按照正規(guī)程序，一個電源項目從選址到項目報國家批復(fù)，至少也得三年時間，而且還不一定能得到批復(fù)。正是這種申報和批復(fù)程序的復(fù)雜，讓一些投資者萌生了“先上船、后買票”的沖動，“頂風(fēng)”上馬項目，為日后埋下了一顆“不定時炸彈”。
3月30日，全國第一家民營發(fā)電廠——山西振興集團因電廠和電解鋁項目建設(shè)違規(guī)不止，被國家環(huán)�？偩帧包S牌”封殺。
在此前的2002年和2006年，國家環(huán)�？偩衷群髢纱蜗蛘衽d集團下發(fā)責(zé)令停建的通知。今年1月，在國家環(huán)�？偩秩珖▓蟮�82個違規(guī)項目中，振興集團“電廠項目”也名列其中。但振興集團始終沒有停建整改，反而加緊施工。
誰將企業(yè)送上了“斷頭臺”
山西振興集團是煤、電、鋁聯(lián)產(chǎn)，多元化經(jīng)營的大型民營企業(yè)，地處山西省河津市鋁工業(yè)特色園。
2001年，集團投資1500余萬元建成了跨越13公里的龍門220KV雙回路、雙分裂輸變電線路，并于當年順利通過省、市驗收，正式投入運行；隨后，又投資9.6億元，擴建了年產(chǎn)10萬噸電解鋁生產(chǎn)線，并上馬了與其配套的2×200MW發(fā)電機組和15萬噸陽極炭素廠項目。
然而，正當項目緊鑼密鼓地推進時，國家環(huán)保總局卻向企業(yè)下發(fā)了死亡通知。
據(jù)國家環(huán)�？偩纸榻B，振興集團在環(huán)境保護方面的違法行為十分嚴重：100kt/a電解鋁項目（200kt/a項目的一期工程）未經(jīng)環(huán)評就于1999年開工建設(shè)，并已在2002年4月建成投產(chǎn)；且該項目靠近居民住宅區(qū)，衛(wèi)生防護距離明顯不符合環(huán)保要求，生產(chǎn)過程中“氟”無組織排放，嚴重影響周圍環(huán)境和群眾健康；而正在建設(shè)的2×200MW電廠項目亦未經(jīng)批準。
人們不禁驚詫，如此項目，何以未經(jīng)審批公然上馬？河津市一位副市長的話耐人尋味：“從河津振興集團‘煤電鋁’聯(lián)產(chǎn)的典型實例中我們可以看到，這是一條充滿生機和活力的振興地方經(jīng)濟之路�！弘婁X’聯(lián)產(chǎn)既可以搞活煤炭工業(yè)、電力工業(yè)、鋁工業(yè)，還可以搞活地方經(jīng)濟，壯大地方財政。目前，省委省政府已把‘煤電鋁’列為百項潛力產(chǎn)品的第一項，省委書記、省長在幾次會議上都講到了發(fā)展‘煤電鋁’。振興集團自己挖煤發(fā)電、生產(chǎn)鋁錠的用電成本僅為每度7～8分錢，鋁錠成本僅為每噸8000～9000元，而行業(yè)平均鋁錠成本高達每噸14000～15000元。河津有這樣好的項目，以此招商引資一定會給河津帶來更多的投資回報�！�
可見，政府覬覦“煤電鋁”的巨大經(jīng)濟利益，正是項目違規(guī)上馬的起因。事實上，振興集團很“爭氣”，在“煤電鋁”項目投產(chǎn)當年，就使昔日貧窮的河津市成為山西縣級市中的“首富”。到2003年，河津市已躋身全國百強縣第95位，2004年上升到第83位，2005年榮登第72位。2006年，河津市財政收入增加31.6％，達到27.3億元，脫掉“破衣舊帽”的河津，一舉成為地方經(jīng)濟發(fā)展的“新貴”。
如今，振興集團的“煤電鋁”項目為地方發(fā)展作了短短幾年貢獻后，面臨著“突然死亡”�？梢恍┑胤焦賳T卻沒有進行反思，甚至繼續(xù)放言：“中央‘叫�！承╉椖渴桥麓蠹乙缓宥希@些被‘叫�！捻椖靠隙ㄥe不了。所以，中央‘叫�！裁次覀兙蜕像R什么。我們想上的項目只要國家沒有亮紅燈絕對禁止，沒有條件創(chuàng)造條件也要上�！�
地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的初衷或許是好的，但不知他們想過沒有，如果這些項目出現(xiàn)閃失，“馬失前蹄”的永遠是沖鋒陷陣的企業(yè)。
審批卡了項目的脖子
振興集團一位內(nèi)部人士告訴記者：“投資電力建設(shè)項目必須擁有用地、取水、水土保持、環(huán)保等四項批文才能上馬，而集團當初上項目時，正好趕上審批制改為核準制。審批制是所有支持性文件一次性申報上去進行批準，而核準制需要每一個文件都得到落實后才能開始建設(shè)，所以，時間拖得很長。加之這些年各部門間或政策上的銜接并不十分順暢，國家對民營力量介入電力領(lǐng)域沒有實質(zhì)性扶持，幾年來，公司一直沒能辦齊這四項核心手續(xù)，因而終被列入關(guān)停項目之中�！�
一位跑過電源項目批文的業(yè)內(nèi)人士稱，按照正規(guī)程序，一個電源項目從選址到項目報國家批復(fù)，至少也得三年時間，而且還不一定能得到批復(fù)。正是這種申報和批復(fù)程序的復(fù)雜，讓一些投資者萌生了“先上船、后買票”的沖動，“頂風(fēng)”上馬項目，為日后埋下了一顆“不定時炸彈”。
這位知情者認為，其實，并非企業(yè)無視國家政策、不履行法定手續(xù)，而是電源項目審批起來確實太煩瑣。一個項目審批下來，沒有百八十個公章是不可能通過的，而每蓋一個章，都需付出大量的時間和精力。再說，國家按電力規(guī)劃來核準項目并不見得合理，因為這些規(guī)劃與市場實際變化差異很大。常常是，按照規(guī)劃建造的電廠沒有市場，而市場需要的電廠又未在規(guī)劃之列。因此，振興集團“項目違規(guī)”表面是企業(yè)的錯，實際上審批部門難辭其咎。
原國電動經(jīng)中心戰(zhàn)略與規(guī)劃研究所所長柴高峰也指出，雖然國家在政策上鼓勵多元投資主體辦電，沒有對民營資本作出限制。但實際上，電力建設(shè)的資源是有限的，好的資源基本都在國有大發(fā)電集團手里，民營資本很難獲得好的項目。
“的確，只因我們民企不姓‘國’，所以，在項目推進上舉步維艱，遲遲不能取得相關(guān)手續(xù)，從而導(dǎo)致今天栽倒在‘高壓線’上�！�
“悲劇”源自管理缺位
“目前，我國已有《環(huán)境評估法》，一些負責(zé)審批的部門應(yīng)該是有章可循的，可有些項目在上馬時沒有被‘叫�！酵懂a(chǎn)后才被‘叫�！@種審批部門的缺位現(xiàn)象是需要認真反思的。”
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任潘家華直擊“問題”所在：“項目被‘叫�！恼嬲虻降资鞘裁矗窟@些項目真的對環(huán)境保護存在巨大的危害？如果情況是這樣，那么，‘叫停’是非常必要的。但如果是因為這些項目的環(huán)保評估手續(xù)不全，環(huán)保總局為了體現(xiàn)管理部門的權(quán)威而‘叫�！瑒t這種‘叫�！菦]有必要的�！�
潘家華認為，現(xiàn)在最需要搞清楚的是，這些項目當初是誰讓上馬的？他說，這些大項目不可能是偷偷摸摸干的，項目得以上馬，究竟是企業(yè)與當?shù)卣仓\的，還是企業(yè)單方面行為？必須要有人來承擔(dān)責(zé)任。更重要的是，通過類似事件，我們要看到當前環(huán)境保護行政制度上存在的管理缺位問題：即在一些項目在開工前的審核、把關(guān)上所存在漏洞。對于一些重大建設(shè)項目，環(huán)保部門必須在立項審批之前就積極介入、全程跟蹤，并隨時督促整改。潘家華同時指出，項目被“叫�！敝�，有關(guān)部門是否要對其環(huán)境保護評估進行補評？如果僅僅是把所缺的手續(xù)補齊，那“叫停”就失去了應(yīng)有的意義。
潘家華特別強調(diào)，被“叫�！钡捻椖吭诋�?shù)囟际菭恳话l(fā)而動全身的，被“叫�！焙�，其資金籌措、勞動力安排等問題都無法得到很快、很好的解決。“叫�！边@些項目，不僅影響現(xiàn)在，更可能影響長遠。所以，如何對此進行補償，也是有關(guān)方面應(yīng)考慮的首要問題，我們不能僅僅把這當做是環(huán)境保護所要交的“學(xué)費”。如果我們僅僅看到“叫�！钡姆e極效應(yīng)，而忽略了背后潛藏的制度缺失問題，那么，振興集團這樣的悲劇今后還將發(fā)生很多。
國家限制高耗能項目“這兩年，地方發(fā)展經(jīng)濟的沖動遠高于環(huán)境保護的動力，各地上馬高污染、高能耗項目的積極性有增無減�！�
據(jù)國家環(huán)�？偩止賳T介紹，2006年，全國建設(shè)單位共報批項目820個，總投資額32574億元。環(huán)保總局對不符合條件的56個項目沒有進行受理，對投資額達7746億元的163件項目作出了不予批準或緩批的決定。
這位官員說，這些建設(shè)項目絕大部分屬于電力、化工、焦化、造紙等行業(yè)，投資規(guī)模巨大。如果這些項目全部“破閘而出”，對當?shù)氐慕?jīng)濟增長固然可以起到拉動作用，但是對環(huán)境的影響將是巨大的。對環(huán)境保護任務(wù)艱巨的地區(qū)來講，有些項目很可能就是壓垮駱駝的最后一根稻草。
此外，“叫�！边@些項目的真正原因，是國家對高能耗項目的限制。我國火電廠供電煤耗為每千瓦時404克標準煤，高出國際先進水平27.4％。電力投資過熱加劇了煤炭供應(yīng)、交通運輸和發(fā)電設(shè)備供應(yīng)的緊張，違規(guī)建設(shè)形成的閑置發(fā)電資產(chǎn)還可能增加金融機構(gòu)不良貸款。這種情況持續(xù)下去將會導(dǎo)致電力過剩、資金供應(yīng)緊張，加劇市場通貨膨脹。因而，企業(yè)上馬項目必須服從“宏觀調(diào)控”的大局，不能憑一己之利影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
國務(wù)院堅決制止電站無序建設(shè)的相關(guān)政策
2004年12月中旬，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于堅決制止電站項目無序建設(shè)意見的緊急通知》。
《緊急通知》指出，有些地區(qū)和企業(yè)沒有認真執(zhí)行國家有關(guān)政策和規(guī)定，盲目鋪攤子上項目，違規(guī)建設(shè)電站工程。特別是從2003年以來，一些地區(qū)和企業(yè)不顧國家多次重申電力建設(shè)必須有序發(fā)展的要求，繼續(xù)違規(guī)開工建設(shè)了大量電站項目。致使電站在建規(guī)模上遠遠超出電力規(guī)劃確定的目標，同時也超出了資源和環(huán)境的承受能力，極易再次形成高耗能工業(yè)無序發(fā)展的惡性循環(huán)。
《緊急通知》稱，當前需要盡快采取措施，堅決制止電站項目無序建設(shè)的勢頭。并對違規(guī)在建項目，根據(jù)能源、電力發(fā)展規(guī)劃要求和各電站項目的具體情況，分三大類予以處理：
一、 未經(jīng)國家批準或核準、未經(jīng)充分論證、各方面條件不具備的電站項目，要立即停止建設(shè)。
二、 按國家原電力項目審批程序已批準項目建議書，但未完成核準程序、提前開工的項目，均暫緩建設(shè)。當?shù)卣晚椖繂挝灰鶕?jù)國家有關(guān)規(guī)定，補辦相關(guān)手續(xù)后，方可繼續(xù)建設(shè)。國家承諾將抓緊辦理這類項目的核準手續(xù)。
三、對已經(jīng)投入運行的違規(guī)電站項目，要區(qū)別情況。這些項目中，對違反產(chǎn)業(yè)政策、不具備環(huán)保和用水等條件的，要限期整改。整改后仍達不到要求的，應(yīng)停止運行并做好善后工作。對符合建設(shè)運行條件或整改后符合建設(shè)運行條件的，經(jīng)論證可保留項目。
記者觀察
一個項目從立項到建成投產(chǎn)絕非一朝一夕之功。試想，如果地方政府的有關(guān)部門能夠早一點幫助企業(yè)解決實際運行中碰到的問題，那么，很多項目就不至于砸進上億元資金“打水漂”了，也就不會出現(xiàn)“建了拆、拆了建”的怪象。
政策“下猛藥”只是一種補救措施，而非根本的解決之道，并很有可能因噎廢食。近年來，國內(nèi)各種“風(fēng)暴”頻刮：審計風(fēng)暴、治污風(fēng)暴、教育風(fēng)暴、地產(chǎn)風(fēng)暴，一個比一個猛，可到頭來，違規(guī)事件還是一樁接一樁發(fā)生。問題癥結(jié)何在？關(guān)鍵在于我們有些行政管理和審批部門管理、監(jiān)督無力，缺少有效的問責(zé)機制。如果不很好地解決這些矛盾，一劑“猛藥”之后，風(fēng)聲沒了，可無序和違規(guī)現(xiàn)象仍將卷土重來。因而，盡快落實“問責(zé)制”，是有關(guān)方面應(yīng)考慮的頭等大事。
