【摘要】現(xiàn)行財(cái)政體制不完善是造成基層財(cái)力困境的重要原因，要成功推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加快地方財(cái)政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)力困境。

　　伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)和深化，農(nóng)業(yè)稅的取消，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，已是大勢(shì)所趨。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，必然導(dǎo)致基層縣鄉(xiāng)財(cái)力的減少，特別是作為其主要財(cái)政收入的農(nóng)業(yè)稅的取消，將進(jìn)一步加大基層財(cái)政的困難。我認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)政體制不完善是造成基層財(cái)力困境的重要原因，要成功推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加快地方財(cái)政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)力困境。

　　一、現(xiàn)行財(cái)政體制不完善是造成基層財(cái)力困境的根源

　　1994年分稅制以來，中央與各省間的財(cái)政體制日趨完善，財(cái)力分配上的矛盾逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級(jí)政府，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難和財(cái)力困境逐步顯現(xiàn)出來，這既是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因，又是農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的最大難題。造成基層財(cái)力困境的財(cái)政體制原因主要有以下幾點(diǎn)：

　　1.基層財(cái)政事權(quán)過大，財(cái)權(quán)過小，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)，是導(dǎo)致基層財(cái)政陷入困境的根本原因

　　我國(guó)現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級(jí)政府憑借體制制定權(quán)將事權(quán)下放，但往往不予財(cái)力保證，造成下級(jí)政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)事權(quán)過重，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，往往有事權(quán)而無(wú)財(cái)權(quán)，財(cái)政運(yùn)行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要因素。

　　因此，只要財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，做不到有多少錢、辦多少事、養(yǎng)多少人，基層財(cái)政運(yùn)行困難的局面無(wú)法改變，再加上與分稅制相聯(lián)系的財(cái)政收入的多種預(yù)算渠道，他們還是會(huì)尋求通過拓展制度外財(cái)政收入來“養(yǎng)人”和“建設(shè)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就難免會(huì)“按下了葫蘆浮起了瓢”，無(wú)法根治。

　　2.地方各級(jí)政府缺乏主體稅種，按行政隸屬關(guān)系劃分收入，導(dǎo)致財(cái)力分配上層層“抓大集中”，基層財(cái)政獲取財(cái)力進(jìn)一步減少

　　一方面，在我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中，適合于作為中央稅的稅眾多，適合于作為地方稅的稅種少，地方稅體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。各級(jí)財(cái)政都沒有形成各有特色的主體稅種。從省級(jí)政府到地市財(cái)政，再到縣級(jí)財(cái)政，稅種構(gòu)成都極其相似，營(yíng)業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等主要稅種對(duì)本級(jí)財(cái)政的重要性排序也完全相同。各級(jí)財(cái)政共同分享相同的、有限的幾類稅源，增收潛力有限，不利于各級(jí)政府根據(jù)地方稅源特性，形成各自不同的財(cái)力基礎(chǔ)。

　　另一方面，上級(jí)財(cái)政在共享稅的收入分配上“抓大集中”，導(dǎo)致基層財(cái)力進(jìn)一步減少。各級(jí)政府憑借財(cái)政體制制定權(quán)，在主要稅種分配上有的按行政隸屬關(guān)系分稅，有的按行業(yè)分稅，層層抓大，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財(cái)政幾乎無(wú)稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財(cái)政收入來源不穩(wěn)定。以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，無(wú)疑是財(cái)力最為薄弱的一級(jí)政府。而農(nóng)業(yè)稅取消后，如果不采取相應(yīng)的改革措施，縣鄉(xiāng)財(cái)政無(wú)法正常運(yùn)行政權(quán)。

　　3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不到位，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

　　從理論上說，轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)是公共社會(huì)服務(wù)的均等化。而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付資金主要用來保證政府機(jī)構(gòu)的維持性支出和正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，還沒有財(cái)力顧及到保證一些具體的社會(huì)公共服務(wù)，如教育、公共衛(wèi)生等。而且我國(guó)轉(zhuǎn)移支付資金以稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助為主，其本身不具有促使地區(qū)間財(cái)力差異縮小的功效，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)力均等化程度不夠。此外，盡管轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，許多縣利用省轉(zhuǎn)移支付增加了普及九年義務(wù)教育等公共服務(wù)的投入，但各省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助一般只能彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支缺口的60-70%左右，相對(duì)于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難來看，這些轉(zhuǎn)移支付資金顯然不能從根本上解決基層財(cái)政困難。

　　通過上述分析我們可以看出，不調(diào)整財(cái)政體制，不調(diào)整縣鄉(xiāng)承擔(dān)的過多的事權(quán)，就無(wú)法解決基層財(cái)政面臨的財(cái)力困境問題。

　　二、完善地方財(cái)政體制，緩解基層財(cái)力困境的建議

　　1.建立科學(xué)、規(guī)范化的各級(jí)政府間支出事權(quán)的劃分格局，適當(dāng)減輕農(nóng)村縣鄉(xiāng)事權(quán)財(cái)政支出

　　“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱”，是保證基層政權(quán)順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而目前基層財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，事權(quán)大于財(cái)權(quán)，留下大量硬缺口，因此必須調(diào)整縣、鄉(xiāng)財(cái)政支出范圍。

　　由于我國(guó)長(zhǎng)期以來“農(nóng)村支援城市”的“二元化”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期落后，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不是農(nóng)村地區(qū)的事情，也不是廣大農(nóng)民群眾自己的事情，而是與整個(gè)國(guó)家、整個(gè)民族發(fā)展緊密相關(guān)。因此應(yīng)增加中央、省級(jí)財(cái)政在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生上的事權(quán)職責(zé)，進(jìn)一步減輕縣鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生事權(quán)承擔(dān)上的責(zé)任，從而適當(dāng)減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政支出壓力，有助于進(jìn)一步緩解農(nóng)村地區(qū)的財(cái)力困境。

　　2.各級(jí)財(cái)政構(gòu)建各自的主體稅種，財(cái)力分配向基層財(cái)政傾斜

　　首先，按稅種性質(zhì)劃分收入歸屬，確立各級(jí)地方政府各自的主體稅種，徹底改變財(cái)力分配上存在的“層層集中”，財(cái)力分配向基層財(cái)政傾斜。同時(shí)，賦予省級(jí)地方政府必要的稅收立法權(quán)，提高其收入組織能力。

　　其次，就是要大力加強(qiáng)營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等地方稅體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)地方財(cái)力總規(guī)模。省級(jí)財(cái)政以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種，個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、尚在研究開征的社會(huì)保障稅等稅種也應(yīng)是省級(jí)財(cái)政的重要稅種。市（縣）財(cái)政應(yīng)積極發(fā)展面向動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)課稅的財(cái)產(chǎn)稅體系，并逐步將其確立為主體稅種；同時(shí)切實(shí)增強(qiáng)對(duì)城市維護(hù)建設(shè)稅以及其他一些地方收益稅種的稅源監(jiān)控，增加市（縣）財(cái)政的收入組織規(guī)模。

　　3.進(jìn)一步規(guī)范、完善地方轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度

　　1994年的分稅制改革的總趨向是財(cái)力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財(cái)政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，縣鄉(xiāng)財(cái)政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權(quán)也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來保證，這就要求測(cè)算好鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出，按照現(xiàn)有的“分級(jí)管理、逐級(jí)轉(zhuǎn)移”的原則進(jìn)一步完善中央對(duì)省、省對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確�？h鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)行。同時(shí)應(yīng)調(diào)整地方既得利益，增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，以緩解地區(qū)間財(cái)力差距。

　　當(dāng)然，除了上述財(cái)政體制不完善的原因外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的建設(shè)上也存在著一些問題，如機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)人員負(fù)擔(dān)重等等，也直接影響制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)力平衡。因此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠順應(yīng)稅費(fèi)改革發(fā)展的時(shí)代潮流，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)減輕支出負(fù)擔(dān)，輕裝前行。這也是保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈的重要條件。

　　總之，在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，加快地方財(cái)政體制建設(shè)和改革已成為當(dāng)務(wù)之急，既是順利取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的重要保證，也是緩解基層縣鄉(xiāng)財(cái)力困境，從而徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本舉措。