摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，基層財政問題日漸突出，現(xiàn)行的財政體制不完善是造成基層財政陷入困境的主要原因。文章首先分析了現(xiàn)行基層財政管理體制存在的主要問題，接著針對這些問題提出了相應的建議來不斷改善地方財政管理體制的建設，緩解縣鄉(xiāng)的財政困境，進而保證基層政府機構(gòu)的順利運轉(zhuǎn)。

　　關鍵詞：基層財政；體制；建議

　　自農(nóng)改稅政策實施以來，不斷完善基層財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎管理是一種必然趨勢。隨著近幾年來國家出臺和實施各種惠農(nóng)政策進一步加大了對三農(nóng)的投資力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎財政管理工作朝著越來越好的方向發(fā)展。但在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財政管理工作中仍舊存在很多尖銳的矛盾，制約了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和民眾生活水平的提高。因此，為了適應新形勢發(fā)展的需要，建立一套合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政管理體制，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政走出困境是一項亟待解決的問題。

　　一、現(xiàn)行基層財政管理體制存在的問題

　�。ㄒ唬┗鶎迂斦�建設無法引起各級的足夠重視

　　作為基層財政部門的鄉(xiāng)政府是群眾利益的直接相關者，是貫徹實行各項惠農(nóng)政策方針的中介，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作應當有一定程度上財力的支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在機構(gòu)設置、人事管理和具體業(yè)務運作分屬各縣管轄。目前一些上級部門領導對新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作認識程度不夠，簡單的以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門就是領導的會計、財務機構(gòu)，任意的調(diào)動財政工作員工，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的骨干人員外流過大，進而影響了財政工作的規(guī)范化進行。

　�。ǘ�）基層財政事權(quán)和財權(quán)不對等

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)過小，事權(quán)過大，導致財權(quán)和事權(quán)不相適應是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境最根本的原因。我國目前的實行的分稅制雖然劃分了中央與各地方的收入分配，但對于各級地方政府間的事權(quán)劃分的管理體制上仍舊存在很多問題，上級政府下放較多事權(quán)卻得不到財權(quán)的有力保證，造成基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成有事權(quán)無財權(quán)的局面，最終只得通過向農(nóng)民和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來籌集資金，進一步增加農(nóng)民的負擔。這種財權(quán)缺乏的現(xiàn)狀在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。

　�。ㄈ�）基層財政理財積極性不夠，經(jīng)濟發(fā)展機制不完善

　　經(jīng)過稅費改革后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性收入比例明顯減小，村級單位基本上無其他收入，對上級財政劃撥的依賴性很強。雖然群眾對政府的期望值很高，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力的缺乏，結(jié)果總是事與愿違。有的地區(qū)為了推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展來獲得財政收入，推進新型經(jīng)濟發(fā)展模式。比如，近年來，常州市的武進區(qū)圍繞“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全”的理念，推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大力推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設。雖然各級部門對園區(qū)的扶持力度逐漸增大，在促進農(nóng)民收入致富方面取得了很大的成效。但由于自身發(fā)展機制不完善，仍舊存在一定的問題。園區(qū)的經(jīng)營管理機制不完善，由于不能完全與現(xiàn)代市場適應，一些園區(qū)并沒有建立與市場經(jīng)濟體制相吻合的企業(yè)經(jīng)營體制。由于缺乏完善的籌集資金措施，不能有效的吸收內(nèi)外資金和社會資金入園，導致用于園區(qū)建設的資金有限，資金缺口較大，影響其可持續(xù)發(fā)展。另一方面，園區(qū)內(nèi)部在存“重爭取、輕監(jiān)督，重使用、輕效率”的現(xiàn)象，缺乏對園區(qū)項目后期的跟蹤評價，缺乏有效的監(jiān)督評價，這樣的現(xiàn)狀在一定程度上弱化了財政資金的使用效率。

　�。ㄋ模┗鶎迂斦�管理對債務監(jiān)管機制不完善

　　經(jīng)考察研究發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了巨額債務的現(xiàn)狀。主要有以下原因。一是由于舊債，可能是因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人員為了爭創(chuàng)佳績，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義向銀行貸款興辦企業(yè)或是公益事業(yè)項目。有的則是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹，為了彌補資金缺口形成了巨額債務。第二是由于新債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了化解舊債采取了新建項目的措施，進一步加大了舉債數(shù)額。新興項目一旦陷入困境不能正常運行，就會形成舊債還未還清有形成新債的局面。

　�。ㄎ澹┗鶎迂斦�干部隊伍建設問題日益突出

　　隨著基礎財政干部隊伍日漸壯大和人事制度的改革，干部的身份出現(xiàn)了雙重性的特征。一部分屬于公務員管理的原財政人員，另一部分是經(jīng)過經(jīng)管結(jié)合合并的事業(yè)單位人員，相同的工作任務，待遇很大的差別，這樣的現(xiàn)狀形成了一個突出的社會問題。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的干部在具體的業(yè)務工作上受財政局直接領導，但在行政工作上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，形成了工作隨意性。經(jīng)過農(nóng)村稅制改革、機構(gòu)精簡后，老齡化現(xiàn)象比較嚴重，老員工對于新興技能的掌握不夠，進一步影響了基層財政管理工作的順利開展。

　　二、完善基層財政管理體制的建議

　　（一）完善基層財政管理體制模式

　　管理體制問題主要涉及到財權(quán)的劃分問題，對于發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應采取不同的管理體制。一方面，要以平均分配基礎公共產(chǎn)品服務為重點，逐漸加強上層財政部門調(diào)控力度，尤其要強化省級政府財政部門合理向下級部門分配的責任。另一方面，針對基層財政不同特點，建立不同的管理體制模式。對一些經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)實行分稅財政體制，按照不同稅種來劃分事權(quán)和財權(quán)；對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)實行超收分配、超支補助的財政體制模式，為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出提供合理保證。對貧困潦倒、不能保證各部門正常運作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制來保證基層財政機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。

　�。ǘ�）創(chuàng)新財政模式支持經(jīng)濟發(fā)展

　　一方面，各基層財政部門可以通過多種方式來盤活集體資產(chǎn)，對一些發(fā)展勢頭良好有潛力的集體經(jīng)濟給予一定程度的扶持，逐漸增加其市場競爭力。，鼓勵發(fā)展個體的私營經(jīng)濟模式，加大力度來吸引外資企業(yè)的入駐。另一方面，可以通過分析各區(qū)域的實際狀況，充分利用當?shù)氐馁Y源，進行農(nóng)業(yè)、林業(yè)綜合項目的開發(fā)。上述的常州市武進區(qū)的園林建設就是一個很好的例子。雖然園林項目的運行過程中存在一定的問題，但可以通過相應的措施來保證此項目順利開展。比如可以在一定范圍內(nèi)放寬抵押貸款條件，簡化繁冗手續(xù)過程，并提供貸款利率優(yōu)惠的政策等；還可以發(fā)掘當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，形成具有一定特色主導的產(chǎn)業(yè)鏈，最終將一些特色龍頭企業(yè)吸引到園林中來。另一方面，在園區(qū)的建設過程中，依據(jù)權(quán)責對等為基本原則，不斷加大對項目管理責任制度探究，對整個項目實施精細化的管理，并不斷提高財政的監(jiān)管水平。

　�。ㄈ�）建立化解基層債務的管理機制

　　要合理劃分市縣區(qū)的收入，提高縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展積極性，并通過一些措施來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。首先，要對已經(jīng)形成的債務合理細化，制定對應的化解規(guī)劃，依據(jù)分批分次逐步化解的方針。其次，要建立償債準備金來專門應對債務的化解。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在年度預算中應提取一定比例的行政事業(yè)性財政收入資金來成立償債準備金來化解債務。再次，要依據(jù)實際情況來控制新增債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在發(fā)展和建設的過程中，要依據(jù)實際情況，量力而行，不能一味的搞一些勞民傷財?shù)慕ㄔO項目來進一步增加債務數(shù)額。最后，要建立基層的債務監(jiān)督機制。定期對舊債的化解情況跟蹤調(diào)查，對新增加的債務要進行一定的控制，確保債務的化解舉措落到實處。

　　（四）逐步完善基層財政的轉(zhuǎn)移支付制度

　　要依據(jù)公共服務均等化分配為重點，建立一套規(guī)范、合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)保障性、激勵性和定向性為基本原則，每年劃撥一定的財政收入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移支付。對于一些財政收入并未滿足基本支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)綜合考核調(diào)查其財政收入、基本支出，為平衡其財政收支，采取基本運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度來確定轉(zhuǎn)移支付額。對于區(qū)域布局做出貢獻的地區(qū)采用專項轉(zhuǎn)移支付制度，盡量使得財物向下級轉(zhuǎn)移。對于生態(tài)建設具有示范性影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予較大程度的財政轉(zhuǎn)移傾斜，逐步均衡各基層區(qū)域間基本財政的保障能力，并未均等分配公共服務提供合理保證。

　�。ㄎ澹┲鸩酵晟聘鞣N財政規(guī)章制度保證基層財政依法理財

　　建立和完善各項規(guī)章制度，并依據(jù)實際情況來指導各基層財政實踐工作。要保證建立一套安全有序的規(guī)章制度和合理化的業(yè)務流程來強化財政工作的監(jiān)督，進而逐步規(guī)范基層財政的集中支付程序。保證基層財政的各項日常工作都能做到有法可依、有法必依，對于預算的編制、調(diào)整等各項工作也要依據(jù)法定的程序經(jīng)過同級人大審查批準后實施，確保各類改革舉措都能夠依法落實，為各基層政權(quán)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)提供合理保證，進而做到真正的依法理財，形成一套有利于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展的財政管理機制。

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