一、迅速加快的中國城市化進程

　　城市化水平指一定地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎�。改革開放以來，中國的城市化程度逐年提高，已進入城市化加速發(fā)展時期。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截止2003年底，中國共有建制城市660個，其中直轄市4個，副省級城市（計劃單列市）15個，地級市267個，縣級市374個；同年總?cè)丝跒?2.9億，其中市鎮(zhèn)人口為5.2億。數(shù)據(jù)還顯示，中國的城市化率已從1993年的28%提高到2003年的40.5%，11年間提高了12.5個百分點。見圖1.據(jù)計算，11年間的年平均增長速度達到4.68%.如果以這個速度繼續(xù)發(fā)展，城市人口比重將很快達到全國人口的50%，就是說，將有一半的人口生活在城市之中，這會給城市政府和城市財政帶來極大的挑戰(zhàn)。

　　國家統(tǒng)計局在測度中國城市人口的比重時，以往的統(tǒng)計方法是將戶口作為界定依據(jù)。按照這種方法，在流動人口大量增加的今天，顯然會低估中國的城市化水平。為了在一定程度上解決低估問題，從1995年全國人口普查開始，國家統(tǒng)計局采用了新的城市（鎮(zhèn)）人口統(tǒng)計方法，即將城市人口定義為“常住人口”的概念，不再以戶口作為依據(jù)來劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。

　　盡管以常駐人口作為測度城市化水平的依據(jù)，要比以戶口為測度依據(jù)更具包容性，但在進行國際比較分析時發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“城市”的定義存在較大差異。按照國外有關(guān)城市的定義， 或按照聯(lián)合國人居中心建設(shè)將人口1萬人以上的居民點認作城市的標準，中國實際的城市化程度將大大高于目前官方測度的水平。

　　除人口外，民政部于1993年制訂的城市設(shè)市標準還對經(jīng)濟、財政和基礎(chǔ)設(shè)施等方面做了系統(tǒng)規(guī)定。一般認為，中國的城市設(shè)立標準要高于國外，說明中國的城市化水平在一定程度上被低估了。然而，這并不是中國城市化進程中的關(guān)鍵問題。更為重要的是，城市居民，包括準備進入城市的潛在人口，對城市公共服務(wù)的需求在多大程度上能夠得到滿足。

　　二、中國城市化對城市公共財政的挑戰(zhàn)

　　中國的城市化大致以如下兩種方式分別或同時進行：一是通過人口流動方式，即農(nóng)民進城上學、打工、參軍提干等進入城市；二是以城市數(shù)量和空間擴張形式，即變農(nóng)業(yè)用地為城市土地，變農(nóng)村人口為城市人口。無論以何種方式，城市化都對城市公共財政提出了挑戰(zhàn)。

　　1.城市政府需要提供更多的公共服務(wù)

　　據(jù)公共財政理論，公共品（服務(wù)）和外部效應(yīng)的存在是政府干預(yù)經(jīng)濟的兩個主要原因。市場經(jīng)濟條件下，私人部門無法提供一些公共服務(wù)，如國防、法律秩序、公共安全、環(huán)境保護等；市場也不能以令人滿意方式提供另一些公共服務(wù)，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等。這些必須以政府為主導組織提供。

　　但并非所有的公共服務(wù)都在全國范圍內(nèi)平均受益，有些公共服務(wù)的受益僅局限在有限范圍或特定地理區(qū)域內(nèi)。因此可根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍分為全國公共服務(wù)和地方公共服務(wù)。地方公共服務(wù)中很大一部分集中在城市區(qū)域內(nèi)，構(gòu)成了城市政府職能的重要組成部分。

　　中國的城市化進程，由于伴隨著經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型，更加劇了對城市財政的壓力，同時存在著很大的不公平。

　�。�1）體制改革前，城市居民（以戶口劃線）得到的部分公共服務(wù)通過其所在單位給予，如醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等，較大單位還自辦學校解決職工子女入學問題。隨著經(jīng)濟體制改革后“企業(yè)辦社會”現(xiàn)象的消失，這部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)而由政府提供。

　　由于體制和資金來源問題，城市居民對公共服務(wù)（如住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等）的期望，與目前城市政府所能提供的公共服務(wù)之間存在較大的差距。許多本應(yīng)由政府免費或低價提供的公共服務(wù)，讓城市居民付出了不小的代價，成為困擾他們?nèi)粘Ｉ�活的難題。特別是盡管城市政府提供了部分社會保障，也提供了一定的低保補貼，但與需求相比仍存在很大差距。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，城市居民對公共服務(wù)需求的期望與城市政府能夠?qū)嶋H提供的公共服務(wù)之間的差距，必將進一步擴大。

　�。�2）市場經(jīng)濟發(fā)展給城市帶來了大量的外地務(wù)工人口。在現(xiàn)有格局下，城市政府一般只對具有城市戶口的居民提供公共服務(wù)。若以城市戶口劃線，進入城市打工的農(nóng)民不屬于城市居民，但他們在城市中生活和工作，逐漸成為城市中的常住人口，理應(yīng)享受到城市政府提供的公共服務(wù)。目前那些沒有城市戶口的常住人口被排斥在城市提供公共服務(wù)的范圍之外，很難享受到城市政府提供以戶口為標準的基本社會保障；即使得到一些公共服務(wù)，與具有城市戶口的居民相比差距也很大。

　�。�3）特別值得注意的是在城市化進程中失去土地的農(nóng)民群體。他們被稱為“三無游民”（種田無地，就業(yè)無崗，低保無份）生活在城市邊緣，淪為新的弱勢群體。這些無地農(nóng)民的權(quán)益在城市化進程中受到了很大損失和剝奪：他們從被征土地中獲得的補償非常少，且沒有社會保障。有些農(nóng)民被安排到企業(yè)工作，放棄了對農(nóng)地的收益，但很快就在下崗分流中淪為失業(yè)者，落入城市社會底層，連基本的生存問題都沒有解決。據(jù)中國社會科學院《2005年中國社會藍皮書》，2004年130多起農(nóng)村群體性突發(fā)事件中，有87起因農(nóng)民失地而引發(fā)。農(nóng)民失地引發(fā)的社會矛盾居于困擾中國六大問題的首位。

　　據(jù)公共財政理論，除非所有城市居民都能獲得基本相同的公共服務(wù)，否則公平原則無法實現(xiàn)。從國際上看，許多國家都把公平作為設(shè)計城市財政體制最重要的原則。目前中國的狀況表明了城市化進程的脆弱性，相當多的城市居民（不是以戶口劃線），無論從獲得公共服務(wù)的質(zhì)量上，還是從獲得公共服務(wù)的數(shù)量上，都形成了對城市政府以及城市財政的相當大的壓力。中國城市財政政策的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)為更加注重公平原則，為大口徑的所有城市居民提供更多的有質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　2.城市政府需要穩(wěn)定的財政收入

　　面對提供數(shù)量更多，質(zhì)量更好的公共服務(wù)的挑戰(zhàn)，城市財政必須為城市政府履行公共服務(wù)職能提供必要的財力支持。如果沒有充沛的財力做支撐，城市政府就只能是一個不稱職的政府，要么雖然向全部城市居民提供了一定的公共服務(wù)，但服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量水平下降；要么將一部分人口排除在公共服務(wù)的范圍之外。這兩種選擇，都不利于和諧社會的建設(shè)。

　　城市財政收入來源問題應(yīng)放在全國財政體制的大背景下考慮。1994年中國進行了分稅財政體制改革，對中央與地方（包括城市）的財政體制做了重新定位，使財政收入朝向有利于中央政府的方向發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示（《中國統(tǒng)計年鑒》，2004），改革前的1993年，包括城市在內(nèi)的地方財政收入占全國財政收入的比重是78.0%，1994年改革當年下降至44.3%；1994-2003年的10年間，中央財政收入比重超過地方的有7年，其余3年中央比重也僅距半數(shù)不足2個百分點。

　　這一結(jié)果雖然實現(xiàn)了1994年分稅制改革的初衷，但由于配套的中央對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有完善，地方財政收入比重的下降導致了地方政府的財政困境，以及地區(qū)間財力不公平現(xiàn)象的加劇。由此帶來了當前中國城市政府面臨的兩大問題，一是提供城市公共服務(wù)的資金不足；二是地區(qū)間財力的差距導致各城市間公共服務(wù)提供的不均衡。

　�。�1）從縱向看，改革的不完善造成了絕大部分地方財政收入缺乏穩(wěn)定性。據(jù)1994年分稅財政體制的安排，目前城市政府的主要收入來源有地方稅、受益者交費、出售資產(chǎn)收入和來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付。但其中：

　　第一，真正屬于地方稅的稅種很少，地方稅體系并未真正建立，共享稅構(gòu)成了地方財政收入的主要部分。特別是根據(jù)現(xiàn)行法律，稅收立法權(quán)全部集中在中央立法機構(gòu)，地方人大沒有對自己的地方稅收的立法權(quán)。

　　第二，受益者交費雖然目前已進入財政部門賬戶，但財政部門并不能掌握全部，以基金或預(yù)算外形式列入的只在賬戶中反映，收繳和使用權(quán)均在收費單位。

　　第三，在出售資產(chǎn)收入中，土地出讓收入是一項主要來源，一些城市規(guī)模的土地出讓金甚至和財政收入相當，被人稱作“第二財政”。但很多城市未將其納入財政管理，脫離了財政部門監(jiān)督。另外，作為地方稅主體稅種的財產(chǎn)稅尚未開征，使土地出讓收入成了城市政府的一次性收入，使來自這方面的收入終有一日會枯竭。

　　第四，迄今為止中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。除了轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量不足外，其結(jié)構(gòu)和地區(qū)分布也存在問題。分稅財政體制先將財力集中，然后通過轉(zhuǎn)移支付制度向下級政府補充。對下級政府而言，這就形成了轉(zhuǎn)移支付收入。按財政部口徑的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式中，稅收返還部分只是對地方政府征稅努力的激勵政策，沒有均等化意義，反而使地區(qū)間差距拉大，且目前數(shù)額仍然較大，約占轉(zhuǎn)移支付總額的40%.原體制補助數(shù)額很小，可忽略不計。其余的約60%是中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付。這一部分中的專項補助屬于有條件轉(zhuǎn)移支付，均等化不是其目標。只有一般性轉(zhuǎn)移支付是無條件的，有助于地方政府解決財力不足、實現(xiàn)縱向財政平衡，且得到下級政府的青睞，因為可以將資金的使用權(quán)掌握在自己手中�？上н@部分只占1/4左右。

　�。�2）從橫向，即區(qū)域差別看，一般而言東部沿海地區(qū)的城市，財政狀況要好于中西部的城市。圖2是2003年各省級單位的財政收入占各省GDP的比重，顯示從不同地區(qū)看，2003年各地本級財政收入占GDP的比重，都沒有超過全國18.52%這一水平，表明中央政府所占份額要高于地方政府。其中北京最高，占到16.18%，上海處于第二位，占14.18%，相比之下，西部省份的這一比重普遍較低。

　　從縱向級次看，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟不發(fā)達的中西部省份，政府級次越低，財政缺口越大，財政狀況越不容樂觀。大城市由于有較大的財力調(diào)配回旋空間，財政狀況要好于小城市。因此，促進經(jīng)濟落后地區(qū)，以及基層城市的財政收入的穩(wěn)定，日益成為一個嚴峻的問題。

　　3.對城市公共財政管理的更高要求

　　為了能給城市居民提供更多更好的公共服務(wù)，除保證必要的財力支持外，還應(yīng)講究資金投入使用的有效性。公共服務(wù)具有無償或微利特性，在中國目前情況下，提供公共服務(wù)所需的資金主要還是來源于政府的財政資金。無論通過稅收還是通過收費，政府資金都是來源于城市居民的。城市政府提供公共服務(wù)無非是“集眾人之財，辦眾人之事”。因此，城市政府更應(yīng)該注重政府資金的使用效益，加強管理，促進城市公共財政管理水平的提高。

　　案例調(diào)查顯示，在中國，清楚地了解一個城市政府的公共財政狀況是困難的。因為城市財政部門提供的預(yù)算和決算報表，并不足以全面反映一個城市的真實財力。城市政府架構(gòu)中的財政部門，更像是政府的出納或算賬機構(gòu)。政府的大部分財力在賬面上雖然基本能反映出來，但財政部門只能對預(yù)算內(nèi)財力擁有所有權(quán)和使用權(quán)。其余還有很多根本沒有反映。從這個意義上講，城市政府的財力一部分集中于財政部門，另一部分分散于城市政府的各個職能部門，如主管教育、衛(wèi)生、土地的政府部門。

　　從長遠的發(fā)展前景看，隨著財政管理制度改革的深入，政府財力應(yīng)集中由財政部門管理是必然的趨勢。但在當前不同政府部門分別掌握部分財力的狀況下，城市政府應(yīng)該從全局觀念出發(fā)，在提高財政部門管理水平的同時，加強城市政府所有部門的行政管理能力。適應(yīng)城市政府職能向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的需要，建立健全各項財務(wù)制度，使政府各個部門都能既講投入，更注重產(chǎn)出，使有限的財力盡可能提高使用效率，更好地履行城市政府的職能。同時，在公共財政管理過程中，還應(yīng)使廣大城市居民有暢通的渠道、健全的制度，對政府的財力使用情況能夠充分表達自己的意愿，擁有發(fā)言權(quán)，使城市公共財政的運行更符合廣大城市居民的需要和利益。

　　三、中國城市公共財政的問題和改革

　　由于篇幅所限，這里將中國城市財政中存在的問題和解決的對策一并討論。

　　1.城市政府：職能轉(zhuǎn)變和民主財政

　�。�1）解決城市政府角色轉(zhuǎn)換問題的一個重要途徑，是將地方公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)加以區(qū)分。傳統(tǒng)體制下由政府主導城市公共事務(wù)，但在市場經(jīng)濟下，城市政府更多的是協(xié)調(diào)者，而不是指揮者，是掌舵人而不必是劃槳人，是公共服務(wù)的供應(yīng)者而不一定必須是生產(chǎn)者。

　　城市政府的主要職能是：決定應(yīng)該提供公共服務(wù)的類型、數(shù)量和質(zhì)量；決定城市政府的公共收支；制定規(guī)則以約束公共服務(wù)消費中的個人行為；選擇公共服務(wù)的生產(chǎn)者，并對其加以監(jiān)督；建立對政府官員的監(jiān)督機制。從國際經(jīng)驗看，由于政治、經(jīng)濟、文化和社會等因素城市政府的職能不是整齊劃一的，也不是一成不變的。上述城市政府職能的界定是一種理論方式。各地的城市政府應(yīng)從實際出發(fā)，恰當?shù)剡x擇自己的政府職能。

　　同時，由于城市政府在政府系列中具有承上啟下的作用，所以，還須處理好政府間的職能分工，盡可能防止因各級政府職能的過分重疊而出現(xiàn)財力浪費的現(xiàn)象，也防止因不適當?shù)爻袚�過多的政府職能而出現(xiàn)財力緊張。

　�。�2）民主財政是城市公共財政建設(shè)的重要內(nèi)容之一。城市政府的職責是為本區(qū)域內(nèi)的社會成員提供公共服務(wù)，滿足社會公共需要。但是在實際中，政府所提供的公共服務(wù)未必就是社會成員所真正需要的，其原因，一是社會成員對公共服務(wù)的偏好存在著不同程度的差異，從公共服務(wù)中獲得的實際收益不一定能夠滿足他們的需求；二是公共服務(wù)的定價與成本負擔，社會成員感到他們負擔的稅負和得到的公共服務(wù)的收益不成比例。解決這些問題的辦法是讓公眾能夠參與政府部門的決策。

　　民主財政的目的，是形成這樣一種良性循環(huán)：納稅人依法自覺納稅——其代表參與公共稅收和資金使用決策——市政府依法使用公共資金——納稅人享受城市公共設(shè)施收益。公眾起碼應(yīng)該具有如下的權(quán)利：

　　首先是知情權(quán)。在中國現(xiàn)行財政體制下，城市政府實際擁有的財權(quán)不多，民主財政建設(shè)對于城市政府更多地體現(xiàn)在財政管理上。在加大改革力度，規(guī)范城市財政管理的同時，擴大公眾的知情權(quán)，讓公眾了解自己城市的公共財政狀況，知道他們繳納的稅收的用途，明白各種政府收費的規(guī)則，是民主財政建設(shè)的出發(fā)點。值得指出的是，為了提高透明度，預(yù)算科目應(yīng)該細化，以便政府提供的預(yù)算報告能使公眾較為詳細地了解城市的財力狀況。

　　其次是參與權(quán)。除了知情權(quán)外，公眾應(yīng)在城市政府的公共財政決策中以適當形式參與，將自己的意愿反映給城市政府相關(guān)部門。需要建立必要的參與機制，如聽證制度、問責制度等，讓公眾參與到城市財政政策的制定中，幫助政府提高公共財政的管理水平。

　　第三是決策權(quán)。決策實際上是一個權(quán)衡與選擇的過程，需要特定的程序和途徑來表達公眾的意愿。在中國，各城市人代會是比較可行的公眾行使決策權(quán)的恰當方式。在這種制度安排下，公眾通過人民代表，將自己的意愿集合成集體意愿，參與公共財政有關(guān)事項的決策，使城市政府的財政行為體現(xiàn)公眾的意愿，而不是由政府代替公眾進行決策。

　　最后是監(jiān)督權(quán)。與單純依靠政府內(nèi)部相關(guān)部門的監(jiān)督相比，由公眾履行對財政的監(jiān)督權(quán)更為有效，也更可行。在公眾擁有并行使知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)的情況下，公眾的監(jiān)督權(quán)得到尊重，就會對政府的公共財政行為起到一定的約束作用。

　　2.城市公共財政支出的改進

　　城市財政公共支出體系的改進，與前述的政府職能的改善密切相關(guān)。為提高城市綜合服務(wù)功能，公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、法律秩序、行政管理、環(huán)境保護、社會保障等領(lǐng)域都是城市政府支出的重點。為實現(xiàn)既為市民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境，又形成有利于城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展的目標，城市公共財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該優(yōu)化，并提高使用和管理效率。

　�。�1）優(yōu)化城市公共支出結(jié)構(gòu)，就是結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，處理好各項公共服務(wù)支出的比例關(guān)系。為了更清晰地了解城市公共財政支出的基本格局，揭示政府在某一時期執(zhí)行了哪些職能，偏重于哪些職能，我們按費用類別對西部某省會城市2004年的預(yù)算支出進行分類，見圖3.對城市財政支出的一般格局分析顯示，社會類、行政和治安類、經(jīng)濟和建設(shè)類基本各占30%左右。

　　其中，社會支出直接用于為各社會成員提供直接受益的公共服務(wù)，是每個城市政府的最基本職能。近年來的支出安排已向這方面傾斜，但與社會需求還有較大差距。在義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生和公益性文化事業(yè)方面，政府應(yīng)投入更多。此外，在增加支出的同時，通過政府的政策引導，促進整個社會（包括非政府非盈利部門）對社會事業(yè)發(fā)展的投入，也是解決社會和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的辦法之一。

　　值得指出的是，社會支出并不能真正反映城市政府用于社會支出的數(shù)額，比如，社會保障就沒有列入預(yù)算，預(yù)算中只包括了社會保障中的補助支出部分。收入再分配是當前迫切需要強化的一項政府職能，目前城市社會分化和貧富差距不斷擴大，城市尚沒有調(diào)節(jié)收入再分配的能力，主要應(yīng)該通過社會保障支出和扶貧支出來加強對收入分配的調(diào)節(jié)力度。

　　其次，經(jīng)濟和建設(shè)支出以往一直在城市財政支出中占相當大的比重，反映了政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度。目前其中用于城市建設(shè)的支出已占很大比重，反映了城市政府加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切愿望。中國城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的滯后，已經(jīng)成為制約社會發(fā)展的瓶頸，必須將其列為城市支出的重點。目前為了改進城市基礎(chǔ)設(shè)施，城市政府通過多渠道籌集建設(shè)資金，在城市基礎(chǔ)設(shè)施有較大改觀的情況下，城市政府也為此背上大量的債務(wù)。

　　此外，財政還應(yīng)該增加環(huán)境保護的支出，包括治理河流、空氣污染工程和國土整治、城市綠化等。對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)和風險產(chǎn)業(yè)，以及供水、煤氣、公共交通等公用事業(yè)，也應(yīng)該成為城市財政支出的重點。當然，對于這些方面的投資，除了增加政府投入外，還應(yīng)該通過政策引導帶動民間主體投資。

　　再次，行政治安支出增長過快，大部分年份超過財政支出的增長速度，占財政支出的比重逐年上升。其中有政府職能范圍及相應(yīng)機構(gòu)設(shè)置不合理，行政冗員，辦公經(jīng)費奢華，行政管理費使用效率低下的不合理因素，反映了中國城市政府支出并不能跟上市場經(jīng)濟與城市化的進程。特別值得注意的是，行政管理支出膨脹必然擠占政府其他職能部分的財力，必須通過政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革來控制行政管理支出的超常增長，這也是中國城市財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個重點。

　　（2）在財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)上，提高財政支出效率還取決于制度建設(shè)和管理水平的提高。支出效率不高影響政府公共服務(wù)功能的發(fā)揮和服務(wù)質(zhì)量的提高。要解決這個問題，從大的方面看，包括轉(zhuǎn)變城市政府職能，打破政府公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷局面，實行市場化改革，引入私人部門和第三部門的競爭機制。在此基礎(chǔ)上，對于由城市政府提供的公共服務(wù)，應(yīng)該通過完善制度，加強管理和監(jiān)督來提高財政支出和公共服務(wù)效率。目前預(yù)算管理方面的改革正在進行中，針對不同性質(zhì)的支出項目選擇不同的效益衡量方法，包括成本效益分析法，最低費用選擇法等。近年來相繼推出的編制部門預(yù)算、實行國庫集中支付和政府采購制度等改革措施，也有助于改善效率。

　　涉及效率的另一個問題，是財政供養(yǎng)人口應(yīng)是多少才合適？調(diào)查顯示，城市財政困難的一個突出表現(xiàn)是政府冗員。應(yīng)將城市政府的主要職能界定為社會管理和公共服務(wù)，其他職能轉(zhuǎn)移到市場或中介組織；撤銷政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)，按職能合并；嚴格控制行政編制；事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)或中介服務(wù)機構(gòu)，人員退出事業(yè)編制，實行合同化管理等。

　　3.使城市政府具有穩(wěn)定的收入來源

　�。�1）適當賦予城市立法機構(gòu)一定的稅權(quán)。1994年中國分稅制改革沒有對稅收立法權(quán)和管理權(quán)限做合理劃分。稅收立法權(quán)集中于中央，在地方稅種的設(shè)置、稅收條例的立法方面，城市幾乎沒有權(quán)力，不利于城市因地制宜處理當?shù)氐纳鐣��?jīng)濟發(fā)展問題。有必要適當賦予城市一定的稅權(quán)，包括地方稅種的立法權(quán)，稅法解釋權(quán)，地方稅種的稅目、稅率、征稅方式方法的調(diào)整權(quán)，地方稅的減免權(quán)等。

　　（2）地方稅體系的建立與完善，首先要確立主體稅種，其次要豐富地方稅稅種，使地方稅自成體系，再次要將一部分收費轉(zhuǎn)為地方稅。

　　目前中國地方稅收中占最大比重的是共享的增值稅，其次是營業(yè)稅。但理論上，營業(yè)稅不宜作為地方稅收的主體稅種。除了它的流動性外，還應(yīng)考慮增值稅一旦進行擴大征收范圍的改革，將減少營業(yè)稅的征稅范圍。企業(yè)所得稅和個人所得稅也因其流動性不是地方主體稅種的首選。財產(chǎn)稅因其非流動性，是世界各國地方政府的主體稅種。

　　此外，地方稅體系結(jié)構(gòu)除確定主體稅種外，還應(yīng)有一定數(shù)量的其他輔助稅種。對地方稅收中不合適的稅種應(yīng)該取消，或合并，需要新開征的稅種應(yīng)及時開征。在構(gòu)建地方稅體系時，最主要的是解決內(nèi)外資企業(yè)分別適用兩套不同稅法的問題。

　　稅費改革的實質(zhì)目的，是為了在規(guī)范政府收入機制的基礎(chǔ)上，規(guī)范政府部門的行為。對各類收費在重新審視的基礎(chǔ)上進行分類，取締非法收費，將部分費改為稅，保留收費的項目加強管理，是解決當前政府收入不規(guī)范的關(guān)鍵。從稅費一體化的角度全面籌劃，把費的治理同稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來，通盤考慮，統(tǒng)一安排，有利于從根本上解決稅費改革問題。

　　4. 建立城市公共財政應(yīng)對公共風險（或危機）的應(yīng)急反應(yīng)機制

　　當風險從個體風險演變成公共風險，再由公共風險演變成公共危機，就不是個體社會成員所能承受和化解的，政府擔當此任責無旁貸。城市人口高度密集，風險或危機傳播得更快，造成的影響也更大，因此城市政府在社會的常態(tài)運行中，有必要采取一定的措施，加強風險（或危機）的預(yù)防、控制和化解，并由公共財政作為資金保障。為了應(yīng)對公共風險或危機，城市政府需要根據(jù)本地的公共風險（或危機）的特點，有針對性地建立健全事先的公共風險（或危機）的公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制。

　�。�1）預(yù)備費的應(yīng)急功能。在公共危機的初始階段，預(yù)備費是首位的常規(guī)應(yīng)急手段，對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，動用預(yù)備費即可解決。只有當危急狀態(tài)超出了預(yù)備費的能力時才需要動用其他的應(yīng)急手段。預(yù)備費的強弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時間。如果預(yù)備費很少，稍有非常態(tài)事件發(fā)生就需要全面調(diào)整預(yù)算，則不利于城市公共財政運行的穩(wěn)定，且會帶來高操作成本。因此：要按法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費，不論預(yù)算是赤字還是盈余均應(yīng)如此；對預(yù)備費實行基金式管理，相當于銀行的風險準備金，如果沒有突發(fā)性支出，或用后的余額，也應(yīng)進入預(yù)備費基金；還應(yīng)適當擴大預(yù)備費基金的來源。

　　（2）建立應(yīng)急預(yù)算，內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算屬于預(yù)案，不是在公共危機到來時才編制；形式是滾動預(yù)算，每年編制滾動修改，側(cè)重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。應(yīng)急預(yù)算屬于預(yù)案，不是在公共危機到來時才編制；形式是滾動預(yù)算，每年編制滾動修改，側(cè)重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。

　�。�3）建立特定公共風險（或危機）的應(yīng)急基金。上面兩種預(yù)算的制度安排，是一種全面的、無具體針對對象的制度建設(shè)。各個城市因其面臨的情況不同，可能在全面的應(yīng)急反應(yīng)機制下，某種特定的公共風險（或危機）特別突出。如果城市政府認為有必要采取針對性的措施，可以在財力允許的條件下建立具有針對性的公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制，如針對公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)急基金、針對礦山災(zāi)難的應(yīng)急基金和針對城市債務(wù)的償債基金等。

　　需要指出的是，城市公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制，不能片面理解為就是發(fā)生了公共突發(fā)事件后的一種資金支出安排，城市政府這方面的職責，更多地體現(xiàn)在預(yù)防為主上，比如在應(yīng)急人員的培訓、應(yīng)急機構(gòu)的設(shè)置、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的完善等方面適當加大投入，把防范公共突發(fā)事件的發(fā)生作為城市政府應(yīng)急反應(yīng)的最終目的，把公共危機發(fā)生的有害影響降低到最低限度作為城市公共財政應(yīng)急反應(yīng)的最后補救措施。