「 標 題」農(nóng)民負擔、農(nóng)村公共品供給與農(nóng)村基層制度外財政

　　「 作 者」任曉

　　「作者簡介」任曉，溫州行政學院經(jīng)濟學部

　　「內(nèi)容提要」農(nóng)村基層制度外財政的膨脹內(nèi)生于目前農(nóng)村公共品稀缺的現(xiàn)實，然而，這并不必然導致農(nóng)民負擔的“加重”。事實上，農(nóng)民負擔只不過是農(nóng)村基層政府與農(nóng)民博弈的結果，問題的關鍵在于確認并界定公共資源籌集制度的合法性及與農(nóng)村公共品的區(qū)別，從而維護公共資源籌集制度的公正。

　　「摘 要 題」農(nóng)村金融與投資

　　「關 鍵 詞」農(nóng)民負擔/農(nóng)村公共品/制度外財政

　　「 正 文」20世紀80年代中后期以來，隨著城鄉(xiāng)差距拉大，中國農(nóng)村的減負呼聲與政府收效甚微的減負努力似乎形成一個怪圈，這場被媒體形容為貓與老鼠的游戲，由于極大的耗費當局的政治資源和可能引起的不良政治后果而被視為一個十分棘手的問題。因而，至今農(nóng)民負擔過重問題仍然是所有有關中國農(nóng)村經(jīng)濟問題討論的重點。這一問題至少包括以下幾層涵義：農(nóng)民負擔的根源何在？農(nóng)民負擔與農(nóng)民負擔過重如何界定？何為負擔過重，何為負擔適度？以及適度負擔何以可能？本文擬對此進行探討。

　　一、農(nóng)村公共品的供給與農(nóng)村基層制度外財政生成

　　一個不爭的背景是自改革開放以來中國農(nóng)村經(jīng)濟和社會在一個較西方發(fā)達國家短得多的時間內(nèi)獲得超常規(guī)的發(fā)展。農(nóng)民的收入水平明顯提高，隨著市場經(jīng)濟的推進，在私人品需求被逐步滿足之后，農(nóng)民對公共品需求便不斷地增大起來。不僅是絕對值的增加，相對比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入彈性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味著公共品需求增長率要高于傳統(tǒng)公共收入（稅收或其它）增長率。由此便凸顯出公共收入比重縮小與公共品需求擴大的矛盾。造成公共品稀缺的另一個原因是公共品區(qū)別于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非競爭性”（non-rivalness）的特點或者說產(chǎn)權模糊的屬性使公共品無法像私人品那樣通過市場進行有效配置，而更多的時候只能采取由政府直接提供的辦法來實現(xiàn)。就處理外部效應來看，個體的邊際成本與社會邊際成本不一致（MC≠∑MCi，i∈N）而導致市場機制效率下降也要求政府出面處理�？梢詧D示如下，圖中橫軸度量公共品的需求量或供給量，縱軸表示的價值。MC[p]、V[p]分別表示公共品對于個人的邊際成本和邊際價值，Q[p]表示該公共品的私人均衡。V[s]表示社會邊際價值，從社會角度分析，該公共品最優(yōu)供應量是Q[s]，政府承擔公共品部分成本的效果是將邊際成本曲線由MC[p]降低到MC[b]或更低，使得私人滿足程度提高到Q[b]或恰好等于社會所要求的最優(yōu)水平（見下圖）。

　　附圖一般來講，公共品的提供應附合效率原則和受益原則，由于不同區(qū)域的居民對不同的公共品存在著不同的偏好，對于經(jīng)濟社會發(fā)展方式具有多樣性的選擇，地方政府可以較好地掌握各種信息，因而地方政府的決策程序一般能較實際地反映當?shù)鼐用衿�好和需求。所以通常認為合理的農(nóng)村公共品供給主體，應該是農(nóng)村基層政府。

　　嚴格地講，農(nóng)村基層政府供給公共品的公共支出資金應該只有一種來源，即現(xiàn)行財政管理體制下的農(nóng)村基層財政（包括預算內(nèi)財政和預算外財政）。而事實上，農(nóng)村基層政府還有一種籌措公共資金的途徑——制度外財政。農(nóng)村基層制度外財政是指存在于現(xiàn)實經(jīng)濟中的、未能以“預算內(nèi)資金”或“預算外資金”形式反映出來的、通過非“正�！蓖緩交I集的、確實用于于公共目的的“公共收入”，即農(nóng)村基層政府繞開現(xiàn)行財政管理體制以各種形式收集的自籌資金以及由此發(fā)生的“公共支出”，（注：有學者將這種收入稱為“非規(guī)范收入”（樊綱，1995）或“預算外（off budget）資金”（黃佩畢，1993），更適合于概括本文所述農(nóng)村基層政府收費和攤派資金的概念是“制度外財政收入”，這一概念的使用得益于孫潭鎮(zhèn)、朱鋼一項研究（孫漂鎮(zhèn)等，1993）的提示。）是“額外”供給的公共品成本的分攤制度，是一種準稅收制度。

　　農(nóng)村基層制度外財政產(chǎn)生的淵源可以追溯到80年代初啟動的、被學界概括為地方政府導向型的經(jīng)濟發(fā)展模式。一方面在農(nóng)村工業(yè)化初期，由于農(nóng)村私人資本的短缺和分散以及農(nóng)民對風險的厭惡使得民間投資資本積累很困難，所以作為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展突破口和支柱的鄉(xiāng)村工業(yè)，一開始都是地方政府特別是農(nóng)村基層政府參與或支持創(chuàng)辦的，這種農(nóng)村基層政府為啟動農(nóng)村經(jīng)濟而導致的擴張性直接投資對傳統(tǒng)制度內(nèi)財政構成巨大壓力。另一方面，作為農(nóng)村社區(qū)利益代表者和社區(qū)管理者，農(nóng)村基層政府理所當然地負有提供社區(qū)公共品的責任。于是農(nóng)村基層政府被要求在短期內(nèi)完成對上級政府乃至中央政府的公共品供給功能的替代。但是，在“農(nóng)村基層政府由上傳下達的中轉機構演化為國家經(jīng)濟管理的一個層次和組織地方經(jīng)濟活動的主體”的過程中責任與權利顯然是非對稱的，上頭轉嫁的事權遠遠超過農(nóng)村基層財政的承受能力，傳統(tǒng)的財政管理體制與農(nóng)村地方經(jīng)濟發(fā)展積累的各種矛盾日益加深（注：盡管稅制改革后農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，但稅收立法權仍在中央，農(nóng)民基層政府無法根據(jù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和財政增加農(nóng)業(yè)稅收取。由于農(nóng)業(yè)稅本身積累資金有限，支援農(nóng)業(yè)投資能力弱化，不能滿足農(nóng)村的公共支出需要，事權與財權的非對稱性，導致投資非農(nóng)化傾向。財政分配的缺位使得地方政府把這部分費用向農(nóng)民轉嫁，誘致制度外財政的發(fā)生。我們對永嘉縣羅東鄉(xiāng)所作的一項調(diào)查顯示，1999年該鄉(xiāng)人均收入的2320元，而人均負擔的農(nóng)業(yè)稅只有5.85元，僅占農(nóng)民收入的0.25％。然而，該鄉(xiāng)的其他收費項目多達5-10項，總額是農(nóng)業(yè)稅的好幾倍。與此相關的一個現(xiàn)象是，由于收費行為容易遭到農(nóng)民反對，農(nóng)村基層政府就采取“費搭稅車”的方式混合征收，模糊了稅費界限，客觀上造成農(nóng)民認為國家稅收不斷加重的不良印象。）。加之在經(jīng)濟增長過程中，由地方性公共品需求增大所排動的地方性財政支出的膨脹，更是難以與傳統(tǒng)財政管理體制相容。從而產(chǎn)生了應付這些矛盾的新的財政形式，即農(nóng)村基層制度外財政。換句話說，農(nóng)村基層制度外財政是突破傳統(tǒng)財政體制資金困境的一項成功的“誘致性制度變遷”案例。是有著深刻經(jīng)濟社會根源的、十分“自然”的現(xiàn)象，是在舊體制已經(jīng)不再適應新的經(jīng)濟條件和新的經(jīng)濟形勢的情況下人們自發(fā)地解決公共品供給不足問題的一種處于“草創(chuàng)階段”的體制創(chuàng)新（樊綱，1995）。

　　二、農(nóng)村基層制度外財政與農(nóng)民負擔

　　根據(jù)上文分析，農(nóng)村基層制度外財政基本的功能在于向農(nóng)村社區(qū)提供公共品。不同地區(qū)的農(nóng)村基層政府依據(jù)本區(qū)域內(nèi)社會成員對公共品的偏好、需求強度作出決策，彌補公共品供應不足，消除或內(nèi)化外部效應，最大化社區(qū)成員的公共福利水平。然而，現(xiàn)行農(nóng)村基層公共品供給體制缺陷以及基層管理集團目標異化，農(nóng)村基層政府行為容易偏離社會成員的偏好甚至嚴重扭曲，并由此帶來農(nóng)民負擔加重。

　　廣義的農(nóng)民負擔構成包括：稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、集資、攤派、罰款等，是農(nóng)民向政府及其部門的直接轉移支付。本文論及的農(nóng)民負擔指除稅收外的所有“額外”公共品成本的分攤，或者說，是社區(qū)內(nèi)農(nóng)民對政府制度外公共品的價格支付。如果說稅收是政府提供公共品的規(guī)范籌資渠道，屬于正常財政制度，則制度外財政就是超越正常財政制度統(tǒng)籌的，非規(guī)范的自籌自支式的準公共收支制度。

　　在研究農(nóng)民負擔過程中我們必須注意到“農(nóng)民負擔加重”有一定的主觀特性。農(nóng)民負擔首先是農(nóng)民的一種感受。中共十一屆三中全會后，推行包產(chǎn)到戶的變革，農(nóng)村負擔的主體，逐步由集體轉移到農(nóng)戶，農(nóng)民由集體勞動者到獨立經(jīng)營者的身份變化使得農(nóng)民對負擔的感受變得更直接、更敏感，尤其對貨幣形式的上繳抵觸情緒較大。近期的一項對浙江農(nóng)村的調(diào)查顯示，僅有19.23％的農(nóng)民愿意以現(xiàn)金作為負擔方式（孫梅君，1998）。目前農(nóng)民現(xiàn)金收入占全部收入比重一般只有60％多，現(xiàn)金支付能力較低，而農(nóng)村的收費攤派基本上是要求以現(xiàn)金形式支付的，這在農(nóng)民心理上容易造成負擔不斷加重的感受。

　　農(nóng)村基層制度外財政收入構成中比重最大最穩(wěn)定的部分是鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。目前爭議較大，農(nóng)民反映較多，認為負擔過重的也主要與這項收費有關。尤其在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，制度外財政“稅源”較少，主要依賴直接來源于農(nóng)民家庭可支配收入的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。有些地區(qū)這部分收入占到當?shù)刈曰I資金收入的75％左右（程映萱，1991）。

　　按憲法規(guī)定鄉(xiāng)級政府權的職能是“領導本鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作”與之對應的收費包括：教育附加費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。這五項費用是現(xiàn)行政策允許的制度外公共品成本在農(nóng)村社區(qū)成員間的分攤。政策還允許村級組織可以收取公積金、公益金和管理費，分別用于公共設施投資建設、福利事業(yè)和行政管理費用。

　　從制度經(jīng)濟學的角度來看，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留存在有其合理性。根據(jù)諾斯的國家理論和中國現(xiàn)實的農(nóng)村土地制度，政府和集體作為經(jīng)濟利益主體參與農(nóng)民收入分配是天經(jīng)地義的。這項農(nóng)民負擔是鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的內(nèi)在的經(jīng)濟租（economic rent）本質(zhì)要求鄉(xiāng)村兩級作為土地集體所有權的代表實現(xiàn)其經(jīng)濟意義的必然結果（張岸元、白文波，2000）。事實上農(nóng)民抱怨負擔過重并非是對制度外財政體制合理性本身的懷疑，而是對制度非正常運作過程的不滿。

　　盡管早在1991年的《農(nóng)民負擔費用和勞務管理條例》中就已明確規(guī)定，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5％”。但是各行政部門（包括鄉(xiāng)以上政府和職能部門）仍然能夠繞開5％的硬性指標，以合法形式明文下達各種收費項目，各種達標攤派集資等（注：如浙江的某些縣（區(qū)）下文規(guī)定收取建設集資費、造地費、耕地占用費、建筑許可證工本費、農(nóng)改廁押金、超面積罰款等，而且在就學、外出打工、婚姻登記，農(nóng)業(yè)用電等方面也存在較嚴重的加重農(nóng)民負擔現(xiàn)象。），這些名目繁多的收費往往是通過行政隸屬關系，借助行政的強制力量來實現(xiàn)，具有相當大的隨意性和主觀性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1996年農(nóng)民承擔的收費、集資、罰款等社會負擔為131.2億元，人均14.7元，比上年增長14.2％；為了真實地反映農(nóng)民負擔的事實，據(jù)農(nóng)業(yè)部的另一項對全國百縣監(jiān)測點的調(diào)查統(tǒng)計，1996年農(nóng)民人均承擔社會負擔為46.1元高于全國統(tǒng)計數(shù)字3倍。這種超范圍統(tǒng)籌多數(shù)未能用于農(nóng)村公共品的提供或造成公共品供給過剩。在監(jiān)督不足的情況下，這部分公共資源甚至被揮霍浪費、貪污挪用。

　　既便是嚴格執(zhí)行“5％”標準征收，鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的地區(qū)也未能達到使實際征收額隨農(nóng)民上年人均純收入的變動而變動，從而減輕欠收年份農(nóng)民負擔的效果。目前在提統(tǒng)征收實際操作中負責計算農(nóng)民上年人均純收入的是縣級統(tǒng)計部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站。于是許多地方便根據(jù)自己的提統(tǒng)總量目標，通過征收公式的逆推，準確“算出”農(nóng)民上年純收入，如此征收方式的效率值得懷疑。

　　部分農(nóng)民感到負擔重的另一個原因是負擔的分攤方式不合理，在現(xiàn)行農(nóng)村公共品供給體制下，制度外公共品的成本基本上是在社區(qū)內(nèi)所有成員間平均分攤的，這顯然會造成負擔不均，就分攤的計提標準而言，無論是1996年以前是不超過全鄉(xiāng)上年人均純收入的5％的標準。還是從1997年起改為以村農(nóng)民人均純收入為計提依據(jù)，均不符合公平負擔原則。在收入水平參差不齊的農(nóng)民間進行平均公攤的結果是高收入戶實際負擔低于其人均收入的5％，低收入戶的實際負擔會高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之間的農(nóng)村基尼系數(shù)計，有半數(shù)的農(nóng)村人口在平均線下，低收入階層農(nóng)民負擔較重。就征收對象而言，依前文的分析，制度外征收合法依據(jù)是農(nóng)村基層政府和村集體與農(nóng)民之間基于土地所有權和使用權的關系而產(chǎn)生的經(jīng)濟租。所以征收對象應該是土地。但是根據(jù)公共品收益外在化且非排他的特點，分攤公共品成本的對象則應該是社區(qū)內(nèi)所有農(nóng)民。也就是說征收的對象應該是“人頭”。也許正是因為這種思維上的混亂導致在實際操作中各地農(nóng)村征收對象的定位五花八門。有完全向“地頭”分攤的、有完全向“人頭”分攤的、有將土地與人口結合起來平攤的。考慮到農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)人口比重相對較高的現(xiàn)狀（注：盡管農(nóng)村中有不少農(nóng)業(yè)人口涌向城市從事其他產(chǎn)業(yè)了，但與此相關的一個突出現(xiàn)象是：對于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入城市打工或經(jīng)商的“農(nóng)民”來講只要在農(nóng)村有田或擁有農(nóng)村戶籍，還是得繼續(xù)負擔土地或戶籍所有地的攤派。盡管農(nóng)村農(nóng)共品對這部分人來講效用早已為零。），無論是采取哪種分攤制度，比較利益水平低的農(nóng)業(yè)負擔率總會高于比較利益水平高的非農(nóng)其它產(chǎn)業(yè)。這種高收入產(chǎn)業(yè)、高收入戶低負擔率，低收入產(chǎn)業(yè)、低收入戶高負擔率的反向調(diào)節(jié)機制使得農(nóng)村制度外公共品成本分攤制度既不是等比例的，更不是累進的，而是一種具有累退效應的分攤機制。導致農(nóng)村公共的分攤制度扭曲的更深層次的原因在于農(nóng)村基層政府的行政目標高于經(jīng)濟目標。農(nóng)村基層政府的目標是多重的，除了經(jīng)濟目標，還有其他政治、社會職能目標。在曼庫爾。奧爾森（Mancur Oison）的利益集團模型分析框架中作為分權后的地方行政管理集團亦是符合“經(jīng)濟人”假設的，是決策者在決策過程中更多地追求自身收益與成本的均衡，而不是社會收益與社會成本在邊際上的均衡�；鶎诱�府的目標函數(shù)中比較關鍵的兩個變量是：升遷和規(guī)模（王竹，1997）。他們首先考慮的是上頭對其職位升遷的考核因素，其次謀求管轄的權限和規(guī)模的擴大。當農(nóng)村基層管理者面對財政資金的嚴格約束，難以最大化上述目標效用時，他們很自然地會想到通過對農(nóng)民各種收費的增加來放松資金的約束。然而，基層管理者政績偏好顯然與農(nóng)村社區(qū)整體利益取向上存在著差別，這不僅加重了農(nóng)民負擔，而且造成了社會福利的損失。比如一些地方盲目上馬“獻禮工程”、“達標項目”、“升級計劃”不切實際搞攀比，向農(nóng)民亂攤派，亂收費就是例證。再如，出于追求機構最大化的沖動，政府規(guī)模有擴大趨勢�，F(xiàn)在一個30人左右編制的基層政府往往有上百人的規(guī)模，在財政無力承擔的情況下政府就為“養(yǎng)人”出臺了大量收費項目，以彌補經(jīng)費缺口。而有的收費竟然僅僅是為了維持收費人員的開支。

　　從外部監(jiān)督角度看，現(xiàn)行公共資源配置過程約束機制嚴重滯后。制度外財政收支帳證不全，甚至根本沒有建帳，資金管理混亂。由于有關收費政策規(guī)定本身較模糊，而且不同鄉(xiāng)村之間差別較大。這使得監(jiān)督者和被監(jiān)督者信息不對稱，監(jiān)督成本過大，導致有效監(jiān)督不足。事實上，現(xiàn)行的政府審計監(jiān)督極少涉及對農(nóng)村制度外財政運行情況的監(jiān)督。管理上約束和制衡的缺乏，后果是公共資源配置總體效率的低下。較為常見的情況是公共資源被用于與改進農(nóng)民福利水平無關的事情，甚至被趁機侵占挪用。

　　三、農(nóng)村公共資源籌集制度的改進與農(nóng)民適度負擔的可能

　　農(nóng)村制度外公共資源籌集制度運作過程中存在的一系列漏洞，直接導致了農(nóng)民負擔過重的后果，這不僅在經(jīng)濟上降低了農(nóng)民可支配收入水平，嚴重削弱農(nóng)業(yè)的自我積累能力，壓抑農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的提高，而且，更重要的是政治上會造成農(nóng)民對基層政權合法性認可程度的下降，動搖政府政績合法性基礎。農(nóng)民在缺乏相應申訴和退出機制救濟的情況下（注：一種可能的退出機制是移民到另外的地方，避開當?shù)鼗鶎诱�權的收費行為，但是，問題在于到了新的地仍然會有一個收費的基層政府，另外在土地仍然是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生活保障的前提下，土地集體所有很自然有一種排外傾向，而且嚴密的戶籍制度似乎更難突破。），容易使原本單純的經(jīng)濟屬性問題復雜化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。

　　1993年以來，為規(guī)范農(nóng)村各種收費，減輕農(nóng)民負擔全國不少地區(qū)進行了探索，積累了一些經(jīng)驗形成了諸如：“費改稅”、“稅費統(tǒng)籌”、“稅費合一，人地分攤”、“土地負擔大包干”等改革思路，其中以“費改稅”的呼聲最高。

　　“費改稅”的主張者認為向農(nóng)民籌資收費本身符合稅收的一些性質(zhì)。而且稅收比收費規(guī)范便于控制，可以取消基層直接參與農(nóng)民收支分配的權力，從而遏制農(nóng)民負擔增加的可能性。對于這種思路已有人表示了不同的看法，認為“費改稅”建議是試圖繞開土地制度和戶籍制度去討論農(nóng)民負擔問題，既缺乏理論依據(jù)又沒有操作的可能（張岸元、白文波，2000）。

　　一種我們比較贊同和可行的農(nóng)村公共資源籌集制度的改革方案是：在明確劃分農(nóng)村基層政府財權與事權基礎上，將原來向農(nóng)民收取的一切制度外項目按租和費劃分成兩大類。在農(nóng)村，租一般是指地租。根據(jù)土地資源區(qū)分為絕對地租和級差地租。絕對地租的依據(jù)是土地所有權的級差。級差地租的依據(jù)是土地所有權派生的土地經(jīng)營權。地租收取的依據(jù)是農(nóng)村基層的政府是土地的所有者的代表。地租與土地所有權的對應可以復歸鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的經(jīng)濟租本質(zhì)。費是享受公共品支付的價格，是基于對公共品消費事前或事后的評價而產(chǎn)生的支付行為的方式。費的收取應與具體的公共品相對應。目前農(nóng)村土地的集體所有制決定了租的收取應歸集體，包括絕對地租和級差地租，租的數(shù)量由上級政府定一個總的上限，在上限以內(nèi)再劃分幾個檔次，由基層組織與農(nóng)民協(xié)商決定適用的檔次。租的交付形式可以是實物或出工，也可以是貨幣形式。費的收取應視具體的支出情況和實際需要，由村民大會決議通過方可收取，但是在絕對量上還是要設定一個控制標準�？傊�，要考慮到區(qū)域內(nèi)不同收入層次間，由于農(nóng)民收支差別而產(chǎn)生的對負擔實際承受能力的差異，政策設計中在總量控制的前提下實行區(qū)域分類收取。另外要盡可能推行以勞代資，減輕農(nóng)民現(xiàn)金支付負擔。

　　關于公共資源有效使用的基本設想是：第一，要建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，使區(qū)域范圍內(nèi)多數(shù)人的需求得以體現(xiàn)。這就要求基層政權真正落實民主選舉制度。通過民主選舉使得農(nóng)村基層干部能夠真正以本社區(qū)農(nóng)民的根本利益為決策本位，對農(nóng)民負責，受農(nóng)民監(jiān)督，從而保證農(nóng)村公共資源得到合理有效的使用。第二，推行農(nóng)村財務管理預決算制度，由民主理財小組參與編制預算搞好財務收支的事前監(jiān)督，預算執(zhí)行情況及時公布接受群眾監(jiān)督。同時，健全農(nóng)業(yè)審計制度，采取靈活多變的方法強化外部監(jiān)督。第三，提高農(nóng)民的參政意識，強化農(nóng)民的“集體行動”能力，從而改變在與政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實現(xiàn)“鄉(xiāng)政民治”的格局。從政府的層面來講首要的任務是繼續(xù)大力推動農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟總量，通過以工補農(nóng)提高農(nóng)民收入水平，增強農(nóng)民的承受能力。同時，加大機構改革力度，精簡機構壓縮經(jīng)費，規(guī)范政府行為，從而抑制農(nóng)村基層政府外財政支出的膨脹。

　　四、余論

　　基于以上的討論，我們還可以進一步探討一些更為深入的問題。比如我們很容易發(fā)現(xiàn)所謂制度外財政只不過是在舊體制（公共品供給制度）已經(jīng)無效的地方自發(fā)地創(chuàng)造新的作法以擺脫公共品短缺困境。而新作法作為一種非正式制度安排的不穩(wěn)定性及其在實施過程中的扭曲，引起農(nóng)民負擔的過重。我們在肯定農(nóng)村基層制度外財政是解決農(nóng)村公共品供給短缺的重要制度形式的同時，應該注意到制度形成過程需要一個較長的重復演進過程。所以農(nóng)村基層制度外財政與加重農(nóng)民負擔并沒有必然的聯(lián)系。前者根源在于現(xiàn)行公共收支體制上存在著混亂與缺陷，后者則只不過是一個農(nóng)民與地方政府交易過程中討價還價吃虧的外在表現(xiàn)。

　　進一步說，從分配的要求看，農(nóng)村基層制度外財政這種非市場機制的籌集資金方法也不可能是單純經(jīng)濟機制。也就是說解決公共需要的分配必然要介入政治過程替代市場機制。所以，對于規(guī)范農(nóng)村基層制度外財政而言，關鍵是需要通過合法民主程序將其變?yōu)榻?jīng)由農(nóng)村社區(qū)內(nèi)公共品受益人（公共品成本支付人）全體批準，能夠表達社區(qū)成員公共選擇結果的一種規(guī)范化的地方收費。對于農(nóng)民負擔問題的治理則較為復雜，也許正因為如此，本文有關這一部分的討論無可避免地將這個看似屬于純經(jīng)濟范疇的問題擴展到了政治領域。然而，更多的討論已超出了本文的論題。所以，文中針對這一問題的有關建議也只能是一些治表的權宜之計。這也是因為我們不相信農(nóng)民負擔問題是一個純“經(jīng)濟問題”。