摘要：全面推進國庫集中支付制度改革，是市場經(jīng)濟條件下實行公共財政的必然選擇。改革取得了顯著的成效，同時也遇到了重重阻力，離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距。對此，本文擬從加強改革的認識、解決國庫集中支付制度中的委托代理問題以及深化配套改革、完善各項規(guī)章制度等角度來探討進一步推進國庫集中支付制度改革。

　　關(guān)鍵詞：國庫；集中支付；委托代理

　　國庫集中支付制度改革，是我國建立公共財政體系的重要內(nèi)容，是我國現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。國庫集中支付制度是改變現(xiàn)行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構(gòu)在指定銀行開設(shè)國庫單一賬戶，所有預(yù)算單位需要購買商品或支付勞務(wù)款項時，由預(yù)算單位提出申請，經(jīng)國庫支付機構(gòu)審核后，將資金直接從單一賬戶支付給收款人的制度。實行國庫集中收付制，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經(jīng)濟條件下實行公共財政的必然選擇。目前，已有33個省份實施了國庫集中支付改革，并向城市、縣級推進。按照中央的統(tǒng)一設(shè)計和要求，2005年起我國將全面推行國庫集中支付制度改革。

　　一、存在的問題

　　集中支付制度試點改革已歷時三年多，總的來看，試點進展順利，運行平穩(wěn)，國庫單一賬戶體系初步建立，資金收付方式日益規(guī)范，收付效率明顯提高，財政監(jiān)督明顯加強。但離全面推行國庫集中支付制度還有相當大的差距，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　　一是由于改革觸動了某些利益集團的既得利益，再加上對改革的認識不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付條件下，各部門和單位使用資金時，不受預(yù)算硬約束，自主性強，資金存入銀行既可生息，又可作為爭取項目貸款的條件。改革后，這些好處將不復(fù)存在，因此，地方和部門自然會有抵觸和阻撓。另外取消政府部門在商業(yè)銀行的賬戶，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來源，銀行支持地方經(jīng)濟發(fā)展的積極性受到影響，也會給政府帶來一定的壓力。

　　認識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)都歸屬財政部門，預(yù)算單位將不再擁有這些權(quán)力，這成為預(yù)算部門對國庫集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)的前提下，取消單位賬戶，建立單一賬戶體系，提高財政資金的使用效益和加強會計監(jiān)督。

　　二是預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在以下違規(guī)或不規(guī)范操作問題：一是違規(guī)將財政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥到原有的實撥資金賬戶；二是違規(guī)改變財政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì)；三是違規(guī)將財政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)出專戶并轉(zhuǎn)儲大額定期存單；四是使用預(yù)算內(nèi)資金違規(guī)發(fā)放政策補貼；五是違規(guī)提取現(xiàn)金，并以虛假發(fā)票大量提取財政資金；六是代理銀行違規(guī)劃轉(zhuǎn)財政預(yù)算內(nèi)資金。這些問題的發(fā)生，反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。

　　國庫集中支付制度的交易主體分為財政部門、預(yù)算單位和代理銀行三方，其中，具有交易信息劣勢的財政部門是委托人，具有交易信息優(yōu)勢的預(yù)算單位與代理銀行構(gòu)成代理人，它們之間形成委托代理關(guān)系。委托人和代理人存在較為明顯的信息不對稱現(xiàn)象。例如，在財政直接支付活動中，預(yù)算單位可能會憑借信息優(yōu)勢及較小的風險約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規(guī)行為得逞，財政資金由國庫通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。對于財政授權(quán)支付而言，風險則更大，預(yù)算單位可能會提供虛假收款人賬戶，騙取或轉(zhuǎn)移財政性資金，或與基層代理銀行及有關(guān)人員合謀騙取或轉(zhuǎn)移財政性資金。倘若不能有效減少財政部門與預(yù)算單位、代理銀行之間的信息不對稱，就無法遏制國庫集中支付中出現(xiàn)的“異化”現(xiàn)象。

　　三是相關(guān)的配套改革尚未跟上，成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸。建立國庫集中支付制度后，政府的財政資金撥付管理發(fā)生重大變革。國庫支出數(shù)將取代現(xiàn)行財政撥款數(shù)成為財政支出數(shù)。這樣，國庫核算信息將成為政府財政信息系統(tǒng)的主要組成部分，對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。目前，我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統(tǒng)，財、稅、庫、行之間尚未實現(xiàn)橫向聯(lián)網(wǎng)，部門預(yù)算的無紙化操作難以實現(xiàn)，這將嚴重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。同時，我國相當一部分人民銀行地市級中心支行的賬戶管理手段落后，結(jié)算秩序不符合要求，給國庫集中支付制度效果的發(fā)揮帶來了消極影響。

　　相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過的，而《國金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，已有許多地方不能適應(yīng)改革的進程，加上相關(guān)的行政、事業(yè)單位的制度不健全等一些因素，使得國庫集中支付制度的改革缺乏足夠的法律制度保證。

　　二、應(yīng)采取的措施

　　針對國庫集中支付制度改革在實際運行中所存在的以上問題，筆者認為可以通過采取以下措施來解決相應(yīng)的問題，并進一步推進國庫集中支付制度的改革。

　　第一，應(yīng)當加強對國庫集中支付制度改革的宣傳力度，進一步加強學習，提高對國庫集中支付制度改革的認識。必須按照黨中央、國務(wù)院《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》、《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設(shè)的決定》、《財政國庫管理制度改革試點方案》（財庫[2001]24號）文件中關(guān)于“建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫集中收付制度”的指示精神，真正做到統(tǒng)一思想，求得共識才能做到兼顧各方面的需求，處理好新制度建設(shè)中的問題。充分認識到“集中”不是“集權(quán)”、“收權(quán)”，也不是財政部門與其他部門財權(quán)的轉(zhuǎn)移和重新分配，而是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政發(fā)展要求，必須進行的一項重大改革。

　　第二，針對國庫集中支付制度中出現(xiàn)的委托代理關(guān)系問題，可以借鑒新制度經(jīng)濟學的解決方式，圍繞著構(gòu)建國庫集中支付監(jiān)督制約機制展開。

　　首先應(yīng)健全代理銀行的篩選機制，充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，選擇具有資信的商業(yè)銀行作為財政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經(jīng)濟原則，引入競爭機制，通過招投標進行。

　　其次應(yīng)建立完備的國庫集中支付監(jiān)督機制，緊緊圍繞財政國庫管理制度改革，建立以財政資金收付實時監(jiān)測為中心，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以國庫集中收付系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為手段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，綜合運用多種監(jiān)管方式、強化財政事前事中監(jiān)管的現(xiàn)代財政資金收付監(jiān)督管理模式。（1）財政部門要以實施“金財工程”為契機，加快財政部門與代理銀行的微機聯(lián)網(wǎng)步伐，實現(xiàn)財政與代理銀行信息資源共享。（2）建立資金支付有效制衡機制和國庫集中支付內(nèi)控管理制度。一是建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機制，資金用款計劃的申報、審核、批復(fù)，財政授權(quán)支付額度的審批，以及資金的申請、支付、審核、復(fù)核、清算、會計核算、信息管理等各個環(huán)節(jié)，相互獨立、互為制約。二是建立財政部門、預(yù)算單位、代理銀行財政資金支付清算的內(nèi)控管理制度，防止資金支付清算風險。（3）完善財政直接支付與財政授權(quán)支付的后續(xù)監(jiān)管機制，對財政資金進行跟蹤問效。（4）建立國庫集中支付的投訴機制。及時受理預(yù)算單位、代理銀行和收款人投訴，研究投訴受理的工作程序和方式方法，認真解決好資金支付中發(fā)生的投訴問題。

　　再次應(yīng)建立有效的激勵機制。（1）在財政部門與預(yù)算單位、代理銀行之間實行績效合同制度。把預(yù)算單位、代理銀行的薪酬和考評與貫徹國庫集中支付政策的好壞緊密聯(lián)系起來。（2）提高預(yù)算單位、代理銀行違規(guī)行為的成本。代理人之所以要做出違背委托人意志的行為，很大程度上在于它們能夠獲取額外的好處，而不被委托人發(fā)覺；或即使發(fā)現(xiàn)，損失也很小。因此，要提高代理人產(chǎn)生機會主義行為的成本，通過利益激勵約束代理人的行為，以最大程度地符合委托人的利益取向。

　　第三，必須深化配套改革，完善各項規(guī)章制度。推進國庫集中支付制度改革，必須進行配套改革，這些配套改革主要有以下幾個方面：

　　一是抓緊制定和完善改革的配套制度辦法，以適應(yīng)國庫集中收付制度改革的需要。如及時修訂《國家金庫條例》及其實施細則；抓緊做好《財政資金支付管理辦法》及相關(guān)資金清算等辦法上升為法律或部門規(guī)章等工作，完善國庫集中支付改革的法制建設(shè)，增強改革的權(quán)威性、合法性與不可逆轉(zhuǎn)性；研究修訂《財政總預(yù)算會計制度》和《行政單位會計制度》等制度；研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國庫支付憑證的使用和管理辦法、代理銀行代理財政業(yè)務(wù)手續(xù)費的支付標準和預(yù)算單位提取現(xiàn)金管理辦法，既方便預(yù)算單位用款又保證改革規(guī)范有序進行。

　　二是全面推進財政其他支出管理制度改革，充分發(fā)揮國庫集中支付改革的作用。推進財政國庫集中收付制度的改革，離不開部門預(yù)算、政府采購和收支兩條線改革的同步推進。部門預(yù)算編制改革是國庫集中收付的基礎(chǔ)，只有將預(yù)算編制細化到具體預(yù)算單位和具體支出項目，國庫部門才能將改革推進到基層預(yù)算單位，將資金支付到項目并監(jiān)督資金的正確使用。政府采購是財政資金直接支付的重要前提，政府采購規(guī)模越大，財政直接支付的額度越高，國庫集中支付的效果就越明顯。因此，國庫管理制度改革必須與部門預(yù)算和政府采購改革相互促進，才能共同構(gòu)筑公共財政的基本框架，充分發(fā)揮改革的效能。

　　三是進一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高財政資金支付效率。進一步簡化用款計劃審批程序，特別是要簡化財政內(nèi)部對用款計劃的審批環(huán)節(jié)。如對人員和公用經(jīng)費的審批程序可直接報送到國庫部門予以審批，或直接按照均衡撥款的原則在每月底自動產(chǎn)生下達用款計劃；進一步規(guī)范財政部門的審批時限，盡量在規(guī)定的時間內(nèi)完成審批，保證單位及時用款；改進和簡化資金清算程序，節(jié)省清算時間，延長單位使用資金的時間，方便單位用款。同時，建議人民銀行制定電子住處的使用和管理辦法，逐步取消紙技憑證的傳遞，實現(xiàn)網(wǎng)上資金的無紙化清算。

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