2006-05-18 15:50 來源：
1998年以來，以增發(fā)國債為主要內容的積極財政政策對于拉動內需、促進就業(yè)和推動經濟增長發(fā)揮了至關重要作用。但是同時，國債規(guī)模迅速擴大，國債資金使用效率較低，存在一定的潛在財政風險。2003年下半年以后，我國的經濟形勢明顯轉好，某些行業(yè)甚至出現了投資過熱的跡象。關于積極財政政策是否延續(xù)，國債政策何去何從，理論界存在著不同意見。有人認為，經濟形勢開始轉熱，積極財政政策應該適時而退，國債規(guī)模應該消減；也有人認為經濟形勢并未過熱，仍然偏冷，應繼續(xù)堅持增發(fā)國債為主的積極財政政策。筆者認為，我國轉型時期的財政政策和國債政策必須保持一定的連續(xù)性，在當前形勢下，應該在繼續(xù)實行積極財政政策的同時，注意防范潛在財政風險，適度控制國債規(guī)模，適時調整國債投向。
一、我國國債規(guī)模的考察
國債規(guī)模管理是國債管理的首要內容，適度的國債規(guī)模既是優(yōu)化國債結構、提高國債使用效率的前提和基礎，也是防范財政風險的關鍵因素。一個國家的國債規(guī)模，既要受認購者負擔能力的制約，又要受政府償債能力的影響。因此，衡量國債規(guī)模的指標體系包括應債能力指標和償債能力指標兩大類，下面分別從這兩個方面對我國的國債規(guī)模進行考察。
（一）我國國民經濟的應債能力
國債發(fā)行規(guī)模首先受到國民經濟應債能力的制約。國債的應債來源，從國民經濟層面看，主要是本國的國內生產總值（gdp）；從微觀應債主體看，就是社會居民儲蓄存款。反映一個國家應債能力的指標主要有三個：即國債負擔率、國家借債率和居民應債率。
1.國債負擔率。國債負擔率由國債余額與gdp的比率來衡量，是反映國民經濟總體應債能力和國債規(guī)模的最重要的指標之一。國際上一般以歐洲貨幣聯盟《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%作為該指標的警戒水平。我國國債負擔率并不高，1990到1997年僅在4.8%-7.4%之間，即使1998年以后，也只有10%-17%，遠遠低于發(fā)達國家水平和國際警戒線。以此而言，我國的國債發(fā)行規(guī)模仍有較大空間。但是需要指出，我國國債負擔率的增長速度過快，僅1991到2001十年間，就從4.79%增長到16.05%，增長了2倍多，而同期西方發(fā)達國家該指標的增幅都在1倍以內。再者，必須考慮到我國達到當前的國債規(guī)模僅用了短短20多年，而西方發(fā)達國家的國債規(guī)模則是由上百年累積而成。
2.國家借債率。國家借債率由當年國債發(fā)行量與gdp的比率來衡量。我國的借債率僅5%左右，與美、日等發(fā)達國家相比還比較低，年度國債發(fā)行量還有一定上升空間。但是，由于年度國債發(fā)行量的增速明顯超過了gdp的增速，導致我國借債率呈快速增長態(tài)勢。反觀大多數發(fā)達國家，國債發(fā)行的增速與gdp增速較為接近，借債率基本呈較穩(wěn)定態(tài)勢。
3.居民應債率。居民應債率由當年國內債務發(fā)行量與城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額的比率來表示。我國在國債發(fā)行規(guī)模迅速增長的同時，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額也保持了較高的增長，因此居民應債率增長相對平緩。1994年以來，居民應債率保持在5%-6.5%之間，這一比率并不算高，居民購買國債仍有較大潛力。
（二）我國政府財政的償債能力
國債發(fā)行必須由國家財政進行償還，因此國債發(fā)行規(guī)模必然要受到財政償債能力的約束。反映政府按期償本付息能力的指標，主要包括國債依存度和國債償債率。
1.國債依存度。國債依存度由當年國債發(fā)行量與當年財政支出的比率來表示，表明財政支出對債務收入的依存程度，國際通行的標準是一般不超過25%.按照全國的財政支出計算，1997年以后，我國的國債依存度已經超過了25%.由于在我國，迄今只有中央政府能夠依靠國債發(fā)行滿足財政支出，地方政府無此權力，所以只有按中央財政支出計算的國債依存度才有意義。我國的中央財政債務依存度非常之高，遠遠超出國際警戒水平，20世紀90年代以來一直在40%以上，1998年甚至超過了100%，此后雖有所下降，但是仍然保持在80%左右。當然，由于計算中沒有考慮（估計與預算支出大體相當的）中央財政預算外支出，使得分母被縮小，指標存在高估，但即便其考慮在內，這一指標也仍然偏高，對此必須保持高度警惕。
2.國債償還率。國債償還率指當年到期國債的償本付息額占當年財政收入的比重。該指標反映由于國債而引起的財政負擔，數值越高，表明償債能力越差，發(fā)達國家該指標一般低于10%.1995年以來，由于國債還本付息額猛增，我國的國債償債率迅速提高，超過了10%安全線，在1997和1998年，甚至超過20%.1999年以后，隨著財政收入的增長，該指標數值雖明顯回落，但是仍處于10%以上。
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從應債能力指標看，我國的國債規(guī)模并不太高，仍有進一步增發(fā)的空間，而從償債能力指標看來，我國的國債規(guī)模已經過高，必須及時壓縮，以防范財政風險。不同指標之間存在矛盾的原因主要有：
1.我國現階段存在著大量以政府財政信用潛在擔保、最終必須由政府償還的隱性債務。主要包括：國有銀行不良貸款、地方財政無力消化的債務、國家財政對社會保障資金的欠賬、以及其他公共部門債務。其中僅國家政策性銀行發(fā)行的金融債券一項，2001年底就已達到8534億元。因此，計算國債負擔率時如果考慮隱性債務，我國的“綜合負債率”將會大大提高，實際應債能力需要向下調整。
2.我國財政收入占gdp的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重都明顯偏低。前一比重1990年以來平均只有13.6%，2002年最高也只有18.04%，不但遠低于發(fā)達國家45%的水平，也低于發(fā)展中國家平均25%的水平。后一比重1990年以來的平均為44.62%，2002年最高為54.96%，低于世界多數國家60%以上的水平。這是導致我國國債依存度和國債償債率偏高、債務承受能力相對弱小的一個十分重要的原因。
由以上分析可見，我國國債規(guī)模的總體水平仍在可以接受的范圍內，但是其增長速度過快，需要加以控制。為了防范債務風險，緩解債務依存度和國債償債率過高的壓力，應該逐步提高財政收入占gdp的比重和中央財政收入占全部財政收入的比重，同時嚴格清理各種預算外收入，優(yōu)化國債結構、緩解近期償債壓力。
二、國債資金使用效率的考察
國債規(guī)模固然重要，而國債資金的使用效率也同樣重要，如能得到合理利用，取得合理的回報率，則較高的國債規(guī)模也不會導致債務危機；反之，即使國債規(guī)模不高，但是國債資金的使用效率低下，不能提供償還自身本息的資金來源，則財政負擔也會大大加重，容易引發(fā)償債危機和財政風險。因此，必須重視我國國債資金使用中存在的問題。
（一）國債資金使用中存在的問題
1.備選項目儲備不足，而且缺乏必要的前期投入，影響國債資金的安排。由于國債資金被看作免費午餐，許多地方在前期準備不足，缺乏配套資金的情況下，盲目爭奪國債投資，出現了大量超概嚴重的“三邊”工程，極大地妨礙了國債項目效應的發(fā)揮。同時，國債資金使用過于分散，不利于“集中力量辦大事”，一旦配套資金無法及時跟上，必然影響項目投資效益的實現。
2.項目布局有待改善，應盡量避免盲目重復建設。由于地方利益驅動，在國債資金的使用中，仍然存在著比較突出的重復建設現象，項目布局不盡合理。在我國各項建設資金都很緊缺的時候，這些重復建設導致了相當程度的閑置與浪費。
3.違紀違規(guī)現象普遍存在，管理亟待規(guī)范。隨意擠占挪用或違規(guī)使用國債資金的項目屢禁不止，部分建設單位財務管理薄弱，資金賬目混亂。此外，國債資金使用過于分散也增加了對資金進行監(jiān)管的難度。
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1.科學制定投資規(guī)劃，嚴格選擇國債項目。逐步采用公開招標的辦法，由政府部門組織專門機構對項目進行嚴格的評審，取消所有制性質的限制和地域限制，在全社會范圍內公平選擇，以調動社會資金進行項目前期投資的積極性。在資金安排使用上，力爭作到科學統(tǒng)籌、充分論證，杜絕“三邊”工程和重復建設�？梢钥紤]適當下放一些國債項目的決策權，充分調動地方政府在項目安排上的積極性，激勵地方政府用好國債資金。
2.調整國債資金布局，提高資金使用效益。要克服盲目布點的問題，把重點轉到與投資環(huán)境改善相關的設施建設上。根據經濟發(fā)展的階段性特征，圍繞結構調整和產業(yè)技術升級，繼續(xù)有重點地支持企業(yè)技術改造，加大相關行業(yè)領域的投資力度。
3.加強監(jiān)督檢查力度，嚴格國債使用管理。財政部門要積極參與國債投資項目的審核，實現對國債投資的全過程動態(tài)監(jiān)管，加強對項目概預算編制、年度財務決算和竣工決算的審查，加強對重大項目建成投產后運營情況的跟蹤和評估。嚴肅查處擠占挪用建設資金、違規(guī)審批、違法招投標等行為，保證有限的國債資金發(fā)揮應有的作用，同時加強對建設單位財務工作的指導、管理和監(jiān)督。
三、適度控制國債規(guī)模，適時調整國債投向
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我國的財政政策和國債政策不同于凱恩斯理論，其不僅僅是旨在熨平短期經濟波動的逆經濟風向而動，從實質上講，其是轉型時期的特殊背景之下保持經濟穩(wěn)定快速發(fā)展的一項長期政策。在轉型時期，我國經濟中存在城鄉(xiāng)二元結構、區(qū)域結構、產業(yè)結構等大量的結構性和體制性矛盾，嚴重影響宏觀經濟的健康運行。增加國債發(fā)行力度不僅是擴大內需的需要，更是結構調整和體制改革的需要。因此在今后一段時期內，保持積極財政政策的連續(xù)性，維持一定數量的國債發(fā)行，是經濟發(fā)展必須承擔的代價。
在過去6年中，積極財政政策每年平均拉動2個以上的經濟增長率，并且對于增加就業(yè)發(fā)揮了重大作用，一旦貿然放棄該政策，經濟增長速度必然會出現較大下降，失業(yè)問題會更加嚴重，各種社會矛盾將會迅速凸顯，這是難以承受的。而且，近年來全國各地利用國債資金興建了大批工程項目，其中不少仍在建設之中，完成現有這些工程所需的后續(xù)資金規(guī)模在5000-6000億元，沒有積極財政政策和國債資金的進一步支撐，很可能成為爛尾工程。
因此，在短期內，積極財政政策非但不能完全退出，必須繼續(xù)實施，而且還要大力完善其有效實現形式，適當調整長期建設國債的力度和結構。即使隨著經濟形勢發(fā)展，財政政策確實需要進行調整，也要有步驟、有重點的漸進退出，力求安全、穩(wěn)妥。
（二）適度控制國債規(guī)模，適時調整國債投向
由前面分析可見，我國的國債已經達到相當規(guī)模，需要注意防范財政風險和債務危機。但是其還遠未達到不可接受的過高水平，今后一段時期，必須保持必要的國債發(fā)行規(guī)模。當然，在宏觀經濟形勢趨好、企業(yè)效益改善、民間投資日趨活躍的前提下，應該考慮逐步調減年發(fā)行量，控制國債規(guī)模的增長速度。同時注意加強管理，提高國債資金的使用效率和自我清償能力，減輕實際債務負擔，確保國債資金在我國經濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
與此同時，尤其要注意適時調整國債投向，把目標從防止經濟下滑、拉動經濟增長向調整經濟結構、實現協(xié)調發(fā)展的方向轉變。將發(fā)行國債的收入由過去主要用于重點建設項目，轉向在建工程的后續(xù)投入，公共事業(yè)項目的欠債填補和支持啟動擬議進行的重大改革事項。主要包括：
�。�1）繼續(xù)加大農村基礎設施建設的投入。改善農村生產生活條件，大力支持節(jié)水灌溉、人畜飲水、農村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等農村“六小”工程，支持縣城電網改造等。
�。�2）積極支持經濟結構調整和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。繼續(xù)向西部大開發(fā)傾斜，支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地調整改造，促進科技進步和產業(yè)升級。
�。�3）堅決支持稅費改革。雖然我國名義稅率較低，但是考慮各種制度外的收費，實際稅率則偏高。稅費改革刻不容緩，其資金缺口需要靠國家財政彌補。
�。�4）大力支持社會保障制度建設。加大對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基礎教育、基層政權以及公檢法司設施建設的投入。通過國債資金支持社會保障制度，穩(wěn)定居民的收入預期，促進居民消費。
�。�5）支持重點行業(yè)、重點企業(yè)的技術改造。認真落實國家支持高新技術產業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的各項財稅政策，提高企業(yè)技術裝備水平和科技創(chuàng)新能力。
（6）確保大型續(xù)建國債項目的順利進行。特別是青藏鐵路、南水北調、西電東送等重大項目建設，加快淮河治理等重大水利設施建設。
總之，對于處在轉型時期的我國而言，由于經濟水平相對落后，國家財力不很充足，產業(yè)結構急需調整，需要堅持積極財政政策的連續(xù)性，將國債作為一種長期財政政策工具。在注意保持適度的國債規(guī)模、防范債務危機的同時，加強國債使用管理，大力提高利用效率，并適時調整國債投向，將寶貴的國債資金用在最為關鍵的領域。
