式、政府還貸公路改擴(kuò)建后收費(fèi)年限的確定、收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓、還貸基數(shù)和還貸情況的監(jiān)管等問題，在《條例》中只有原則性的規(guī)定，缺少具體操作辦法，從規(guī)范管理的角度，需要有具體的可操作的辦法指引。
