目前，我國不少地方的基層財政較為困難。我國《預(yù)算法》規(guī)定，我國預(yù)算管理上將財政劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，故稱五級財政，而基層財政主要是指縣以下各級財政。村級雖然不設(shè)一級獨立財政，但村是我國最基層政權(quán)組織，“無財就難以理政”，村級也存在收入的組織和支出管理問題，今后收支管理也將日益規(guī)范，村級政權(quán)組織的收入與支出，也應(yīng)該作為一級財政看待，基于以上原因，我國的基層財政應(yīng)該包括縣、鄉(xiāng)、村三級。

　　一、我國基層財政困難問題突出

　　我國不少地區(qū)基層財政困難由來已久，許多基層財政不僅沒有財力搞發(fā)展，連保公務(wù)員工資都相當(dāng)困難。已引起社會各方面廣泛關(guān)注。我國基層財政困難主要集中在以下幾個方面：

　　1、財政到期債務(wù)沉重

　　我國基層財政的困難在基層財政負(fù)債方面有明顯體現(xiàn)。據(jù)我國一些專家測算，全國2470個縣級單位，40％以上存在實際赤字，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字為1776億元，村級財政赤字為1483億元，兩者合計為3000億元以上，這些財政赤字95％以上都是到期債務(wù)。我國縣級財政的赤字更加突出。赤字縣占全國縣級單位比例，1985年為22％，1990年以后迅速增長到50％以上；且赤字規(guī)模不斷擴大，縣級財政赤字規(guī)模從1985年的26.67億元增加至1995年的813億元，縣級財政赤字規(guī)模年均增長37.3％，每個縣平均赤字規(guī)模由1991年的961.1萬元迅速擴大為1995年的3795萬元，中西部地區(qū)赤字縣所占比重更大，1997年新疆赤字縣所占比例高達92.9％。湖南省的基層財政也非常困難，2000—2003年湖南財政總收入年均增長15.02％，低于同期全國平均增長水平2.41個百分點。2003年湖南人均地方財政收入僅404元，比全國平均水平765元低361元；人均財政支出僅863元，比全國平均水平1337元低474元。2003年全省122個縣市區(qū)人平財力只有1.47萬元，1.47萬元以下的73個，占59％；1.2萬元以下的37個，占30％；1萬元以下還有2個。2002年全省內(nèi)外債務(wù)已高達656億元，其中縣鄉(xiāng)兩級債務(wù)361億元，平均每個縣市負(fù)債2.04億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債462萬元。2000年以后，我國縣級財政赤字規(guī)模繼續(xù)增加，目前赤字規(guī)模已經(jīng)超過鄉(xiāng)村兩級的財政赤字規(guī)模，而且還不包括財政部門以外各個部門的債務(wù)規(guī)模。我國基層財政巨額負(fù)債的現(xiàn)實表明，財政已經(jīng)背負(fù)著巨大的歷史包袱前行，不要說滿足今后的開支，就是償還既有負(fù)債，都已經(jīng)是難以完成的艱巨任務(wù)。

　　2、工資發(fā)放困難

　　工資支出是基層財政的一項最主要的支出，也是衡量基層財政能否正常運轉(zhuǎn)的基本指標(biāo)。工資支出如果能夠得到保障，則基層財政能夠維持基本正常運轉(zhuǎn)，我國基層財政的工資支出主要包括行政干部、鄉(xiāng)村教師、離退休人員、輪崗下崗人員等人的工資支出，基層單位納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出預(yù)算的供養(yǎng)人數(shù)遠(yuǎn)大于在編人數(shù)，因此，基層財政的工資支出壓力很大。據(jù)調(diào)研，我國基層財政普遍存在拖欠工資的現(xiàn)象，中西部地區(qū)情況更加明顯。湖南省有一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資水平盡管不高，一般只有沿海地帶的30％左右，尤其是“村官”的收入則更低，月工資不足100元，但這么低的工資水平中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要拖后3個月以上才能發(fā)放工資，有的地方則要拖后半年，這給基層干部家庭生活帶來不小的困難。湖南省有不少基層財政只能維持發(fā)放“裸體工資”的水平，即只能發(fā)工資，各種補助則無法發(fā)放。此外，我國現(xiàn)有資料難以正常反映我國的基層財政困難問題，因為，我國基層財政報表的“水份”非�！柏S富”，就筆者對湘南某縣調(diào)研，該縣縣長反映，2004年該縣的財政收入為1.7億元，但實際收入僅僅是1.1億元，“含水量”高達30％左右，去年春節(jié)縣財政還沒有資金發(fā)放春節(jié)工資和補助，只好向省級部門借債并挪用部分項目共700多萬元資金發(fā)放工資。該縣縣長向筆者坦言，他這個縣曾經(jīng)是全國“小康縣”，財力在該地區(qū)是中等偏上，比他們縣窮的地方并不少見。

　　我國基層財政困難的地區(qū)普遍是經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)。其落后的原因主要在于人才匱乏、交通不發(fā)達、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境差等方面，落后的原因具有明顯的綜合性，要改變這一狀況，難度非常大。而財政實力的壯大必然要依靠經(jīng)濟基礎(chǔ)，沒有雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)，財政是難以走出困境的。

　　二、采取綜合措施以扭轉(zhuǎn)我國基層財政困難

　　改革開放以來，尤其是進入新一輪經(jīng)濟增長周期以來，我國GDP增勢強勁，總體財政形勢大幅度好轉(zhuǎn)，但在此背景下，不少縣鄉(xiāng)財政形勢卻沒有得到同步好轉(zhuǎn)，這些地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展難以跟上全國的發(fā)展步伐，導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)差別難以消除，并已成為影響農(nóng)村政治和社會穩(wěn)定的重要因素，這是值得憂慮的重大問題。中西部經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，財政困難的情況也一直沒有得到緩解，尤其是基層財政困難問題更加突出。不盡快解決好我國基層財政困難問題，將會對我國財政的協(xié)調(diào)發(fā)展乃至社會穩(wěn)定帶來影響。建議采取切實有效措施妥善處理這一問題。

　　1、加大中央財政向困難地區(qū)基層財政轉(zhuǎn)移支付力度

　　經(jīng)過11年的分稅制改革和國民經(jīng)濟的快速增長，我國中央財政的實力已經(jīng)得到有效增強，這就為我國中央財政向困難地區(qū)的財政進行轉(zhuǎn)移支付提供了財力保障。加大中央財政向困難地區(qū)基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度是解決我國基層財政困難最有效也是最直接的一項措施。沒有中央財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，我國困難地區(qū)基層財政要比較快地走出困境是很不現(xiàn)實的。例如，2003年我國全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作，試點范圍由20個省份擴大到了全國，農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)減輕30％以上，中央財政為此共安排資金305億元，省級財政及有條件的市縣財政也相應(yīng)安排了部分資金支持這項改革，才保證了這些基層財政在稅費改革的成功。2004年，中央財政拿出150億元資金，用于緩解縣鄉(xiāng)兩級的財政困難，這無疑是一件十分正確的決策，對緩解基層財政困難起到了“立竿見影”的效果，如果該政策力度更大，則效果將更加顯著。

　　2、適當(dāng)對基層財政傾斜，為基層財政走出困境創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

　　我國基層財政困難形成的一個重要原因，就在于在我國既有的財政“蛋糕”中，基層財政“切”到的份量太有限，中央財政過度強調(diào)要加大“中央財政的集中度”。因此，除了加大轉(zhuǎn)移支付力度外，我們還有必要研究我國財政體制過分集中的問題，要重視對極其困難的部分基層財政適當(dāng)下放財權(quán)，以增強困難地區(qū)財政的“造血”功能。

　　3、積極促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，進一步增強我國基層財政的發(fā)展后勁

　　從根本上來說，我國相當(dāng)部分地區(qū)基層財政的困難來自于這些地區(qū)在經(jīng)濟上的落后。經(jīng)濟的發(fā)達沿海地區(qū)和大中城市郊區(qū)的基層財政一般比較富裕，不僅可以發(fā)出工資，而且干部職工的福利待遇也比較好，比較典型的是長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)，基層財政的財力是比較好的，例如，浙江蕭山農(nóng)民人均收入超過了7000多元，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險項目全部實施到位，城鄉(xiāng)特困群眾溫飽無憂；去年全國經(jīng)濟百強縣農(nóng)民人均收入5180元，是全國農(nóng)民人均收入的2倍多。相反，我國中西部地區(qū)和一些山區(qū)，縣域經(jīng)濟發(fā)展十分滯后，基層財政困難就十分突出，比較典型的是“三西”地區(qū)。要從根本上解決我國基層財政的困難問題，還是要走發(fā)展經(jīng)濟的路子。我國基層財政困難的地區(qū)一般存在經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的特點，市場意識、資金、人才都很缺乏、信息閉塞、基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，由于經(jīng)濟發(fā)展的“硬”環(huán)境和“軟”環(huán)境不完善，發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在功能比較有限，招商引資也比較難。近幾年來，有些經(jīng)濟政策對促進落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展考慮不周全或貫徹不全面，如提高“兩個比重”的財政政策總體上是好的，但也有部分地區(qū)在執(zhí)行中有財政資金過度向上集中的問題，導(dǎo)致了我國縣域財力“失血”嚴(yán)重，經(jīng)濟發(fā)展缺乏后勁；我國“抓大放小”的國企改革思路是對的，但對如何發(fā)展縣域工業(yè)考慮不多，企業(yè)發(fā)展得不到國家支持；我國目前存在資金大量向大中城市集中、縣域地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展缺乏金融支撐的問題。要發(fā)展縣域經(jīng)濟進而帶動困難地區(qū)的財政及早走出困境，政策扶持措施是必不可少的：

　　（1）要加大對縣域經(jīng)濟的財稅支持力度。建議按照分稅分享、向縣（市）傾斜的原則，調(diào)整省以下財政體制，通過貼息、擔(dān)保等形式引導(dǎo)和促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。省財政應(yīng)該從當(dāng)年的超收收入安排部分資金采取轉(zhuǎn)移支付辦法直接計算分配到縣（市），對財政收入增長快、貢獻大的經(jīng)濟強縣要給予獎勵，在財政預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項資金，主要用于縣域工業(yè)發(fā)展。

　　（2）要實施促進財力薄弱地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融政策。建議出臺鼓勵縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融政策，使一些貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展得到國家的金融支持。建議國家建立扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策性銀行，專門從事貧困地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展，例如，建立中西部地區(qū)發(fā)展銀行，就是一個比較好的能促進財力薄弱的中西部地區(qū)發(fā)展的有效金融措施，建議目前應(yīng)盡快從規(guī)劃變?yōu)閷嶋H的政策措施；在我國貧困地區(qū)，由于缺乏中小信用機構(gòu)，農(nóng)民脫貧致富的難度很大，即使有好的項目和市場機會，也不容易很好地把握，因此大力發(fā)展農(nóng)村信用合作社，是確保貧困地區(qū)的基層經(jīng)濟發(fā)展的重要措施；建議我國商業(yè)銀行要成立農(nóng)村信貸部門，鼓勵資金在確保安全的前提下，能夠比較好地支持我國財力比較弱的地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

　　4、積極推進基層政權(quán)組織的機構(gòu)改革，在提高效率的基礎(chǔ)上，不斷減輕財政負(fù)擔(dān)

　　要使我國基層財政及早走出困境，除了開源之外，節(jié)流也是一個重要的方面。在節(jié)流方面，大力推進我國基層政權(quán)組織的機構(gòu)改革是有效控制我國基層財政困難的關(guān)鍵所在。

　　我國基層財政供養(yǎng)的公職人員比例很高，導(dǎo)致了我國基層財政的人頭經(jīng)費比較龐大，這又加大了我國基層財政的困難問題。當(dāng)前中國財政供養(yǎng)人員比例之高舉世罕見，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的比重更大，如陜西黃龍縣達到9個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部，湖南省個別地區(qū)也存在10多個農(nóng)民供養(yǎng)1個干部的情況。為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費，很多基層財政的行政管理費及工資支出占到了財政支出的絕大部分，政府沒有什么余錢去推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，有的地方則連公職員人員的工資都難以保證。湖南部分地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)一些頗有作為的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職外出打工的情況。我國行政事業(yè)單位機構(gòu)改革業(yè)已到了非實施不可的時期。搞好基層政府機關(guān)的公職人員的精簡工作，是一項帶動我國基層財政走出困境的一個戰(zhàn)略措施，但在實施中要切實注意以下問題。

　�。�1）要真正落實我國基層政府機構(gòu)改革的預(yù)定人員壓縮方案。目前，我國基層政府的機構(gòu)改革已經(jīng)推行一段時間，也取得顯著的效果，但是，改革并不到位。真正分流的人員還非常少，政府人員與該地區(qū)的財政收入還不相適應(yīng)，人員精簡不夠徹底且有繼續(xù)膨脹的基礎(chǔ)，“僧多粥少”的問題依然存在。建議要加大機構(gòu)改革的力度，防止機構(gòu)和人員反彈。此外，我國基層事業(yè)單位編制龐大，是機關(guān)本身人數(shù)的數(shù)倍，建議要從財力薄弱的基層財政進行改革試點，切實對基層政府的事業(yè)單位進行人員“消腫”。

　�。�2）要搞好配套改革。目前比較緊迫的就是要搞好車改，我國一些貧困地區(qū)存在大量購置汽車等問題，汽車再加上司機、養(yǎng)車費用等，構(gòu)成了一項比較龐大的開支。據(jù)一些負(fù)責(zé)“車改”的基層財政人員測算認(rèn)為，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府一般都要配備各種車輛8臺以上，購置費高達幾十萬元，每年的車輛使用和司機工資開支都在10—20萬元，這與我國基層財政困難的現(xiàn)狀極不“協(xié)調(diào)”，湘南一個人口僅2萬人的鄉(xiāng)政府，就有各種車輛10臺，而且還有20萬元級的“本田”和“紅旗”轎車，每年的經(jīng)費開支不下20萬元，但該鄉(xiāng)目前沒有一家收入超100萬元的企業(yè)，僅僅車輛一項支出就能使該鄉(xiāng)的負(fù)債不斷上升�；�于這一因素，為緩解我國基層財政困難，建議在我國財力薄弱的基層單位要全部推行車改，一律廢除公車制度，從而切實減輕財政負(fù)擔(dān)。