隨著全省農(nóng)村公路建設(shè)的快速推進，農(nóng)村公路里程將不斷增加，道路等級將不斷提高，農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護工作也越來越重要，所需要的資金也越來越大，但是農(nóng)村公路養(yǎng)護主體不明確、責(zé)任不落實、養(yǎng)護資金缺乏穩(wěn)定的來源渠道、投入嚴(yán)重不足、養(yǎng)護機制缺乏活力等問題日益突出，極大的影響了農(nóng)村公路運輸、行車安全和長遠(yuǎn)發(fā)展。目前，農(nóng)村公路建設(shè)正如火如荼的進行，與之相配套農(nóng)村公路管理養(yǎng)護機制的改革正在有條不紊地進行中，本文僅就“建立健全（農(nóng)村公路養(yǎng)護）以政府投入為主的穩(wěn)定的養(yǎng)護資金渠道”，對四川省農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金籌集及管理做些研討。
一、我省農(nóng)村公路現(xiàn)狀及現(xiàn)行管理體制存在的主要問題
�。ㄒ唬┪沂∞r(nóng)村公路現(xiàn)狀
截至2006年底，我省農(nóng)村公路總里程達(dá)到14.6萬公里，其中縣道3.7萬公里、鄉(xiāng)道3.8萬公里、村道6.6萬公里、專用道0.5萬公里，我省農(nóng)村公路占公路總里程的比例達(dá)到92%.隨著我省加大對農(nóng)村公路建設(shè)的投入，到“十二五”末，我省農(nóng)村公路的里程將有很大的增長，技術(shù)等級也進一步提高。但是我省農(nóng)村公路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，主要問題：一是發(fā)展滯后，公路總量不足，還有23100個行政村不通公路，需要建設(shè)通村公路53000公里；二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低，二級及以上公路比例低于全國平均水平2.18個百分點，排名在西部12省市區(qū)倒數(shù)第4位，還有2250個鄉(xiāng)、43963個行政村不通水泥路（油路）；三是路面狀況較差，抗災(zāi)能力弱，少數(shù)公路因無力安排大中修成為差等路、爛路。
�。ǘ┈F(xiàn)行管理體制存在的主要問題
現(xiàn)行的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，是長期以來計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的。存在的主要問題是：1.管理養(yǎng)護責(zé)任主體不明確。長期以來，經(jīng)多次養(yǎng)護體制改革，農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護逐步形成了以交通部門為主責(zé)的體制，地方政府反而不是責(zé)任主體，交通主管部門又沒有相應(yīng)的人財物的管理權(quán)，顯然承擔(dān)不了這個責(zé)任。2.養(yǎng)護資金籌集困難。農(nóng)村“費改稅”之前，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的主要來源是“民工建勤”和“車輛建勤”，輔助以汽車養(yǎng)路費定額補助及縣交通部門征收的拖拉機養(yǎng)路費和農(nóng)用車養(yǎng)路費返還。農(nóng)村“費改稅”后，取消了“民工建勤”和“車輛建勤”，農(nóng)村公路養(yǎng)護就失去了主要來源；加上本應(yīng)由地方政府在中央轉(zhuǎn)移支付中安排的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金卻沒有落實，汽車養(yǎng)路費中安排的縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)補助無法增加，由此，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的籌集就非常困難。3.養(yǎng)護資金使用效益不高。主要原因是養(yǎng)護、路政、收費等公路管理機構(gòu)重疊，多頭管理，人員膨脹，管理成本增加，特別是人員膨脹，使本來就緊張的養(yǎng)護資金大部分用于了人員開支，用于養(yǎng)護工程支出的資金就很少。
二、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金相關(guān)政策分析
由于現(xiàn)行公路養(yǎng)護管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村公路發(fā)展的需要，對現(xiàn)行的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制進行改革，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制就勢在必行，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的管理也必須與新的管理體制相適應(yīng)。
（一）確立“以縣為主”的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制
2005年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革方案的通知》[國辦發(fā)（2005）49號]（以下簡稱為國辦49號文件），對農(nóng)村公路的養(yǎng)護管理體制作了明確的規(guī)定：“二、明確責(zé)任，建立健全以縣為主的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制……（二）縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責(zé)任主體……（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責(zé)，由縣級人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H制定……”。四川省人民政府《關(guān)于農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的實施意見》[川辦發(fā)（2006）42號]（以下簡稱川辦42號文件）對我省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制作了明確規(guī)定：“二、明確責(zé)任，建立健全以縣為主的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制……（三）縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責(zé)任主體……（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織村民委員會實施本行政區(qū)村道的日常養(yǎng)護工作。”
綜合上述的規(guī)定，可以知道，我省將建立的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制是“縣為主體，分級負(fù)責(zé)”。具體內(nèi)容是：省市級人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)編制下達(dá)農(nóng)村公路養(yǎng)護計劃，統(tǒng)籌安排和監(jiān)管農(nóng)村公路養(yǎng)護資金，指導(dǎo)、監(jiān)督農(nóng)村公路管理工作；縣級人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責(zé)任主體，其交通主管部門具體負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織村民委員會實施本行政區(qū)村道的日常養(yǎng)護工作。
我省部分縣市在貫徹川辦42號文件時，將鄉(xiāng)道的養(yǎng)護責(zé)任交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，比如興文縣、綿竹縣，這顯然不符合我省的相關(guān)政策。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力十分有限，鄉(xiāng)道的養(yǎng)護資金很可能得不到保證，這種情況應(yīng)予以重視。
�。ǘ┪沂∞r(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金的政策
與農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制相適應(yīng)，國辦49號文件對農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金來源規(guī)定如下：“三、建立穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金渠道，加強資金使用管理（一）……二是省級人民政府交通主管部門在統(tǒng)籌安排汽車養(yǎng)路費時，用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程的資金水平不得低于以下標(biāo)準(zhǔn)：縣道每年每公里7000元，鄉(xiāng)道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……市縣交通部門征收的拖拉機養(yǎng)路費、摩托車養(yǎng)路費實行收支兩條線，原則上全部用于農(nóng)村公路養(yǎng)護。（二）地方各級人民政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護的實際需要，統(tǒng)籌本級財政預(yù)算，安排必要的財政資金，保證農(nóng)村公路的正常養(yǎng)護。”
國辦49號文件規(guī)定農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源為三方面：一是在汽車養(yǎng)路費中按標(biāo)準(zhǔn)給予補助，二是市縣交通部門征收的拖拉機養(yǎng)路費及摩托車養(yǎng)路費原則上全部用于農(nóng)村公路養(yǎng)護，三是地方政府安排財政資金。
交通部、國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于進一步做好農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的通知》[交公路發(fā)（2006）400號]對農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源作了補充規(guī)定，提出“要充分利用‘一事一議’政策，采取以獎代補等多種形式，引導(dǎo)沿線村民投工投勞養(yǎng)護農(nóng)村公路。同時積極鼓勵包括受益企事業(yè)單位在內(nèi)的社會捐資用于農(nóng)村公路養(yǎng)護”，也就是增加了農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的第四種來源：村民投工投勞和社會捐資。但是，村道養(yǎng)護資金由村民自己籌集、自己使用；社會捐資不穩(wěn)定而且金額小，兩種資金都不是政府行為，本文就不研究這兩方面資金的管理問題。
川辦42號文件規(guī)定“三、建立穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金渠道，加強資金使用管理（一）省交通廳按以下標(biāo)準(zhǔn)安排汽車養(yǎng)路費用于農(nóng)村公路養(yǎng)護大中修工程：縣道每年每公里7000元，鄉(xiāng)道每年每公里3500元、村道每年每公里1000元……（二）……村道日常養(yǎng)護經(jīng)費可根據(jù)村民自治的原則采取‘一事一議’的方式妥善解決�！�
值得注意的是，國辦49號文件規(guī)定的汽車養(yǎng)路費按標(biāo)準(zhǔn)安排給農(nóng)村公路的是“養(yǎng)護工程”，而川辦42號文件規(guī)定的汽車養(yǎng)路費按標(biāo)準(zhǔn)安排給農(nóng)村公路的是“養(yǎng)護大中修工程”。根據(jù)《公路養(yǎng)路費使用管理規(guī)定》[（87）交公路字64號]文件，“養(yǎng)護工程”包含了“養(yǎng)護大中修工程”，川辦42號文件明顯地修改了國辦49號文件的規(guī)定，將安排用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程（包括了小修保養(yǎng)、大中修工程、水毀搶修等）的資金限定用于大中修工程。這種更改，是否符合國辦49號文件精神暫且不爭論，至少表明四川省交通主管部門對農(nóng)村公路養(yǎng)護責(zé)任的轉(zhuǎn)變，省級交通主管部門安排的汽車養(yǎng)路費只是農(nóng)村公路大中修工程的補助資金，其余資金及小修保養(yǎng)資金都是地方政府負(fù)責(zé)籌集，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的主體責(zé)任在地方政府。
因此，我省農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的來源，一是交通主管部門按標(biāo)準(zhǔn)安排的汽車養(yǎng)路費（包括各市州交通局用養(yǎng)路費分成資金安排的“縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)補助”），二是縣交通局負(fù)責(zé)征收的拖拉機和摩托車養(yǎng)路費，三是地方財政（含市縣兩級）預(yù)算資金，四是村民自籌及社會捐資。具體使用上，省市的養(yǎng)路費和市縣兩級的財政資金用于縣鄉(xiāng)道的日常養(yǎng)護及縣鄉(xiāng)村道的大中修工程，村道的日常養(yǎng)護由村民負(fù)責(zé)。
三、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的籌集
�。ㄒ唬┪沂∞r(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金的需求量測算
截止2006年底，我省縣道里程達(dá)36855公里（其中：高速公路44公里、一級路526公里、二級路2812公里、三級路6335公里、四級路18957公里、等外級8181公里），鄉(xiāng)道里程達(dá)38511公里（其中：一級路82公里、二級路388公里、三級路1121公里、四級路18991公里、等外級17929公里），村道65790公里。目前由于沒有縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)成本標(biāo)準(zhǔn)，只好比照國省道小修保養(yǎng)成本標(biāo)準(zhǔn)作適當(dāng)折扣（7折），四級以下縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)成本至少為每公里每年7000元，按此測算，我省縣鄉(xiāng)道年小修保養(yǎng)費為5.3億元（縣鄉(xiāng)道中四級以下公路占70%以上，因此，計算小修保養(yǎng)經(jīng)費總額時，縣鄉(xiāng)道全部按四級以下標(biāo)準(zhǔn)計算，以下同）。
按規(guī)定，每年安排的大修里程不低于總里程的5%，中修里程不低于8%，四級路大修每公里需20萬元，四級路小修每公里需10萬元（縣鄉(xiāng)道的大中修標(biāo)準(zhǔn)都是采用最低標(biāo)準(zhǔn)），按此標(biāo)準(zhǔn)測算每年我省縣鄉(xiāng)道大中修工程費需13.5億元；專項工程預(yù)計1億元（水毀搶險、綠化、道班房建設(shè)等支出），我省每年農(nóng)村公路養(yǎng)護需資金共計19.8億元。
已有明確政策規(guī)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源主要有：1.川辦42號文件規(guī)定的農(nóng)村公路大中修工程費，按標(biāo)準(zhǔn)計算應(yīng)為4.6億元（2007年，省安排農(nóng)村公路大中修工程費僅為2.2億元）；2.《四川省公路養(yǎng)路費分成資金使用監(jiān)督管理暫行辦法》[川交函（2007）181號]規(guī)定“縣道小修保養(yǎng)補助標(biāo)準(zhǔn)為年公里一級路6000元、二級路5000元、三級路4000元、四級路3000元、等外級2000元。鄉(xiāng)道年公里補助500元”，按此標(biāo)準(zhǔn)計算養(yǎng)路費分成中應(yīng)補助縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)資金為1.6億元（2007年，各市州交通局在養(yǎng)路費分成資金中共計安排了3.4億元的縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)經(jīng)費）；3.摩托車及拖拉機養(yǎng)路費1.9億元（2007年計劃征收數(shù)）。以上按政策應(yīng)該安排的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金來源為8.1億元（而2007年實際來源為7.5億元），比實際需要資金少11.7億元；4.這11.7億元的資金缺口，按國家相關(guān)文件規(guī)定，應(yīng)由地方政府安排財政資金解決。
（二）我省農(nóng)村公路養(yǎng)護資金籌集存在的困難
1.由于管理體制的原因，國辦49號文件規(guī)定在汽車養(yǎng)路費中安排的“農(nóng)村公路養(yǎng)護工程費”，在四川省被分成兩部分：大中修工程費和縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)補助，其中大中修工程費由廳統(tǒng)籌安排，縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)補助由市州交通局在養(yǎng)路費分成資金中安排，這兩部分資金按標(biāo)準(zhǔn)合計應(yīng)為6.2億元（2007年實際安排額5.6億元），基本達(dá)到國家要求。
但是，若省市分開算賬，省交通廳應(yīng)安排4.6億元資金，而今年實際安排才2.2億元，資金缺口達(dá)2.4億元。川辦42號文件規(guī)定“省交通廳用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程的汽車養(yǎng)路費采取確�；鶖�(shù)、增量調(diào)控方式籌集。從2007年起，全省各市州分成資金以2005年分成額為基數(shù)，新增的汽車養(yǎng)路費由省統(tǒng)籌，全額用于農(nóng)村公路養(yǎng)護工程。爭取3年調(diào)整到位”，這個規(guī)定顯然難以執(zhí)行到位，因為以2007年2.2億元為基數(shù)，每年按10%遞增，3年后才2.7億元，比標(biāo)準(zhǔn)額少近兩億元，再加上調(diào)資因素，資金缺口更大；而各市州交通局在汽車養(yǎng)路費分成中安排的縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)資金為3.4億元，超過標(biāo)準(zhǔn)額1.8億元，這顯然又?jǐn)D占了國省道的養(yǎng)護資金。
2.市縣政府應(yīng)籌集12億元農(nóng)村公路養(yǎng)護工程資金，就存在更大的困難。從2007年我省地方政府實際安排財政資金情況來看，存在總額嚴(yán)重不足、分布不均勻的問題。2007年地方財政僅安排了4億元用于農(nóng)村公路養(yǎng)護，與應(yīng)安排額12億元差距很大；而成都就安排了2.9億元，占總額的73%（其縣鄉(xiāng)道里程僅占全省的13%），其余的市州共計才安排1.1億元，其中三個市州沒有安排，有8個市州安排的資金額在500萬元以內(nèi)，按比例，除成都外的市州地方政府應(yīng)安排財政資金10.5億元，因此，若要地方政府安排12億元的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金，短期內(nèi)顯然不可能（隨著農(nóng)村公路建設(shè)的大力發(fā)展，農(nóng)村公路的養(yǎng)護資金需求量增長更快）。
3.國辦49號文件規(guī)定“地方各級政府……統(tǒng)籌本級財政預(yù)算，安排必要的財政資金，保證農(nóng)村公路正常養(yǎng)護”，川辦42號文件規(guī)定“各級人民政府應(yīng)……籌集和安排必要的財政資金用于農(nóng)村公路正常養(yǎng)護”。兩個文件都規(guī)定地方政府要統(tǒng)籌安排必要的財政資金用于農(nóng)村公路養(yǎng)護，但是卻沒有明確規(guī)定安排的標(biāo)準(zhǔn)及總額，給地方政府留下“余地”：地方政府可以安排除養(yǎng)路費以外的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的全部缺口資金，也可以安排部分資金。四川省交通廳《關(guān)于貫徹實施農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的通知》[川交發(fā)（2006）71號]規(guī)定“縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護資金除養(yǎng)路費外的不足部分，由市縣人民政府安排財政資金配套解決”，對市縣政府缺乏約束力，因此要各市縣政府應(yīng)該安排除養(yǎng)路費（包括汽車養(yǎng)路費和摩托車、拖拉機養(yǎng)路費）以外的所有農(nóng)村公路養(yǎng)護資金，還必須進一步爭取省政府的明確規(guī)定。
四、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的管理
�。ㄒ唬┺r(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金預(yù)算管理辦法
針對“縣為主體、分級負(fù)責(zé)”的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制，相應(yīng)的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金預(yù)算管理也應(yīng)該以縣級交通主管部門為主體。具體編制辦法是：預(yù)算由縣級交通主管部門負(fù)責(zé)編制，編制的主要依據(jù)是：省市級交通主管部門的農(nóng)村公路養(yǎng)護工程計劃及資金補助計劃，本地區(qū)農(nóng)村公路里程和大中修里程，農(nóng)村公路小修保養(yǎng)及大中修工程定額。農(nóng)村公路養(yǎng)護資金預(yù)算是全部農(nóng)村公路養(yǎng)護資金，包括汽車養(yǎng)路費、拖拉機及摩托車養(yǎng)護費、地方財政資金，村道的養(yǎng)護資金不在此預(yù)算內(nèi)�？h級交通主管部門編制完成本地區(qū)的農(nóng)村公路養(yǎng)護資金預(yù)算后，報同級財政部門審核，經(jīng)縣人大批復(fù)后執(zhí)行，同時抄報上級交通主管部門。
（二）農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金資金撥付辦法
省級農(nóng)村公路大中修工程補助資金由省交通廳按計劃撥給省公路局，省公路局根據(jù)各市州交通局報送的農(nóng)村公路大中修工程的進度和配套資金到位情況，將省補助資金撥給各市州交通局；各市州交通局應(yīng)及時將省級農(nóng)村公路大中修工程補助資金撥給各縣交通局，縣交通局按省批準(zhǔn)的計劃全額用于農(nóng)村公路大中修工程。
市級交通主管部門安排的縣鄉(xiāng)道小修保養(yǎng)補助資金由市交通局按預(yù)算及時撥付給各縣區(qū)交通局。
摩托車、拖拉機養(yǎng)路費及地方財政資金，由財政部門按預(yù)算及征收收入庫情況及時撥給各縣區(qū)交通局。
�。ㄈ┺r(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金來源的挖掘
1.摩托車和拖拉機養(yǎng)護費的征收還有很大的潛力。2007年摩托車和拖拉機養(yǎng)路費計劃征收1.9億元。而根據(jù)摩托車的全省保有量來測算，僅摩托車養(yǎng)路費的征收總額應(yīng)達(dá)到6億元。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)大力加強對摩托車養(yǎng)路費的征收管理工作，這也能很好的緩解地方政府的資金壓力。
2.加快體制改革，提高農(nóng)村公路管理養(yǎng)護資金的使用效率。
3.省級農(nóng)村公路大中修工程費盡快按標(biāo)準(zhǔn)補助到位。
4.采用多種手段鼓勵沿線受益企業(yè)單位捐資養(yǎng)護農(nóng)村公路。
總的來說，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金的管理必須體現(xiàn)“事權(quán)統(tǒng)一”的原則，既然把農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的責(zé)任落實給了縣級人民政府，就應(yīng)該相應(yīng)地賦予其資金管理的權(quán)力，省市的補助資金必須按標(biāo)準(zhǔn)足額預(yù)算，及時撥付給縣級交通主管部門，由縣區(qū)交通主管部門統(tǒng)籌用于農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護。
