內(nèi)容摘要：科學(xué)、規(guī)范的績效預(yù)算制度是公共財政管理體系中不可缺少的組成部分，本文對有關(guān)績效預(yù)算的基本理論及發(fā)達國家在績效預(yù)算方面的實踐經(jīng)驗作了簡單介紹，并就如何在中國建立績效預(yù)算制度提出了初步設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：政府  財政  績效預(yù)算

　　財政預(yù)算是政府施政綱領(lǐng)得以具體實現(xiàn)的首要途徑，也是影響政府部門組織行為最有力的工具。因此，在世界各國行政改革的實踐中，隨著政府戰(zhàn)略規(guī)劃及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國討論較多的焦點性問題，從計劃項目預(yù)算（Planning Programmed Budgeting）到零基預(yù)算（Zero-Based Budgeting），直到目標(biāo)管理（Management by Objectives），都在追求以戰(zhàn)略規(guī)劃將公共資源做最合理有效的分配。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)預(yù)算改革的焦點集中在提高政府及其各部門的行政績效，這一時期發(fā)展的績效預(yù)算（Performance-Based Budgeting）主張公共部門的預(yù)算必須符合中長期政府戰(zhàn)略規(guī)劃，強調(diào)以政府或其部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，在公共部門中建立公共戰(zhàn)略規(guī)劃與績效預(yù)算的中期游動預(yù)算框架。

　　目前，中國正在逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政管理體系，而科學(xué)、規(guī)范的績效預(yù)算制度正是公共財政管理體系中不可缺少的組成部分。從中央財政到地方財政，有關(guān)績效預(yù)算尤其是項目支出績效的一些探索性的試點工作已經(jīng)展開，在這樣的背景下，本文嘗試探討一些有關(guān)績效預(yù)算的基本理論和世界發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，并就如何在中國建立績效預(yù)算制度提出了初步設(shè)想，希望能夠起到一點拋磚引玉的作用。

　　一、績效預(yù)算相關(guān)理論和方法

　　（一）政府預(yù)算決策過程理論

　　政府預(yù)算決策過程通常包括預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算審議兩個階段，它決定了一個國家的資源配置，在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上，即政府公共政策的抉擇上，扮演了關(guān)鍵性角色。由于政府的行為必須通過預(yù)算來體現(xiàn)，因此政府預(yù)算的決策對政府整體施政效果具有深遠(yuǎn)的影響。

　　1.理性預(yù)算理論（Rational  Budgeting  Theory）

　　為了找到一個資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，西方一些專家提出了預(yù)算學(xué)界十分重要的一個規(guī)范性理論，即理性預(yù)算理論，它主張政府在預(yù)算決策過程中，應(yīng)當(dāng)通過按部就班的理性計算，考慮各個活動方案的效率和效果，做出理性選擇，從而最有效地配置資源。理性預(yù)算理論主導(dǎo)世界各國政府相繼推出了各種理性預(yù)算制度，如計劃項目預(yù)算、零基預(yù)算、目標(biāo)管理以及績效預(yù)算。各國、各級政府逐漸重視有關(guān)效果與效率方面的信息，并開始系統(tǒng)地收集、加工和使用這些信息。

　　2.增長預(yù)算理論（Incremental  Budgeting  Theory）

　　這一理論的創(chuàng)始者Aaron  Wildavsky認(rèn)為，理性預(yù)算理論并不可行，由于能力與資源的限制，不可能使用權(quán)決策者能夠收集絕對完整的信息，也就是說，針對某一政策目標(biāo)，決策者不可能列舉出所有的可能方案，并準(zhǔn)確無誤地衡量出每個方案的利弊，因此理性預(yù)算制度在真實世界的使用難度就可想而知。就各國政府的實踐而言，決策過程并不是按部就班的理性計算，決策者往往會以現(xiàn)行預(yù)算為決策的出發(fā)點，運用簡化的策略，作邊際修正，這樣就大大減輕了計算的負(fù)擔(dān)，縮小了預(yù)算爭論的范圍，使預(yù)算編制在法定期限內(nèi)得以完成。

　　3.角色理論

　　這是一個實證理論，其基本內(nèi)容是：預(yù)算決策過程中的參與者有特定的角色與預(yù)期的行為，政府首腦及財政預(yù)算首腦在整合機關(guān)需求提出預(yù)算草案的過程中，扮演著守門員的角色，對各機關(guān)的概算需求進行調(diào)整刪減，維持年度收支平衡，而政府其它部門首腦在提出概算需求時，扮演著為部門爭取預(yù)算的角色，表現(xiàn)出貪婪的行為模式；議員（或相當(dāng)于議員的人大代表等）在審議通過預(yù)算草案的過程中，由于專業(yè)知識不足與時間精力有限，往往只能以政府提交的預(yù)算草案為藍(lán)本，針對其中一小部分，依特定立場或利害關(guān)系作為決策的依據(jù)。因此，在預(yù)算決策過程中扮演著象征性角色與特定利益群體利益爭取者的雙重角色。根據(jù)角色理論，預(yù)算決策者往往會選擇性地使用信息，以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之，特定信息（如績效不佳需刪減預(yù)算，或績效良好需增加預(yù)算）在預(yù)算決策過程中不被預(yù)算決策者（如部門首腦或政府首腦）所重視與運用就不難理解了。

　�。ǘ�）完美財政原則的8個屬性

　　1.明確定義各種限制指標(biāo)、部門準(zhǔn)備金和免責(zé)條款，以避免混亂和無效的預(yù)算執(zhí)行；

　　2.行政透明，包括會計、預(yù)測以及部門預(yù)算安排，以此來獲得普遍的支持；

　　3.簡潔，使立法機關(guān)和社會公眾能夠接受；

　　4.靈活，使政府的控制不致影響對外界突發(fā)事件的應(yīng)對；

　　5.財政資金足夠應(yīng)付某一具體目標(biāo)的支出需求；

　　6.強制性，對不能完成預(yù)算的要有懲罰和強制執(zhí)行力；

　　7.一致性，一整套標(biāo)準(zhǔn)與財政原則要互相適應(yīng)，同時又要與宏觀經(jīng)濟政策相適應(yīng)；

　　8.高效性，政策行為應(yīng)當(dāng)有效率，應(yīng)當(dāng)作為財政改革的一部分，確保財政的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄈ�）穩(wěn)定增長公約與黃金法則

　　穩(wěn)定增長公約和黃金法則是歐盟各國目前普遍遵循的兩項財政原則。

　　1.穩(wěn)定增長公約

　　目前，歐元區(qū)成員國的貨幣政策由歐洲中央銀行（ECB）統(tǒng)一實行，而財政政策則由各國政府自行掌握。為了消除某國經(jīng)濟過度膨脹而給其它成員國帶來的負(fù)面影響，歐盟成員國簽署了馬斯特里赫特（Maastricht）和阿姆斯特丹（Amsterdam）公約，明確限制一個成員國的公共債務(wù)和赤字不能超過一定的限度。穩(wěn)定增長公約也可視為可支付的投資規(guī)則，它使一個國家的凈負(fù)債保持在一個穩(wěn)定的水平。

　　2.黃金法則（Golden  Rule）

　　黃金法提倡數(shù)代人之間的公平，經(jīng)常預(yù)算支出主要使今天的納稅人受益，所以不應(yīng)把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到后代身上，反過來，今天的資本投資將使今天和明天的人共同受益。這并不意味著資本支出總是比經(jīng)常支出好，它們各負(fù)其責(zé)，都實現(xiàn)納稅人資金的價值最大化，并對經(jīng)濟產(chǎn)生持久的影響。黃金法則區(qū)分經(jīng)常支出和資本支出的不同經(jīng)濟性質(zhì)，使政府有責(zé)任保持經(jīng)濟發(fā)展必需的投資水平，并確保公共投資存量保持良好的狀態(tài)。同時，保持財政政策的穩(wěn)定性也至關(guān)重要，政策制定應(yīng)符合長期利益，投資過大或失誤的成本往往十分巨大而且糾錯的過程也非常痛苦。黃金法則要求政府分別制定經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，也就是我們通常所說的復(fù)式預(yù)算。

　�。ㄋ模┕烙嬇c預(yù)測技術(shù)

　　估計與預(yù)測技術(shù)指的是對未知數(shù)值做出量化評估，估計所針對的是現(xiàn)在或過去發(fā)生的事情，而預(yù)測針對的是將來的事情。公共財政管理中最典型的預(yù)測是預(yù)算過程中的收支預(yù)測，如果預(yù)測準(zhǔn)確，在決策者力圖將總收入與總支出相聯(lián)系以做出決定時，公共組織就能利用預(yù)測得知什么是現(xiàn)實可行的選擇。在績效預(yù)算實踐中，對經(jīng)濟活動各方面的預(yù)測與財政收支預(yù)測同樣重要，關(guān)系到政府施政綱領(lǐng)的制定和實施。相應(yīng)的，估計過去和現(xiàn)在時間段內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)果，對合理評價行政績效以調(diào)整財政預(yù)算政策也是績效預(yù)算的一個重要內(nèi)容。

　　但是，所有的估計和預(yù)測在某種程度上都不是精確的，問題在于不準(zhǔn)確的程度有多大。高誤差將會帶來嚴(yán)重的政治和經(jīng)濟后果，通常有兩個原則可以避免高誤差。首先是采用最合理的技術(shù)盡最大努力對影響最大的因素進行估計和預(yù)測，而相對忽略次要因素（假設(shè)次要因素中的誤差可以互相抵消）。其次是謹(jǐn)慎性原則。在經(jīng)濟上要對估計和預(yù)測的結(jié)果持謹(jǐn)慎態(tài)度，采用最悲觀的數(shù)值，并建立相應(yīng)的儲備資源，以應(yīng)付外部突發(fā)事件。在政治上對政策方案的選擇應(yīng)保持不偏不倚的中性態(tài)度，同時要承認(rèn)估計和預(yù)測結(jié)果的誤差，并將估計預(yù)測的過程和結(jié)果的所有細(xì)節(jié)公諸于眾，使社會公眾更加相信政策的科學(xué)、合理性。

　　按照用于進行估計和預(yù)測的基礎(chǔ)來分，在技術(shù)上估計和預(yù)測有四種方法，分別是主觀性技術(shù)、抽樣技術(shù)、時間序列技術(shù)和關(guān)聯(lián)技術(shù)，這里不再贅述。

　�。ㄎ澹┏杀痉治黾夹g(shù)

　　成本分析指的是一組相關(guān)的分析方法，通過綜合考慮成本和效益來做出決策。需要指出的是，成本分析是一個為決策制定提供有用信息的工具，但并不能替代決策本身，應(yīng)當(dāng)正確地根據(jù)決策的需要來指導(dǎo)工具的運用。

　　三種最常用的成本分析法是：簡單成本分析、成本—效益分析（CBA）和成本—效果分析（CEA），其中成本—效果分析是成本—效益分析的一個特例。這幾種方法的基本程序是：（1）決定備選方案；（2）找出成本因素；（3）將成本、效益、效果因素量化；（4）方案抉擇。其中量化成本、效益、效果因素是比較復(fù)雜和困難的。在理論上，這些因素可分為以貨幣計量的因素，可貨幣化的非貨幣因素以及不可貨幣化的非貨幣因素。不可貨幣化的非貨幣因素不能以貨幣形式進行計量，它們僅僅作為被考慮因素而羅列出來。例如一個物種滅絕的損失不能以貨幣形式估計出來，但也必須作為一個相關(guān)因素保留下來在進行政策決策時予以充分考慮。評價可貨幣化的非貨幣因素有三種方法：運用判斷、詢問他人和使用具有貨幣成本的類似物（替代成本法）。在績效預(yù)算實踐中，由于因素分析的價值在性質(zhì)上必然包括某種主觀因素（如社會公眾的個人偏好），一定程度的不精確是不可避免的。因此，發(fā)達國家在確定公共活動的成本時往往僅計算貨幣因素，而在評價績效（效果和產(chǎn)出）時，則綜合運用估計和預(yù)測技術(shù)的四種方法，并將綜合評價后的結(jié)果向社會公布。

　　二、有關(guān)績效預(yù)算的實踐經(jīng)驗

　　人們希望，績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，即根據(jù)具體的可測的效果來分配資源。這就是說在績效評價和資源分配之間建立一種強連接，使得某種產(chǎn)出水平的實現(xiàn)伴隨著資源的附加。但是，如前所述，產(chǎn)出并不總能被精確地加以量化，同時，由于績效信息被政府所掌握和使用，這就不能消除財政預(yù)算內(nèi)在的政治色彩。考察美國、英國等西方發(fā)達國家的績效預(yù)算（或稱之為政府績效管理）實踐，我們目前似乎可以這樣來定義績效預(yù)算：

　　績效預(yù)算就是中央政府通過法律手段要求各級政府及其各部門在經(jīng)濟預(yù)測、戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定長、中、短期施政目標(biāo)，區(qū)分經(jīng)常項目和資本項目，運用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計方法，科學(xué)確定政府所占資源和每項公共活動的成本，通過績效評價與審計，以及增加社會公眾透明度的方法，促使各級政府不斷降低成本，改進公共服務(wù)。從這一意義上說，績效預(yù)算并不是一種預(yù)算方法，而是一種預(yù)算分配、使用、監(jiān)督的指導(dǎo)思想和機制。

　　下面就績效預(yù)算的基本內(nèi)容結(jié)合美國和英國的實踐經(jīng)驗加以說明。

　�。ㄒ唬�決策者的支持以至立法層面的保障是績效預(yù)算改革能否順利進行的一個前提條件。20世紀(jì)90年代興起的這一輪績效預(yù)算改革無一不是由各國的中央政府發(fā)起的。比如作為聯(lián)邦制國家的美國于1993年頒布實施了《1993政府預(yù)算與結(jié)果法案》，規(guī)定各級政府對政府的行政績效進行評估，追求財政預(yù)算資金的價值最大化。作為單一制國家的英國在工黨1997年上臺執(zhí)政后，在中央和地方政府兩個層次推出了以提高政府績效為目標(biāo)的財政預(yù)算改革，相應(yīng)建立了一套法律法規(guī)，保障改革計劃的順利推進。

　�。ǘ�）績效預(yù)算的參與者（包括決策者，預(yù)算分析者，部門首腦，納稅人等各種關(guān)系人）對績效信息保持現(xiàn)實的期望。政府的行政行為結(jié)果的好壞不能由政府確定的目標(biāo)來衡量，而應(yīng)由行政行為的產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome）來確定。由于技術(shù)資金的限制，以及存在著信息不對稱，因此，各種關(guān)系人廣泛參與績效指標(biāo)的制定，評價和審計有著十分重要的作用。實踐表明，某個組織或個人的參與程度越高，則其對該指標(biāo)的認(rèn)可熱情和接受程度就越高。美英兩國始終保持了在這方面的透明度，政府通過各種方式與關(guān)系人進行接觸，溝通和咨詢，這也有效地保證了社會公眾對績效數(shù)據(jù)的正確理解，即把它們作為制定政策中的一個參數(shù)，而不是決定因素。

　�。ㄈ�）政府的宏觀政策與政策優(yōu)先順序外在、清晰�？冃ьA(yù)算中一個必不可少的環(huán)節(jié)就是戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃一般都是為期三年至五年，詳細(xì)列明了一屆政府所要達到的目標(biāo)和相應(yīng)的政策，接下來，每個政府都與其所轄部門簽訂類似于“公共服務(wù)協(xié)議”（PSA）之類的東西，規(guī)定每個部門的中長期效果（Outcome）和產(chǎn)出（Output）。指標(biāo)的確定因每個國家的性質(zhì)不同也各不相同，但總體趨勢是趨向于簡單化并保持相對穩(wěn)定，目前針對一個政府的績效指標(biāo)數(shù)量大約在100個左右。

　　（四）實行復(fù)式預(yù)算，確認(rèn)可用于績效預(yù)算的資源并就此與部門、議會達成一致意見。目前，西方發(fā)達國家普遍實行了復(fù)式預(yù)算，在預(yù)算編制過程中，針對某一部門以“活動”為基礎(chǔ)進行編列，并不反映類似于中國部門預(yù)算編制中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等項目。除此之外，英國還編制部門資源預(yù)算，全面反映政府或其某一部門所占用的政府性資源。這些預(yù)算的編制均以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而不是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這樣就反映了服務(wù)提供的全部經(jīng)濟成本。當(dāng)然，成本中還包含非現(xiàn)金成本，諸如折舊、資本費用以及預(yù)提費用等等。

　　這些預(yù)算的編制與發(fā)布，是美英控制公共支出的基礎(chǔ)，提供了有關(guān)行政效率的充足信息，激勵政府有效管理以前投資形成的資產(chǎn)，也激勵了管理者努力降低負(fù)債成本。

　�。ㄎ澹┙M建一個管理整個績效預(yù)算過程的組織結(jié)構(gòu)。與中國的情形大不相同，美、英兩國一般都是通過議會（英國議會下院由執(zhí)政黨控制）的各個專門委員會負(fù)責(zé)對各部門的預(yù)算收支監(jiān)督和績效評價。審計機關(guān)和社會中介組織也發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔�。一般地說，每項指標(biāo)的設(shè)定、評估和公布都經(jīng)過第三方的鑒證，保持了指標(biāo)的公信力。另外，英國政府的每個部門領(lǐng)導(dǎo)層中負(fù)責(zé)內(nèi)部審計與公布的官員屬于公務(wù)員系列，直接對議會負(fù)責(zé)，不受政黨輪替影響，這就在一定程度上保證了預(yù)算管理的中立性。

　�。�六）并不尋求績效信息與資源分配的嚴(yán)格對應(yīng)，而是側(cè)重于利用績效信息的時間序列分析或橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果，尋求不斷提高效率，改進效果。具體在預(yù)算分配中，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)定部門的績效目標(biāo)后，就可以確定績效指標(biāo)當(dāng)前值和期望值的差距，然后按政策優(yōu)先順序確定達到績效目標(biāo)的資源需求，如人員、設(shè)備、信息技術(shù)、技術(shù)支持等，將其貨幣化后，再將結(jié)果傳遞給預(yù)算分析者和決策者。需要說明的是，預(yù)算資金的分配對于預(yù)算安排的每個具體的公共活動來說必須是充足的，盡管按照政策優(yōu)先順序有可能很多活動得不到預(yù)算安排。

　�。ㄆ撸┛冃ьA(yù)算應(yīng)給每個部門充分的自主權(quán)和靈活性。由于有嚴(yán)密的監(jiān)督制約機制，人們并不擔(dān)心各個部門在傳遞績效信息時會完全欺騙所有的人。反過來，績效預(yù)算鼓勵各個部門高效地使用政府資源，各個部門在使用預(yù)算資金時，只受到總額控制，對于完成預(yù)定目標(biāo)節(jié)省的資金，都允許其滾入下一年度自主使用。除此之外，績效預(yù)算本身并沒有任何的獎懲措施，這也鼓勵了預(yù)算執(zhí)行部門的首腦積極參與績效預(yù)算改革。實際上，將各部門、各地區(qū)的績效信息在社會公眾中予以公布本身，對這些預(yù)算執(zhí)行者來說就是一個巨大的壓力。

　�。ò耍╆P(guān)于績效目標(biāo)的選擇。績效目標(biāo)的實質(zhì)問題是如何確定一個政府或政府某個部門的職能問題，在這方面，古今中外已有許多理論加以論述。在實踐中各國政府在確定工作目標(biāo)時也有很多的做法，這里要澄清的有兩個方面的問題。首先，指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)以符合本國本地人員的根本利益為總的前提，美英兩國的做法是盡量選擇與人民生活息息相關(guān)的指標(biāo)。其次，全體居民的根本利益是他們的群體偏好，并不簡單是個人偏好的總和，因此，測量群眾滿意度并不是美英兩國政府績效的主流做法，但是在指標(biāo)制定和評價過程中，如前所述，各種關(guān)系人以不同的角色參與到績效預(yù)算中是一項必不可少的要求。

　　（九）人員培訓(xùn)。在績效預(yù)算改革過程中，各種關(guān)系人會接觸到許多完全不同的新鮮事物，比如指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集、處理和傳遞，信息技術(shù)的全面應(yīng)用，會計方法的革命，由單式預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的過渡等，因此，美英兩國高度重視對有關(guān)人員的培訓(xùn)和對各部門、各地區(qū)在技術(shù)上的支持。同時，對先進部門和地區(qū)的經(jīng)驗加以總結(jié)并及時推廣，也為績效預(yù)算改革的順利進行提供了堅實的人才基礎(chǔ)。

　　三、中國實行績效預(yù)算制度的建議

　　建立績效預(yù)算體系是為了進一步加強公共財政管理，提高政府資源的使用效益，其核心是通過制定公共活動的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對預(yù)算資金從目前注重資金投入轉(zhuǎn)向注重支出效果。

　　中國現(xiàn)在還沒有把政府的全部資源特別是國有資產(chǎn)都納入預(yù)算管理，沒有準(zhǔn)確核算完成績效目標(biāo)所需成本的機制，甚至政府在市場經(jīng)濟中的職能定位問題也沒能得到很好解決。因此，中國尚不具備立刻推行績效預(yù)算的條件。根據(jù)前面的理論闡述，并借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，就目前來說，我們至少應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手，逐步建立起有中國特色的績效預(yù)算體系：

　�。ㄒ唬┳陨隙�下，扎實做好準(zhǔn)備工作。在政府部門推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的復(fù)式預(yù)算，并編制各地區(qū)、各部門的國有資產(chǎn)預(yù)算。

　�。ǘ�）建立內(nèi)部有制約、外部有監(jiān)督的制衡機制，明確政府首腦、財政部門、政府其它部門、人大及其專門委員會、審計機關(guān)、社會中價組織以及納稅人的各自角色，做到各負(fù)其責(zé)。

　�。ㄈ�）加強對財政預(yù)算人才、人大專門委員會委員、審計機關(guān)工作人員的培訓(xùn)，使他們能夠掌握績效預(yù)算工作的一些專門方法和技術(shù)要求。

　�。ㄋ模└母镎�府工作目標(biāo)考核辦法，重新建立一整套涉及各級政府及政府各部門的績效目標(biāo)體系，并保證目標(biāo)的可行性和穩(wěn)定性，目標(biāo)考核不能與干部個人的升貶獎懲聯(lián)系起來，防止部門領(lǐng)導(dǎo)利用信息不對稱進行上有政策下有對策的博弈行為。

　　（五）加強財政法規(guī)建設(shè)，確立績效預(yù)算的法律地位，自上而下強力推進。

　�。�六）增強財政工作的透明度。這包括兩方面的含義：一是要在政府預(yù)算文件和預(yù)算表中對有關(guān)財政收支、績效信息進行詳盡的解釋，改變以往財政預(yù)算外行人看不懂，內(nèi)行人看不透的局面；二是要提高社會公眾的參與度和知情度，充分利用當(dāng)今世界飛速發(fā)展的信息技術(shù)，使社會公眾有機會徹底了解財政預(yù)算的各方面情況。