為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足人民群眾的需要，“十一五”期間，我國(guó)公路建設(shè)投資仍將有較大幅度的增長(zhǎng)。從目前公路建設(shè)資金籌集和使用情況看，籌資難、地方配套資金不到位、資金使用不當(dāng)、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象都不同程度地存在。因此，如何及時(shí)足額地籌集公路建設(shè)資金以及如何管理使用好這些資金，將是各級(jí)政府尤其是各級(jí)交通主管部門在“十一五”期間乃至今后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)的一個(gè)重要課題。
一、我國(guó)公路建設(shè)籌資的歷史回顧
新中國(guó)成立以后至80年代初期，我國(guó)公路建設(shè)資金一直實(shí)行的是由國(guó)家負(fù)擔(dān)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策，資金渠道單一，大部分路段采取帶有以工代賑性質(zhì)的戰(zhàn)勤義務(wù)工的施工方式。公路建設(shè)速度十分緩慢，全國(guó)公路通車?yán)锍?949年為8萬(wàn)多公里，經(jīng)過30多年的拼搏，至1984年底，全國(guó)公路總里程達(dá)到92.67萬(wàn)公里。但那時(shí)公路標(biāo)準(zhǔn)低，路況差。全國(guó)等級(jí)公路只有58萬(wàn)公里，其中：一級(jí)公路為328公里，二級(jí)公路為18693公里，三級(jí)路為124031公里，四級(jí)路為437329公里，等外公路為346365公里。改革開放后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公路建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。公路建設(shè)滿足不了運(yùn)輸需求的增長(zhǎng)，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。
要提高公路等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，僅僅依靠國(guó)家單一的有限的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公路建設(shè)的需要。要加快公路建設(shè)，必須解決建設(shè)資金來源問題，因此，改革公路建設(shè)投融資體制，多渠道籌集資金已成為必然的選擇。
自80年代初期以來，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列的公路建設(shè)籌融資政策，這些政策的出臺(tái)，對(duì)我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展起到了十分重要的作用。
�。ㄒ唬┏雠_(tái)政策融資，為公路建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源。
1.出臺(tái)了公路養(yǎng)路費(fèi)征收政策。養(yǎng)路費(fèi)的開征及其政策的調(diào)整，為公路養(yǎng)護(hù)和公路建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金來源。早在1950年，原政務(wù)院就制定了“用路者養(yǎng)路”的政策。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》、1991年交通部財(cái)政部等部委聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》、1997年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國(guó)公路法》以及1999年修改后的《中華人民共和國(guó)公路法》都對(duì)養(yǎng)路費(fèi)的征收和使用作出了具體規(guī)定。明確養(yǎng)路費(fèi)“必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建”。
從實(shí)際使用情況看，自2003年以來，全國(guó)每年征收的養(yǎng)路費(fèi)中，其中用于公路養(yǎng)護(hù)和改建工程費(fèi)用比例約占45%；用于公路新建項(xiàng)目補(bǔ)助約占15.5%；用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)補(bǔ)助約占15%.因此，養(yǎng)路費(fèi)成為公路建設(shè)資金的重要來源之一。
2.出臺(tái)車輛購(gòu)置附加費(fèi)、稅征收辦法。為解決公路建設(shè)資金嚴(yán)重短缺問題，1985年國(guó)務(wù)院頒布了《車輛購(gòu)置附加費(fèi)征收辦法》。車輛購(gòu)置附加費(fèi)的全部收入作為國(guó)家公路發(fā)展基金的一項(xiàng)來源，列入交通部專戶，�？顚Ｓ�。自1985年開征至1999年，全國(guó)共計(jì)征收車購(gòu)費(fèi)1600億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此間車購(gòu)費(fèi)作為中央調(diào)控的公路導(dǎo)向資金和配套資金，與地方公路規(guī)費(fèi)和其他資金配合，累計(jì)建成公路40余萬(wàn)公里，至1999年底，公路通車?yán)锍掏黄?30萬(wàn)公里，尤其是我國(guó)高速公路實(shí)現(xiàn)了零的突破，當(dāng)時(shí)已超過一萬(wàn)公里。車購(gòu)費(fèi)的征收和使用，對(duì)縮小城鄉(xiāng)差別，發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的脫貧，都起到了十分重要的作用。
2000年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第294號(hào)），自2001年1月1日起施行。車輛購(gòu)置附加費(fèi)改為車輛購(gòu)置稅，此項(xiàng)籌資由國(guó)務(wù)院規(guī)章上升到法律層面，籌資力度進(jìn)一步加大。
3.出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策。為了滿足快速發(fā)展的公路建設(shè)對(duì)資金的需求，1988年1月，交通部、財(cái)政部和國(guó)家物價(jià)局發(fā)布了《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》（交公路字[88]28號(hào)）；1999年10月，修改后的《公路法》規(guī)定“國(guó)家允許設(shè)立收費(fèi)公路”，凡是“由縣級(jí)以上人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路”、“由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路”、“由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路”，同時(shí)“符合國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的公路”，可以依法收取車輛通行費(fèi)。
收費(fèi)公路政策、法規(guī)的出臺(tái)，為我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展籌集了大量的資金。至2005年底，我國(guó)共建成收費(fèi)公路總里程達(dá)到19.56萬(wàn)公里，居世界第一，拉近了我國(guó)公路建設(shè)與發(fā)達(dá)國(guó)家的距離。
4.出臺(tái)征收汽車客貨運(yùn)附加費(fèi)的政策。為進(jìn)一步擴(kuò)大公路及客貨運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)資金籌集渠道，1991年10月和1992年12月，安徽省計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政廳、物價(jià)局、交通廳等部門，先后共同出臺(tái)了《安徽省交通建設(shè)專項(xiàng)資金征收和使用管理辦法》（后改稱“客運(yùn)附加費(fèi)” ）和《安徽省公路貨物運(yùn)輸附加費(fèi)征收和使用暫行辦法》；1998年6月，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、交通部共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范公路客貨運(yùn)附加費(fèi)增加公路建設(shè)資金的通知》（計(jì)價(jià)管[1998]1104號(hào)），將公路客運(yùn)附加費(fèi)在原征收標(biāo)準(zhǔn)每人每公里0.01元基礎(chǔ)上，提高到每人每公里0.02元，提高標(biāo)準(zhǔn)增收的資金全額用于公路建設(shè)�？拓涍\(yùn)附加費(fèi)開征以來，隨著車輛的增加和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，我省客貨運(yùn)附加費(fèi)征收額由開征初期的每年2億元左右，上升到2006年征收額6.5億元。其數(shù)額雖然不大，但為我省交通部門搭建融資平臺(tái)，籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金起到了十分重要的作用。
5.發(fā)行國(guó)債籌集公路建設(shè)資金。1998年以來，中央政府為了擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過增發(fā)國(guó)債籌措資金，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入。在積極財(cái)政政策實(shí)施期間（1998～2004年），我國(guó)政府共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)投資的國(guó)債共計(jì)9100億元，其中用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期國(guó)債資金達(dá)1374億元，約占期間長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債比重的15%，利用國(guó)債資金建設(shè)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到8563億元，有效帶動(dòng)了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款投向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一大批公路、鐵路、民航機(jī)場(chǎng)等利用國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)投產(chǎn)，極大地緩解了交通運(yùn)輸對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，加速了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。
�。ǘ┩ㄟ^市場(chǎng)融資，進(jìn)一步擴(kuò)大公路建設(shè)資金籌措渠道。
目前，市場(chǎng)融資的方式和渠道也較多。其中主要的方式有以下幾種：
1.發(fā)行股票吸收社會(huì)資金。這種方式主要是通過公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)上市，向社會(huì)發(fā)行股票籌集資金。自1992年8月至2004年12月底，我國(guó)共設(shè)立了江蘇寧滬高速公路股份有限公司、深圳高速、滬杭甬高速、山東基建、皖通高速、中原高速等19家公路上市公司，利用市場(chǎng)發(fā)行股票融資273億元人民幣，成為我國(guó)高速公路建設(shè)資金來源的重要補(bǔ)充。
2.發(fā)行融資債券籌集公路建設(shè)資金。融資債券分為兩種類型，一種是按照中國(guó)人民銀行于2005年5月頒布的《短期融資券管理辦法》規(guī)定發(fā)行企業(yè)短期融資債券；一種是發(fā)行中長(zhǎng)期企業(yè)債券。一些企業(yè)采取上述發(fā)債的方式籌集公路建設(shè)資金，收到了較好的效果。
此外，不少地方利用“BOT”、“TOT”等方式，吸收國(guó)內(nèi)民間資本和引進(jìn)外資修建路橋基礎(chǔ)設(shè)施，也取得了良好的效果。
�。ㄈ┙邮苌鐣�(huì)捐贈(zèng)和農(nóng)民出資出勞籌集資金
在農(nóng)村公路建設(shè)中，按照溫家寶總理指出的要“積極引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的公益設(shè)施建設(shè)投工投勞”和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]48號(hào)）中“在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)中，既要引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的項(xiàng)目出資出勞，把國(guó)家投入與農(nóng)民投工投勞有機(jī)結(jié)合，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，又要防止超越農(nóng)民承受能力，違背農(nóng)民意愿，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的精神，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極引導(dǎo)農(nóng)民出資出勞，采取“一事一議”的方式籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。同時(shí)，地方政府還可以動(dòng)員社會(huì)各界尤其是直接受益的各類經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位，捐贈(zèng)資金，支持農(nóng)村公路建設(shè)。國(guó)家通過投入資金的引導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，引導(dǎo)廣大農(nóng)民和社會(huì)各界出資，部分地解決了農(nóng)村公路建設(shè)資金來源不足的問題。
二、“十一五”期間，我國(guó)公路建設(shè)快速發(fā)展所面臨的資金籌集和使用管理問題分析。
從我國(guó)公路建設(shè)的歷史回顧中可以看出，我國(guó)政府在改革開放之后的20多年中，出臺(tái)了很多行之有效的公路建設(shè)資金籌集政策，各地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，創(chuàng)新出臺(tái)了一些很好的融資措施，已形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸”的投資模式，為我國(guó)公路建設(shè)的快速發(fā)展，提供了資金保障。據(jù)2006年12月29日全國(guó)交通工作會(huì)議上李盛霖部長(zhǎng)的工作報(bào)告反映，至2006年12月底，全國(guó)公路通車總里程達(dá)到348萬(wàn)公里，是1984年的3.76倍。路網(wǎng)結(jié)構(gòu)漸趨完善，公路技術(shù)等級(jí)和路面等級(jí)不斷提高，等級(jí)公路占公路總里程的82.5%.高速公路從1988年第一條高速公路通車，到2006年底達(dá)到4.54萬(wàn)公里，位居世界第二。
近年來，我國(guó)公路建設(shè)取得了巨大的成就，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。但相比較而言，我國(guó)的公路網(wǎng)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還有不小的差距。2006年底，公路網(wǎng)規(guī)模與美國(guó)10年前的1996年底公路網(wǎng)規(guī)模比較，我國(guó)的公路網(wǎng)總長(zhǎng)度相當(dāng)于美國(guó)642萬(wàn)公里的54.2%，高速公路相當(dāng)于美國(guó)88400公里的51.35%；而中美兩國(guó)土地面積相近，中國(guó)人口是美國(guó)的大約5倍，差距是非常明顯的。另一方面，我國(guó)的公路建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求還不能適應(yīng)，還需要大發(fā)展。為此，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》。
根據(jù)《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國(guó)將用30年時(shí)間形成8.5萬(wàn)公里高速公路網(wǎng)，將連接省會(huì)城市和20萬(wàn)人口以上中等城市及重要市縣，總投資約2萬(wàn)億元。
根據(jù)《農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃》，到2010年將達(dá)到310萬(wàn)公里，2020年達(dá)到370萬(wàn)公里�！笆晃濉逼陂g，新建和改建農(nóng)村公路90萬(wàn)公里，需投資約1400億元。
從上述兩個(gè)《規(guī)劃》中可以看出，我國(guó)公路建設(shè)仍處在新的大發(fā)展時(shí)期，建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重，資金需求量巨大，既要面臨建設(shè)資金，特別是資本金缺口大的困難，又要承擔(dān)債務(wù)負(fù)擔(dān)大的壓力，籌資任務(wù)十分艱巨。同時(shí)，一些地方在公路建設(shè)資金使用管理上也存在效益不高，擠占、挪用甚至貪污等問題，如何管好、用好這來之不易的公路建設(shè)資金，也是迫切需要研究解決的一項(xiàng)重要課題。
�。ㄒ唬笆晃濉逼陂g，公路建設(shè)資金籌集面臨的問題分析。
1.國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，交通主管部門將逐漸失去向銀行融資的基礎(chǔ)。由于財(cái)政體制的改革，國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，國(guó)家補(bǔ)助的建設(shè)資金，由原來的在交通行業(yè)內(nèi)部由上而下的垂直支付模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^財(cái)政系統(tǒng)自上而下的逐級(jí)撥付，并由財(cái)政將款項(xiàng)直接支付給同級(jí)建設(shè)單位；交通規(guī)費(fèi)資金的使用同樣如此，即財(cái)政部門根據(jù)部門預(yù)算將資金撥給下級(jí)財(cái)政，并由下級(jí)財(cái)政直接支付給基層用款單位。交通主管部門在銀行只開設(shè)“零余額賬戶”，不像過去那樣在銀行存有大量貨幣資金，從而失去了向銀行融資合作的基礎(chǔ)。
2.債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，銀行貸款規(guī)模難以增加。公路及其構(gòu)筑物屬于社會(huì)公益性的公共產(chǎn)品，理應(yīng)由國(guó)家無(wú)償配置，有效供給。隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，財(cái)政供應(yīng)資金嚴(yán)重不足，為了解決資金的“瓶頸”約束，國(guó)家采取了政府配置與市場(chǎng)配置相結(jié)合的辦法，多渠道籌措建設(shè)資金。在公路建設(shè)項(xiàng)目中，非償還性的財(cái)政撥款或項(xiàng)目資本金僅占1／3，而負(fù)債投資高達(dá)投資總額的2／3，這種本末倒置的投資結(jié)構(gòu)造成公路交通債臺(tái)高筑，而且越筑越高。就拿安徽省的情況來說，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全省有9個(gè)市公路局通行費(fèi)收入不足以支付銀行貸款利息，很難取得新增貸款。而省公路局以前年度在銀行取得的中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款，也因高速公路管理體制的轉(zhuǎn)變，收費(fèi)規(guī)模的縮小而被要求收回，新增銀行貸款規(guī)模十分困難。
3.我省高速公路管理體制的調(diào)整，影響了交通公路部門與銀行合作的基礎(chǔ)，降低了交通公路部門向外融資的能力，加大了普通公路的融資難度。高速公路、普通公路和農(nóng)村公路是一個(gè)相互依存的體系，只有將各種公路資源有機(jī)地整合在一起，打捆融資，才能較好地解決融資過程中的諸多困擾。我省于2004年將由省交通公路部門經(jīng)營(yíng)管理的高速公路，移交給省國(guó)資委下屬企業(yè)省交通投資集團(tuán)公司。省交通公路部門只負(fù)責(zé)除高速公路、經(jīng)營(yíng)性公路以外的全省公路網(wǎng)（不含“村村通”公路）建設(shè)和維護(hù)，從而失去了將高速公路收費(fèi)權(quán)向銀行質(zhì)押貸款、融資修路的資信，造成交通公路部門向銀行貸款能力的下降。同時(shí)，隨著高速公路路網(wǎng)的日漸完善，通車?yán)锍痰牟粩嘣黾�，普通公路的車流量將不斷分流到高速公路，交通公路部門的通行費(fèi)收入，將會(huì)逐年下降。高速公路投資管理職能分離出去之后，銀行對(duì)交通公路部門的貸款將采取謹(jǐn)慎保守的態(tài)度。
4.國(guó)債投資減少加大了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資的難度。從2005年起，我國(guó)開始實(shí)施“穩(wěn)健的財(cái)政政策”，以取代連續(xù)實(shí)施7年的“積極的財(cái)政政策”，這意味著，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行投資政策將要“淡出”。
國(guó)債資金的減少對(duì)交通公路建設(shè)產(chǎn)生的影響十分明顯：一是將減少財(cái)政預(yù)算內(nèi)用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。1998～2004年，用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)債資金約為980億元，促使利用國(guó)債資金建設(shè)的公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到6200億元。國(guó)債資金的投入，帶動(dòng)了銀行貸款和地方資金。國(guó)債資金投入減少，不僅導(dǎo)致地方配套資金的減少，也增加了銀行貸款的難度。二是將增加貧困地區(qū)和西部地區(qū)公路的建設(shè)壓力。國(guó)債資金的投入，加快了老、少、邊、窮地區(qū)公路建設(shè)，一些長(zhǎng)期制約當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊?jīng)濟(jì)、社會(huì)生活發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通。2001年，國(guó)家安排中央投資150億元用于西部地區(qū)通縣油路建設(shè)，建設(shè)總規(guī)模達(dá)2.5萬(wàn)多公里。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足，地方缺乏足夠財(cái)力，也缺乏足夠的市場(chǎng)需求拉動(dòng)，無(wú)法完全通過市場(chǎng)化的機(jī)制，吸引足夠的建設(shè)資金，很多依靠貸款投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重，維修費(fèi)用不足，還本付息十分困難。國(guó)債投資的減少，無(wú)疑加大了這些地區(qū)公路建設(shè)的籌資難度。
�。ǘ┕方ㄔO(shè)資金使用管理問題分析
1.公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范，造成建設(shè)資金損失。公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)既是創(chuàng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的有效措施，也是提高資金使用效益，防止“豆腐渣”工程和腐敗現(xiàn)象的有效手段之一。建設(shè)單位必須根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)確定施工單位。其目的，一是為施工單位提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，防止“暗箱操作”、滋生腐敗、腐敗資金轉(zhuǎn)移到工程成本。二是引入市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，防止一些沒有資質(zhì)的單位進(jìn)入施工，以避免產(chǎn)生“豆腐渣”工程。從查處的交通腐敗案件看，有不少案件是由“豆腐渣”工程引發(fā)的。雖然相關(guān)責(zé)任人受到了查處，但建設(shè)資金的損失浪費(fèi)卻難以挽回。這說明招投標(biāo)工作還存在一些不完善的地方，還存在人為操作因素。
2.違反資金�？顚Ｓ迷瓌t，截留、擠占、挪用建設(shè)資金。實(shí)際工作中，高速公路項(xiàng)目，國(guó)、省道項(xiàng)目以及重要縣道等大型建設(shè)項(xiàng)目資金的管理，由于有比較完善的各項(xiàng)管理制度，管理人員尤其是財(cái)務(wù)人員素質(zhì)也較高，資金管理一般相對(duì)比較規(guī)范。農(nóng)村公路建設(shè)資金使用管理中的問題較多。
交通部《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，建設(shè)資金使用必須嚴(yán)格遵循�？顚Ｓ玫脑瓌t。筆者曾參加交通部組織的西部公路建設(shè)資金專項(xiàng)檢查，多次參加省交通廳組織的全省農(nóng)村公路建設(shè)資金使用情況檢查。筆者的主要體會(huì)是：一些地方，尤其是基層管理單位和建設(shè)單位在資金�？顚Ｓ梅矫娲嬖诘膯栴}較多，大多在不同程度上存在截留、擠占、挪用建設(shè)資金現(xiàn)象。
據(jù)國(guó)家審計(jì)署2006年發(fā)布的第三號(hào)公告稱，2005年審計(jì)署在對(duì)16個(gè)省農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年至2004年有10.7億元農(nóng)村公路建設(shè)資金被滯留或被擠占挪用，一些地方還少付、克扣征地補(bǔ)償費(fèi)等。
3.資金支付制度不健全，程序不規(guī)范。實(shí)際工作中，在資金支付方面存在的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：
一是未建立健全資金支付內(nèi)控制度。交通部《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》第十條規(guī)定，“建設(shè)單位在使用建設(shè)資金前，應(yīng)根據(jù)本辦法和國(guó)家、上級(jí)主管單位的有關(guān)規(guī)定，制定本單位的建設(shè)資金使用監(jiān)督管理制度”，而一些建設(shè)單位因資金管理意識(shí)不強(qiáng)，管理人員素質(zhì)不高等因素，未能建立資金使用及撥付的內(nèi)控管理制度。在資金使用和撥付時(shí)，存在一定的隨意性，缺乏制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。
二是付款程序不規(guī)范。交通部《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》第十四條規(guī)定，建設(shè)單位支付建設(shè)資金時(shí)，必須符合規(guī)定程序，包括：有關(guān)業(yè)務(wù)部門審核；財(cái)務(wù)部門審核；單位領(lǐng)導(dǎo)或其授權(quán)人同意支付的審批意見；財(cái)務(wù)部門在審批手續(xù)完備的情況下辦理付款。有些單位在辦理付款時(shí)，僅有經(jīng)辦人簽字和單位領(lǐng)導(dǎo)簽批，有的甚至無(wú)經(jīng)辦人，只有單位領(lǐng)導(dǎo)簽批，財(cái)務(wù)就辦理付款手續(xù)。造成工程款支付的正確性與否，全憑單位領(lǐng)導(dǎo)說了算的局面。
三是未嚴(yán)格執(zhí)行“計(jì)量支付”制度。工程款的支付，除了按合同約定，在施工單位進(jìn)場(chǎng)之前預(yù)付部分備料款外，在工程施工過程中必須根據(jù)工程質(zhì)量和已完工程量情況，實(shí)行計(jì)量支付。在實(shí)際工作中，一些單位未能認(rèn)真執(zhí)行計(jì)量支付制度，造成部分有“關(guān)系”的施工單位，在工程還沒有達(dá)到相應(yīng)的進(jìn)度時(shí)，就收到了大量的預(yù)付款，工程質(zhì)量也就失去了資金約束手段。而另一部分施工單位，卻拿不到相應(yīng)的進(jìn)度款，只得墊資施工，或者拖欠施工工人工資。
4.農(nóng)村公路建設(shè)成本核算內(nèi)容不完整。建設(shè)成本是建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容之一。加強(qiáng)成本核算和管理對(duì)于強(qiáng)化公路建設(shè)投資管理，節(jié)約建設(shè)資金，提高投資效益，防止建設(shè)項(xiàng)目超規(guī)模、超概算，具有重要的作用。農(nóng)村公路相對(duì)于高速公路及國(guó)、省干線公路新改建項(xiàng)目來說，具有等級(jí)低、里程短、規(guī)模小、基層建設(shè)單位眾多的特點(diǎn)。當(dāng)前存在的主要問題是，對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)管理及成本核算重視程度不夠。目前，農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目是分層實(shí)施的，有的項(xiàng)目是縣政府負(fù)責(zé)，有的項(xiàng)目是鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)，還有由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)的。而且各級(jí)財(cái)政或交通部門對(duì)多元化投資核算缺少統(tǒng)一、規(guī)范性要求。資金多頭支付，多頭管理，會(huì)計(jì)上不能完整反映各種渠道來源的建設(shè)資金；對(duì)農(nóng)民工義務(wù)出工出力、無(wú)償拆遷等費(fèi)用，在工程施工管理上缺乏統(tǒng)一的、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)計(jì)量，在會(huì)計(jì)核算上沒有將此項(xiàng)費(fèi)用納入成本核算范圍。此外，一些基層農(nóng)村公路建設(shè)單位在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)，執(zhí)行的是《行政單位會(huì)計(jì)制度》或《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，沒能正確使用《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，成本歸集混亂。由于上述多種因素的影響，導(dǎo)致農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目普遍存在成本核算內(nèi)容不完整問題。
三、解決資金籌措及使用管理問題的主要對(duì)策
�。ㄒ唬┙鉀Q籌資問題的主要對(duì)策
1.按公路技術(shù)等級(jí)及類型，分別采取不同的籌資策略。目前，我國(guó)公路建設(shè)資金，除農(nóng)村公路建設(shè)中使用的以工代賑資金和民工建勤資金以外，其資金來源主要可以分為三大塊：一是由國(guó)債資金、車購(gòu)稅資金、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)資金、公路養(yǎng)路費(fèi)部分、車輛通行費(fèi)、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金等構(gòu)成的非償還性公路基本建設(shè)資金；二是各類金融機(jī)構(gòu)貸款和社會(huì)有償集資等形成的債務(wù)性公路基本建設(shè)資金；三是外商以及國(guó)內(nèi)企事業(yè)單位和個(gè)人提供的經(jīng)營(yíng)性公路基本建設(shè)資金。將資金來源進(jìn)行分類，目的是更好地針對(duì)不同的公路建設(shè)項(xiàng)目制定相應(yīng)的籌資策略。
公路建設(shè)項(xiàng)目，按路網(wǎng)類型分類，可分為農(nóng)村公路網(wǎng)和干線公路網(wǎng)。農(nóng)村公路相對(duì)于干線公路而言，公路技術(shù)等級(jí)較低，多為三級(jí)以下公路，路面較窄。其主要作用是方便農(nóng)民出行、農(nóng)副產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的運(yùn)輸�，F(xiàn)階段，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村公路車流量相對(duì)較小，項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益并不明顯，但對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收和全面建設(shè)小康社會(huì)，都將發(fā)揮十分重要的作用。干線公路一般技術(shù)等級(jí)較高，項(xiàng)目規(guī)模較大，投資額大，建成后通行能力較強(qiáng)。干線公路的建設(shè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都將起到十分重要的促進(jìn)作用。多數(shù)干線公路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益也十分明顯。
根據(jù)以上分類，筆者認(rèn)為，公路建設(shè)籌融資應(yīng)按不同的公路項(xiàng)目類型，采取不同的籌融資策略。
�。�1）農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)主要發(fā)揮政府投資的作用。由國(guó)債資金、車購(gòu)稅資金和公路客貨運(yùn)附加費(fèi)資金等所構(gòu)成的非償還性的公路基本建設(shè)資金，應(yīng)當(dāng)將總額的60%～70%投入到農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目。在農(nóng)村公路建設(shè)中，一是要根據(jù)資金來源情況量力而行，地方財(cái)政狀況較好的，可以多配套一些資金，建設(shè)速度可以加快一些。而財(cái)政狀況較差的地方，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)盡最大努力擠出一些資金用于公路建設(shè)。同時(shí)，地方交通部門安排用于農(nóng)村公路建設(shè)的客貨運(yùn)附加費(fèi)和公路養(yǎng)路費(fèi)時(shí)，要對(duì)特別貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行傾斜政策，讓特困地區(qū)早日脫貧致富。二是要因地制宜，充分利用老路老資源，盡量減少耕地占用和拆遷工作量，降低工程造價(jià)。三是在征求農(nóng)民意愿的情況下，可以通過農(nóng)民投工投勞的方式籌集部分公路建設(shè)資金。
�。�2）干線公路網(wǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以“貸款修路、收費(fèi)還貸”作為主要的融資模式。雖然社會(huì)上對(duì)實(shí)行車輛通行費(fèi)制度有不同的看法，但“貸款修路、收費(fèi)還貸”的車輛通行費(fèi)制度，對(duì)促進(jìn)我國(guó)干線公路的快速發(fā)展，是不容置疑的客觀實(shí)事。至2005年底，我國(guó)收費(fèi)公路投資總額達(dá)1.9萬(wàn)億元，建成收費(fèi)公路總里程達(dá)到19.56萬(wàn)公里。當(dāng)然，收費(fèi)公路的設(shè)置，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院交通部關(guān)于公路收費(fèi)的有關(guān)政策規(guī)定，科學(xué)規(guī)范公路收費(fèi)行為，維護(hù)好公路用戶的合法權(quán)益，才能得到廣大公路用戶的理解和支持。隨著我國(guó)財(cái)政狀況的逐步好轉(zhuǎn)，財(cái)政資金對(duì)公路建設(shè)投資力度的逐年加大，以及公路網(wǎng)建設(shè)的逐步完善，收費(fèi)公路最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)。
�。�3）引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引外資和民間資本投資干線公路建設(shè)。對(duì)一些交通流量較大、經(jīng)濟(jì)效益較好、具有較強(qiáng)投資吸引力的干線公路項(xiàng)目，可以引入市場(chǎng)機(jī)制，通過制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外商和國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)投資，國(guó)有資本可以逐步從該領(lǐng)域內(nèi)退出。需要解決的問題：一是加快法律、制度建設(shè)工作。我們應(yīng)制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章，以規(guī)范該領(lǐng)域的投資市場(chǎng)行為；用法律、法規(guī)維護(hù)好投資者的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)投資者投資公路建設(shè)的積極性。二是我們應(yīng)當(dāng)消除思想上的障礙。我們應(yīng)當(dāng)理解并支持投資者追求合理投資回報(bào)的要求，而不應(yīng)當(dāng)為此設(shè)置障礙。三是在行動(dòng)上要積極做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作，為投資者創(chuàng)造一個(gè)寬松的投資環(huán)境。如果我們通過制定政策規(guī)定，充分吸引外資和民間資本投資公路建設(shè)，公路融資的渠道就會(huì)大大拓寬。
近年來，我國(guó)不少地方公路建設(shè)中采用BOT和TOT方式融資，即為吸引外資和民間資本的兩種有效形式。
BOT方式。BOT方式是英文BUILD（建設(shè)）、OPERATE（經(jīng)營(yíng)）、TRANSFER（移交）的縮寫，其基本含義是指由政府確定需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)向本國(guó)或國(guó)外投資者招標(biāo)，對(duì)中標(biāo)的投資者提供一種特許權(quán)協(xié)議，準(zhǔn)許其開發(fā)建設(shè)該項(xiàng)目，并在項(xiàng)目建成后的一定期限內(nèi)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目以獲取商業(yè)利潤(rùn)，協(xié)議期滿后將該項(xiàng)目完整的、無(wú)償?shù)囊平唤o相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。這種方式的成功運(yùn)用，可以使政府和投資者實(shí)現(xiàn)“雙贏”的效果。因此，這種方式往往能吸引大量的國(guó)際資本和民間資本投入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕政府的財(cái)政投資的壓力。
TOT方式。TOT方式是英文TRANSFER（移交）、OPERATE（經(jīng)營(yíng)）、TRANSFER（移交）的縮寫，是指將已建成的項(xiàng)目有償移交給投資方經(jīng)營(yíng)，政府或所屬機(jī)構(gòu)憑借所移交的項(xiàng)目未來若干年的收益（現(xiàn)金流量），一次性從投資方那里融到一筆資金，用于新的項(xiàng)目建設(shè)，投資方則根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目并獲取利潤(rùn)，協(xié)議期滿后，再將該項(xiàng)目歸還移交給政府或所屬機(jī)構(gòu)。
在目前交通建設(shè)資金緊張的情況下，將部分公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，有償轉(zhuǎn)讓給投資者經(jīng)營(yíng)，可以有效地盤活國(guó)有資產(chǎn)，從而籌集大量交通建設(shè)資金。
2.搭建融資平臺(tái)，籌措農(nóng)村公路建設(shè)資金。由于農(nóng)村公路公益性的特點(diǎn)，以及面廣、項(xiàng)目多、公路建設(shè)投資總規(guī)模數(shù)額大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況差的實(shí)際情況，國(guó)家在加大資金支持力度的同時(shí)，地方政府的籌資任務(wù)也在進(jìn)一步加大�！笆晃濉逼陂g，國(guó)家安排45億元補(bǔ)助我省“村村通”工程建設(shè)，其中，通村公路建設(shè)補(bǔ)助3.5萬(wàn)公里35億元，橋涵補(bǔ)助10億元：“村村通”工程剩余2.5萬(wàn)公里由省里貸款25億元補(bǔ)助。按每公里平均造價(jià)20萬(wàn)元計(jì)算，需地方配套資金60億元。即除中央補(bǔ)助外，“十一五”期間，我省各級(jí)政府需籌措配套資金85億元。如此巨額的地方配套資金，僅靠財(cái)政預(yù)算安排是難以做到的。因此，設(shè)立融資平臺(tái)，籌措農(nóng)村公路建設(shè)配套資金，是一項(xiàng)可以選擇的重要措施之一。
自2004年以來，安徽省交通廳及部分地市在這方面都做出了有益的嘗試。安徽省交通廳成立了交通投資中心，作為全省農(nóng)村公路建設(shè)資金融資平臺(tái)，通過該融資平臺(tái)，省交通廳及時(shí)籌措了省級(jí)補(bǔ)助資金，保證了全省農(nóng)村公路省級(jí)補(bǔ)助資金的及時(shí)、足額撥付。部分地市成立了交通投資有限責(zé)任公司，并以此為平臺(tái)籌措農(nóng)村公路建設(shè)市級(jí)補(bǔ)助資金。其主要做法是：（1）成立法人組織機(jī)構(gòu)。在政府的主導(dǎo)下，成立由交通、財(cái)政等部門共同出資的投資公司（或投資中心）。此舉可解決交通、財(cái)政部門均是行政單位不能直接向金融部門融資的問題。（2）落實(shí)注冊(cè)資金。注冊(cè)資金可以由貨幣資金和實(shí)物組成。貨幣資金由財(cái)政通過預(yù)算安排投入；實(shí)物資產(chǎn)可以路橋資源評(píng)估投入。為便于大額融資，注冊(cè)資金數(shù)額不宜過小。（3）發(fā)揮交通、財(cái)政的資源優(yōu)勢(shì)，向金融部門融通資金。融資平臺(tái)設(shè)立后，可以將用于建設(shè)的客貨運(yùn)附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)收入、國(guó)家及省補(bǔ)助收入以及財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)村公路建設(shè)資金，由財(cái)政直接撥入投資公司（中心）賬戶，存入貸款銀行專戶，向銀行申請(qǐng)打捆貸款。由于客貨運(yùn)附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)征收政策的穩(wěn)定性，以及農(nóng)村公路建設(shè)的階段性，在農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)完成后，可用客貨運(yùn)附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)返還收入以及財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的資金，歸還銀行貸款本息。此舉可解決實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，交通主管部門只設(shè)“零余額”賬戶而難以融資等問題。（4）政府出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策、措施。如：公路建設(shè)施工營(yíng)業(yè)稅可以采取先征收，后由財(cái)政通過預(yù)算安排再撥入投資公司（中心）；因公路建設(shè)而產(chǎn)生的土地增值收入用于農(nóng)村公路建設(shè)及歸還貸款等。
3.盤活存量資產(chǎn)，利用公路資產(chǎn)證券化籌資。資產(chǎn)證券化融資，是指以目標(biāo)項(xiàng)目（如收費(fèi)公路、橋梁）所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目未來收益（通行費(fèi)收入）為保證，通過在國(guó)際市場(chǎng)上發(fā)行高檔債券來籌集資金的一種項(xiàng)目證券融資方式。通過這種方式，可以將原始權(quán)益人缺乏流動(dòng)性但能夠產(chǎn)生可預(yù)見未來現(xiàn)金流入的資產(chǎn)構(gòu)造，轉(zhuǎn)變成為資本市場(chǎng)可銷售和流通的金融產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)融資目的。
干線公路及農(nóng)村公路建設(shè)中，均可用這種方式籌集建設(shè)資金。交通部門可將部分效益較好的公路（橋梁）資源，通過資產(chǎn)證券化向國(guó)際市場(chǎng)融入資金，然后將該資金用于普通干線公路（二級(jí)及二級(jí)以下公路，因?yàn)檫@些路不能設(shè)站收費(fèi)）及農(nóng)村公路建設(shè)，從而解決普通干線公路及農(nóng)村公路建設(shè)的資金來源及配套資金問題。
4.根據(jù)中西部交通建設(shè)實(shí)際需要，繼續(xù)爭(zhēng)取長(zhǎng)期國(guó)債資金。長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債投資的減少，主要是國(guó)家對(duì)其絕對(duì)規(guī)模、投資方向和用途進(jìn)行調(diào)減和調(diào)整優(yōu)化，但并不是完全停止發(fā)行。因此，建議國(guó)務(wù)院交通主管部門積極爭(zhēng)取長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債資金用于交通建設(shè)的比例，盡量保持國(guó)債資金用于中西部交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。充分發(fā)揮建設(shè)國(guó)債在調(diào)動(dòng)地方政府積極性、吸引銀行、社會(huì)資本繼續(xù)投入方面的重要作用。
5.積極爭(zhēng)取外貸資金，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。利用外貸主要包括利用外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款和國(guó)際商業(yè)貸款。目前，向我國(guó)提供多邊貸款的國(guó)際金融組織主要有世界銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金組織和亞洲開發(fā)銀行。外國(guó)政府貸款主要是各貸款國(guó)政府用其預(yù)算資金向另一國(guó)政府提供的優(yōu)惠貸款。國(guó)際商業(yè)貸款是對(duì)在國(guó)際金融市場(chǎng)上以借貸方式籌集的各種資金的總稱，包括了除國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款以外的其他國(guó)外貸款。國(guó)外優(yōu)惠貸款在各類籌資方式中具有明顯的優(yōu)勢(shì)：一是貸款期限長(zhǎng)，還款期限一般在20年以上；二是貸款利率低，外國(guó)政府貸款中軟貸款利率一般在1%以下；三是資金數(shù)額大，如我國(guó)已建成的部分大型橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施貸款規(guī)模，一般都在幾千萬(wàn)美元。交通部門應(yīng)認(rèn)真研究外貸資金的投向，積極爭(zhēng)取公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款。
6.積極爭(zhēng)取政府的投入，增加財(cái)政用于交通支出的比例。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來的年度里財(cái)政收入將穩(wěn)定增加，為財(cái)政對(duì)交通建設(shè)資金的持續(xù)投入創(chuàng)造了條件。同時(shí)，國(guó)家將繼續(xù)建立以滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)的公共財(cái)政體制。在逐步建立健全公共財(cái)政體制、政府職能轉(zhuǎn)變的政策趨勢(shì)下，政府投資逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，集中履行公共投資職能，原來部分用于盈利性項(xiàng)目的資金將逐步轉(zhuǎn)為公共項(xiàng)目資金。交通基礎(chǔ)設(shè)施具有典型的“準(zhǔn)公共物品屬性”以及交通面臨的發(fā)展局面都需要把交通作為公共投資的重點(diǎn)。交通部門要及時(shí)抓住機(jī)遇，多宣傳多匯報(bào)，爭(zhēng)取政府領(lǐng)導(dǎo)支持。要求財(cái)政在安排和分配建設(shè)性預(yù)算資金時(shí)，加大對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，增加財(cái)政用于交通支出的比例。積極爭(zhēng)取從法律上和機(jī)制上保證財(cái)政對(duì)交通建設(shè)資金的持續(xù)投入。
�。ǘ┙鉀Q資金使用管理問題的對(duì)策
1.嚴(yán)格執(zhí)行概、預(yù)算制度，認(rèn)真做好項(xiàng)目的概、預(yù)算編審工作。公路建設(shè)概、預(yù)算是國(guó)家對(duì)公路建設(shè)投資進(jìn)行管理的基本手段和工具，貫穿于工程建設(shè)的始終。它既是實(shí)行基建招投標(biāo)、簽訂工程合同、辦理工程撥款（貸款）和結(jié)算的依據(jù)，又是正確組織會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)和前提；同時(shí)，也是對(duì)工程成本分析和統(tǒng)計(jì)工程進(jìn)度以及項(xiàng)目竣工決算、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的重要依據(jù)指標(biāo)和內(nèi)容。因此，應(yīng)嚴(yán)格按照交通部印發(fā)的《農(nóng)村公路建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》規(guī)定及基本建設(shè)管理程序，認(rèn)真做好公路建設(shè)項(xiàng)目概、預(yù)算的編審工作。在概、預(yù)算編制過程中，不能為圖省事，以補(bǔ)助資金數(shù)額的多少作為編制預(yù)算的依據(jù)，要以實(shí)地勘察設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，以《公路基本建設(shè)工程概算、預(yù)算編制辦法》和《公路工程概算定額》為依據(jù)，編制（批準(zhǔn)）項(xiàng)目完整預(yù)算。
2.落實(shí)公路建設(shè)的責(zé)任主體，健全和完善農(nóng)村公路建設(shè)資金使用管理辦法。公路建設(shè)責(zé)任主體資格的合理確定，以及政府及時(shí)出臺(tái)相關(guān)管理辦法，對(duì)加強(qiáng)公路建設(shè)資金的使用管理，提高財(cái)務(wù)管理水平和會(huì)計(jì)核算的完整性、準(zhǔn)確性都將起到十分重要的作用。
由于我國(guó)在行政管理體制上，交通部門多數(shù)僅設(shè)置到縣區(qū)一級(jí)，有的市在區(qū)一級(jí)也不設(shè)置交通部門。目前，我省農(nóng)村公路建設(shè)單位的確定，各地并沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的設(shè)在縣區(qū)交通部門，有的設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有的設(shè)在區(qū)建設(shè)部門等。而交通部《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法的通知》（交財(cái)發(fā)[2004]285號(hào)），其適用范圍是“管理和使用建設(shè)資金的各級(jí)交通主管部門及其所屬管理單位、項(xiàng)目建設(shè)單位”。而對(duì)交通部門以外的財(cái)政、建設(shè)等部門就缺乏約束力。
當(dāng)前，由于財(cái)政管理體制的改革和國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，交通建設(shè)資金的管理和撥付方式發(fā)生了很大的變化，由原來的從行業(yè)內(nèi)部自上而下的垂直撥付與管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^財(cái)政部門自上而下預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)以及由財(cái)政部門向建設(shè)單位（或用款單位）直接支付資金的方式。因此，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，以政府名義出臺(tái)《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用管理辦法》，不僅要明確農(nóng)村公路項(xiàng)目管理單位、建設(shè)單位，而且還要明確建設(shè)單位、交通部門、財(cái)政部門之間的工程管理、資金管理以及財(cái)務(wù)管理的權(quán)利和責(zé)任。要把交通部門對(duì)工程質(zhì)量管理、進(jìn)度管理與資金管理、財(cái)務(wù)管理結(jié)合起來。在資金管理、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算管理及相關(guān)報(bào)表管理方面，交通部門與財(cái)政部門既要有分工，明確各自的權(quán)利和責(zé)任，又要搞好配合、協(xié)調(diào)。通過制度規(guī)定，強(qiáng)化農(nóng)村公路項(xiàng)目建設(shè)資金的撥付與管理，強(qiáng)化項(xiàng)目的建設(shè)成本費(fèi)用核算與管理。借以解決由于多元化投資衍生出來的項(xiàng)目建設(shè)資金支付多渠道，建設(shè)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資無(wú)法實(shí)施統(tǒng)一完整、有效核算管理的問題，確保相關(guān)報(bào)表資料的及時(shí)準(zhǔn)確、真實(shí)完整。
3.強(qiáng)化管理，制定并落實(shí)資金內(nèi)部管理制度。嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度對(duì)加強(qiáng)資金的管理和降低成本費(fèi)用都將發(fā)揮十分重要的作用。各建設(shè)單位在使用建設(shè)資金前，要根據(jù)國(guó)家及上級(jí)有關(guān)部門的規(guī)定，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定本單位建設(shè)資金監(jiān)督使用管理制度。做到以制度管錢，以制度管事，盡量減少人為因素。在工程建設(shè)中，對(duì)涉及農(nóng)民切身利益的內(nèi)容要在平等協(xié)商的前提下，嚴(yán)格履行合法程序，組織各方簽訂相關(guān)合同協(xié)議，并認(rèn)真督促落實(shí)，確保工程順利進(jìn)行；項(xiàng)目建管單位，切實(shí)履行職責(zé)，在認(rèn)真組織好項(xiàng)目招投標(biāo)工作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，強(qiáng)化合同約束，實(shí)行“計(jì)量支付”制度，在確保工程質(zhì)量的前提下，通過加強(qiáng)內(nèi)部管理、精打細(xì)算，不斷提高技術(shù)含量，努力降低工程成本造價(jià)。
4.開設(shè)資金專戶，做到�？顚Ｓ�。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)資金的管理，便于監(jiān)督、檢查，交通主管部門及各建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立“農(nóng)村公路建設(shè)資金專戶”，資金在專戶內(nèi)部封閉運(yùn)行，即建設(shè)資金從交通主管部門專戶或財(cái)政部門專戶下?lián)苤两ㄔO(shè)單位專戶。項(xiàng)目建設(shè)中，各種來源渠道籌措的建設(shè)資金都要匯集到建設(shè)單位資金專戶中。由建設(shè)單位按照合同約定，根據(jù)實(shí)際工程進(jìn)度，實(shí)行“計(jì)量支付”給工程施工單位，或者按合同、協(xié)議約定及規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償農(nóng)民征地、拆遷等費(fèi)用。專戶資金只能按規(guī)定支付農(nóng)村公路建設(shè)支出，不得挪作他用。
5.嚴(yán)格付款程序，落實(shí)項(xiàng)目計(jì)量支付制度。計(jì)量支付制度是建設(shè)單位按工程實(shí)際進(jìn)度支付工程款的一項(xiàng)重要依據(jù)，也是防止一些建設(shè)單位不按規(guī)定多付或拖欠工程款的重要措施之一。實(shí)際工作中的操作程序是：在每次支付工程款前，由施工單位向建設(shè)單位提供工程進(jìn)度資料，經(jīng)項(xiàng)目監(jiān)理工程師核實(shí)并簽署意見后，轉(zhuǎn)交業(yè)務(wù)科室進(jìn)行審核并簽署意見，再由財(cái)務(wù)科對(duì)所提供資料的合法性、完整性等進(jìn)行審核并結(jié)合合同規(guī)定，簽署支付意見。單位領(lǐng)導(dǎo)在相關(guān)科室審核意見的基礎(chǔ)上，簽署同意支付意見。最后，財(cái)務(wù)部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的審批意見，辦理支付工程款手續(xù)。
6.強(qiáng)化內(nèi)審職能，做好資金的跟蹤監(jiān)督審計(jì)工作。加強(qiáng)對(duì)資金的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，是確保交通建設(shè)資金使用的有效性和安全性的重要措施之一。審計(jì)監(jiān)督有內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和國(guó)家審計(jì)三種方式。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為對(duì)交通建設(shè)資金的跟蹤審計(jì)，應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。第一，因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)熟悉情況，對(duì)資金使用管理中，哪些是重點(diǎn)環(huán)節(jié)，哪些是薄弱環(huán)節(jié)，比較了解。審計(jì)時(shí)輕車熟路，避免走彎路。第二，根據(jù)工作需要，內(nèi)部審計(jì)可以隨時(shí)對(duì)項(xiàng)目資金使用之前、項(xiàng)目建設(shè)過程中及項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行審計(jì)，建立項(xiàng)目資金跟蹤審計(jì)檔案。第三，通過對(duì)資金的跟蹤內(nèi)部審計(jì)，可以隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)要求整改、糾正，能有效防止資金被擠占、挪用或損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。
7.加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，提高會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理水平。要搞好農(nóng)村公路建設(shè)資金的使用管理工作，必須要有一支高素質(zhì)的會(huì)計(jì)隊(duì)伍。而一些基層單位會(huì)計(jì)人員，由于受多種因素的限制，長(zhǎng)期得不到業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不僅知識(shí)老化，而且知識(shí)面很狹窄，不能適應(yīng)農(nóng)村公路項(xiàng)目資金管理及會(huì)計(jì)核算的要求。因此，一方面，各級(jí)交通主管部門和財(cái)政部門，要加大對(duì)建設(shè)單位會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn)力度，另一方面，各建設(shè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，積極支持會(huì)計(jì)人員參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，使之更好地適應(yīng)工作要求。
四、結(jié)束語(yǔ)
“十一五”期間，我國(guó)公路建設(shè)還處在大發(fā)展時(shí)期，建設(shè)任務(wù)繁重。尤其是農(nóng)村公路建設(shè)責(zé)任重大，意義深遠(yuǎn)，是一項(xiàng)工程浩繁、涉及面廣、任務(wù)艱巨、時(shí)間跨度較長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。在具體實(shí)施過程中，難點(diǎn)是資金籌措，核心是政策運(yùn)用，成敗在質(zhì)量控制，關(guān)鍵在組織領(lǐng)導(dǎo)。
因此，要加快公路建設(shè)，必須解決好資金的瓶頸約束，加大資金籌措和使用管理的研究力度。由于各地管理體系不一，經(jīng)濟(jì)狀況差異也較大，資金籌措方式也不可能是一個(gè)統(tǒng)一的模式。但有一點(diǎn)應(yīng)是共同的：即要籌措好、管理好公路建設(shè)資金，必須政府領(lǐng)導(dǎo)重視到位，國(guó)家有關(guān)惠農(nóng)政策執(zhí)行到位。同時(shí)，在資金籌集工作中，要進(jìn)一步解放思想，將原則性和靈活性結(jié)合起來，將政策規(guī)定與地方實(shí)際結(jié)合起來。只有這樣，公路建設(shè)籌融資工作的路子才能越走越寬，才能更好地促進(jìn)公路建設(shè)事業(yè)的更好更快地發(fā)展。
