摘要：我國土地財政的形成與分稅制改革和以GDP及財政收入為核心的政績考核體制有關。土地財政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性，是導致耕地數(shù)量減少的重要因素，土地財政嚴重損害了農民的利益，還會引發(fā)金融風險。為此，應加大公共財政體制改革，完善土地稅制，嚴格土地管理制度，加強土地規(guī)劃管理，改變地方政府對土地財政的依賴關系。

　　關鍵詞：土地財政；風險；政策建議

　　當前，失地農民的生存、發(fā)展問題以及城市高房價、房地產泡沫等問題是社會廣泛關注的民生問題，這些都與地方政府普遍推行的土地財政政策有關。地方政府對土地財政的依賴性越大，其存在風險的可能性也就越大。因此，研究土地財政隱藏的風險及治理對策，有利于地方財政安全，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　一、土地財政的成因分析

　　“土地財政”是對當前地方政府在面臨財政困境時利用土地換取財政收入這種短期行為的一種形象比喻，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資、土地金融等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。土地出讓收入和土地抵押的銀行貸款，已經(jīng)成為城市和其他基礎設施投資的主要資金來源。

　　自2002年國有土地使用權出讓實施“招拍掛”以來，我國的土地價格每年以8.9％的速度快速上漲，高地價給地方政府帶來了可觀的財政收入。資料表明，2001～2003年間，土地出讓金收入為9100億元，約占同期地方財政收入的35％；2004年，全國土地出讓金高達5894億元，占地方財政收入的49.5％；2005年，國家開始緊縮“地根”，土地出讓金收入為5505億元；2006年為7677億元，2007年高達1.2萬億元。2008年，盡管有近50％的土地出讓以底價收場，有10％的土地流標，導致地方政府地價款收入有所下降，但仍獲得了9000多億元不菲的收入。土地收入已名副其實地成為地方政府的“第二財政”。

　　我國土地財政的形成與分稅制改革和以GDP及財政收入為核心的政績考核體制有關。1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財權，特別是將增值稅的75％歸為中央政府，2002年以后又將地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅。但在財權向上集中的同時，地方財政支出責任不僅沒有相應減少，反而有所增加。地方政府不僅需要承擔建設性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業(yè)虧損補貼和價格補貼，等等。在這種財權向中央集中，事權向地方政府下放的非對稱財政體制下，財權上收后地方政府缺乏足夠的能穩(wěn)定增長的地方稅種（如財產稅），于是地方政府的財政收支平衡很容易被打破，從而誘導地方政府以土地出讓相關收入作為補充財政收入的重要來源。

　　在財政分權、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績，以此獲得晉升（或保住職位）的激勵，這種以GDP和財政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財政的內在動力。

　　二、土地財政隱藏著巨大的財政和金融風險

　　首先，土地財政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。在現(xiàn)行的土地批租制下，地方政府無論以何種方式出讓土地使用權，賣一塊土地，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府“以地生財”提供了便利。即使我們不考慮13億人口的吃飯問題，也不考慮可征用農地、不可再生資源的有限性，但市場有冷暖，房地產市場也有周期性變動，這意味著土地價格不可能天天都有“面粉比面包貴”的火爆行情，當市場發(fā)生變化，原來的供不應求就會轉化為供過于求，土地流拍、降價就不可避免，土地生財難以為繼。

　　其次，土地財政是導致我國耕地數(shù)量減少的重要因素。杜雪君、黃忠華（2009）的實證分析表明，土地財政對耕地數(shù)量存在負影響，其影響的彈性系數(shù)為－0.01，即土地財政每增加1個百分點，耕地數(shù)量將減少0.01個百分點。2009年，我國耕地總量為18.26億畝，已經(jīng)接近18億畝的“紅線”。根據(jù)國土資源部的有關數(shù)據(jù)，僅在2001～2008年的8年問，我國耕地數(shù)量就減少了1.25億畝。如果不加以控制，按照每年平均減少的數(shù)字，2年就會突破“紅線”。

　　第三，土地財政嚴重損害了國民的利益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國實行土地公有制，按理土地出讓收益的分配和使用應代表全民的利益。然而資料表明，全國多數(shù)地方征地款的分配比例為：農民僅能拿到10％～15％，集體拿25％～30％，政府及其他機構拿60％～65％。征地中各產權主體地位不平等、交易不公平使得農民失去了分享土地增值收益的權利，越來越多的農民成為失地又失業(yè)的弱勢群體。不解決5億多農民的問題，不解決全體國民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會保障問題，中國這個全球少有的消費市場就難以啟動，中國的現(xiàn)代化就難以實現(xiàn)。

　　第四，土地財政還可能會引發(fā)金融風險。在土地財政中，有相當一部分城市建設資金是以政府信用為擔保取得銀行貸款的間接財政。這些貸款一般不超過2年，如果土地出讓順利且價格較高，地方政府可以通過豐厚的土地出讓金收入來償還貸款，但如果土地出讓價格不高，用于償還貸款的能力有限，地方政府就必須用其他方式取得財政收入來還款。實際上，以政府信用為依托的貸款規(guī)模往往會超過地方政府財政收入規(guī)模，金融風險也就出現(xiàn)了。

　　第五，長遠來看，土地財政有違科學發(fā)展，必然會導致地方政府屆際之間的不公平，進而導致土地資源利用的代際不公平。土地出讓金一次性收取，最長以70年為限，實際上一次性預收了未來很多年的土地收益。而城市的基礎設施支出卻由歷任各屆政府負擔。一旦城市化速度放慢，前人賣地、后人維護的模式將難以為繼。

　　三、土地財政改革的政策建議

　　地方政府必須放棄土地財政，必須放棄對土地一級市場的控制。沒有任何一個大國是靠土地財政來支撐政府支出、提供公共物品的，唯一的辦法是通過產業(yè)振興、通過光明正大的稅收進行公共財政運作。地方政府必須擺脫對土地財政和房地產市場的依賴。

　　1.通過綜合性的配套改革，降低地方政府經(jīng)營土地財政的激勵。財權上收、事權下放以及“政績逼人”是造成地方政府依賴土地財政的一個重要原因。要降低地方政府謀求預算外收入的動機，就必須建立多元化的公共投資機制，地方政府不能再作為地方經(jīng)濟建設的主導者，而應該成為地方公共物品和服務的提供者。在財政負擔上，中央政府要適當增加事權，如義務教育經(jīng)費由中央政府承擔，這樣既減輕了地方政府的財政負擔，又能減少因經(jīng)濟發(fā)展差異帶來的教育投入差異。

　　在政績考核上要改變GDP和財政收入至上的 考核體制，建立一個以人為本，綜合考慮經(jīng)濟增長率、資源消耗強度、社會保障率、居民收入增長率、社會治安破案率、人口自然增長率等諸多指標在內的政績考核體系。

　　2.建立國有土地收益基金制度。國有土地出讓收入實質上是未來50～70年地租的資本化形態(tài)，政府當期獲得的土地出讓收入實際上是讓渡未來若干年土地使用權的收益。因此，應當從土地出讓收入中預留一部分資金，以保障城市建設和發(fā)展的可持續(xù)性。基本設想是從每年的土地出讓收入中劃出30％的比例，建立中央、省和縣（市）三級國有土地收益基金，實行分賬核算。通過建立國有土地收益基金，可以遏制地方政府片面追求土地收益的短期行為，建立良性的土地收益管理機制，保證農地征收、城市建設和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。同時，應建立完善的國有土地收益基金投資制度，以保障國有土地收益基金保值增值。

　　3.完善土地稅制，形成科學合理的土地稅收體系。（1）提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，適時開征物業(yè)稅。應將所有的城鎮(zhèn)建設用地者納入征收范圍，同時提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。待條件成熟時，與房產稅合并，開征統(tǒng)一的物業(yè)稅。（2）完善土地增值稅。一是擴大土地增值稅征收范圍，采取“普遍征收”的辦法，在征收范圍上要能覆蓋引起土地增值的所有對象。二是應設置“土地轉移增值稅”、“土地租賃增值稅”和“土地保有增值稅”三個稅目。（3）增設空地稅。即以閑置未用的土地為征收對象，對空地的實際持有人課稅。開征空地稅，可以抑制土地浪費現(xiàn)象，提高土地利用效率。（4）提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿促進節(jié)約和集約用地，保護耕地。

　　4.嚴格土地管理制度，積極防范土地融資風險。地方政府通過政府性公司以土地為抵押，貸款進行城市發(fā)展建設，抵押的土地往往是政府儲備的土地，這樣容易帶來政府的財政風險和金融風險，無論是地方政府還是中央政府都應該采取積極的防范措施：嚴格將政府儲備土地限定為存量土地，禁止將征用的農村集體土地納入土地儲備范圍；對抵押的土地進行評估，放款數(shù)量依據(jù)土地的價值而非政府信用。

　　5.加強土地規(guī)劃管理，確保建設用地的后備資源。為了追求土地收益最大化，地方政府往往具有修改土地利用規(guī)劃的動機。修改規(guī)劃隨意性大，有時還會采取欺上瞞下的做法來增加用于創(chuàng)收的土地面積，也可能出現(xiàn)土地征而不用、出而不用的現(xiàn)象，造成土地資源的極大浪費。要減少這種土地違規(guī)行為，就必須嚴格土地利用規(guī)劃、城市建設規(guī)劃，將規(guī)劃的修改上升到法律程序，要經(jīng)立法機構通過才能進行調整；要提高規(guī)劃的透明度和公眾參與性；對有違規(guī)行為的地方政府，不但要追究行政責任，而且要按照司法規(guī)定追究法律責任。

　　目前土地供應中，低價工業(yè)用地所占比重較高，不少地方都提出要建園林式開發(fā)區(qū)，明顯存在著土地資源浪費問題。與此同時，房地產地價卻很高，這對房地產業(yè)的發(fā)展和改善民生都不利。因此，應當在合理規(guī)劃的基礎上，嚴格控制工業(yè)用地，增加房地產用地，同時通過市場供求關系提高工業(yè)用地的價格。

　　6.尊重公民權利，保障失地農民的生存權和發(fā)展權。（1）完善社會保障制度，保障失地農民的生存權。應將失地農民納入城市社會保障體系，從土地出讓金中劃撥資金，建立起對失地農民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本民生需要的防護網(wǎng)，保障失地農民的基本生存需要。（2）保障失地農民的發(fā)展權。首先，政府應當設立專項基金，用于失地農民的技能培訓，增強他們的就業(yè)能力；其次，保證失地農民子女享受到公平的教育。（3）在土地收益分配中，做好土地征用中農民的權益保護問題，既要體現(xiàn)農地的農民生存權，又要體現(xiàn)農地發(fā)展權、國家糧食安全戰(zhàn)略權、農民在農地所有權中的成員權等。

　　7.合理利用土地資源，減少對土地資源的浪費。（1）向“空間”要土地資源，如城市住宅的高層化、構建立體化的城市交通網(wǎng)絡。（2）向“時間”要土地資源，通過科技創(chuàng)新，增加我國北方地區(qū)耕地種植經(jīng)濟作物的季次，如兩季稻、三季稻等。（3）向“地下”要土地資源，如建地下商場、地下停車場、地鐵等。（4）向“水下”（海洋、江河等）要土地資源，如填海造地、海（江）底隧道，等等。